殡葬改革如何走得更好更远——来自广西的调研与思考

◎民政部第20工作组

第20工作组于6月19日至28日深入广西开展第二阶段蹲点调研工作，听取了广西南宁、梧州、钦州等地关于殡葬工作的意见和建议，走访了钦州市殡仪馆、钦州市灵山县殡仪馆、百色市平果县殡仪馆等机构，访谈了相关负责人和工作人员，现将情况报告如下。

广西殡葬工作总体情况

近年来，广西认真贯彻落实中央关于殡葬工作的决策部署，立足特殊区情，推动殡葬工作纳入党委政府工作全局，注重规划引领、政策指导，着力补齐设施和服务短板，殡葬工作取得了一定成效。截至2017年底，全区有殡仪馆31个，公墓30个，殡葬管理机构35个，2017年全区火化率28.7%，比“十一五”期末提高了11个百分点。

加强领导高位推进。一是党委政府高度重视，把殡葬工作纳入全区工作大局来推进。近年来，区党委、政府高度重视殡葬改革和公墓管理工作，把深化殡葬改革列入党委、政府重点工作予以推进。2018年2月，自治区陈武主席到民政厅调研，就殡葬改革工作作出了指示。二是规划政策高位推进，殡葬改革有章可循。自治区党委、政府出台《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》，区民政厅编制《广西壮族自治区殡葬事业发展规划（2014-2020年）》等等。

加大投入完善设施。2016-2018年，中央和自治区共投入财政资金和彩票公益金1.6亿元支持殡葬事业发展。区政府办公厅印发《乡村振兴产业发展基础设施公共服务能力提升三年行动计划（2018-2020年）》，安排投资，重点支持新建或改造县级殡仪馆、殡仪服务站等社会福利设施项目。

推行惠民殡葬保障民生。一是稳步推进有条件的市县出台惠民殡葬政策。目前，广西共有南宁市、防城港市、钦州市、贵港市、平乐县、平果县等6地出台了惠民政策。二是有序推动惠民殡葬提标增项扩面。防城港市、钦州市、贵港市、平果县等4地实现惠民殡葬政策全覆盖户籍居民和常住人口，减免项目由基本殡葬服务向节地生态安葬奖补延伸。

倡导生态安葬新风尚。区民政厅印发《关于推行生态安葬工作的指导意见》，把实施生态安葬作为保障和改善民生、加强和创新社会治理的重要举措。2013年以来，区民政厅采取以奖代补的形式，已连续举办全区性节地生态安葬活动16次，累计安葬（撒放）骨灰4445具。

加强监管规范秩序。一是严格落实“属地管理”责任，建立以目标量化考核责任制为核心的科学管理制度。二是推动设区市实施乡村振兴战略绩效考评指标建设，明确深化农村殡葬改革等工作的目标要求和评分标准。三是深入开展殡葬管理服务专项整治活动，重点围绕殡葬工程建设、殡葬收费管理、服务水平等重点问题和热点问题，全面开展自查整改，积极探索规范殡葬管理服务的长效机制。

存在的问题

特殊区情制约殡葬改革。广西是全国少数民族人口最多的省份，少数民族葬式葬礼复杂多样。特殊区情客观上影响了广西殡葬事业的现代化发展。集中表现在：一是火化区多年未调整。目前，广西的火化区还是依据1985年区人民政府转发区民政厅《殡葬管理暂行规定》划定的，期间仅有南宁、柳州、贵港等少数市作出调整。二是火化率远低于全国平均水平。

服务供给难以满足群众殡葬需求。一是殡葬管理服务机构数量少。目前，全区仅有殡仪馆31个、公墓30个、殡葬管理机构35个，满足不了社会对丧葬服务的需求。二是城乡公益性公墓建设还处于起步阶段。目前已建成的只有北海、柳州、永福、凭祥4个城市公益性公墓。三是基本殡葬服务供给不足。目前，全区执行的惠民殡葬政策只有南宁等6市县，全民普惠的只有防城港等4地。

殡葬工作体制机制存在障碍。一是法制建设严重滞后。2001年通过的地方性法规《广西壮族自治区殡葬管理条例》已经不适应新时代的要求。二是领导体制尚未建立。目前绝大数各级政府还没有建立殡葬工作领导小组，各部门职责不明，合力欠缺。三是管服体制没有理顺。四是殡葬执法陷入困境。目前，全区各地均没有建立专门的殡葬监管执法机构，基层殡葬执法难是一个普遍问题。

农村殡葬乱象较为突出。一是散埋乱葬时有发生。如平果县农村仍存在将骨灰安放到山洞中的习俗，平果县与各县（区）交界的地区部分村民将遗体偷运到临近县违规土葬的现象时有发生。二是殡葬陋习比较顽固。部分农村仍然存在大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陋习。

火化设备更新改造难，超期存放无人认领遗体处置难，墓穴使用年限和公墓管理费用破题难。一是火化设备缺乏配套资金。二是部分殡仪馆普遍存在着无人认领遗体“积压多、费用高、周转难”的问题。三是墓穴使用年限和公墓管理费用面临挑战。殡葬管理条例没有明确使用年限，导致在解决“一个使用周期20年”“续费”等问题上政策失据。

殡葬领域的信息化、社会组织建设较为滞后。殡葬管理信息系统起步晚，与卫计、公安、人社等相关部门信息交换共享机制尚未建立。区层面成立了殡葬协会，各地普遍没有成立殡葬协会和红白理事会等组织。

党员干部带头作用发挥不足。有的党员干部封建迷信思想作祟，请“大师”算日子、做道场、讲排场，铺张浪费严重。同时，一些地方党政领导对殡葬工作重视不够，殡葬工作被边缘化。

对策与建议

殡葬改革工作事关人民群众切身利益，必须多措并举深化殡葬改革，切实满足人民群众的殡葬需求。

创新殡葬工作体制机制。一是推动顶层设计与基层探索有机结合。加快《殡葬管理条例》修订工作并适时推动其上升为《殡葬法》。二是创新监管执法机制。修订条例要明确殡葬监管执法内容，支持在殡葬领域推行“双随机、一公开”监管，探索“互联网+”监管和综合执法。三是着力推进殡葬服务机构管办分离。

加强党委政府的领导。一是推动各级建立健全深化殡葬改革工作领导机制和联席会议工作机制。二是建立各级政府推动殡葬改革的考核评价机制。把推动殡葬改革的各项目标任务细化量化为对市、县政府和各职能部门的绩效考评指标。三是区党委政府要全面部署重新划定火葬区。

大力推进惠民殡葬和节地生态安葬。一是强化制度供给。总结南宁市等6市县经验，推动自治区层面出台惠民殡葬政策。二是完善激励措施，进一步加大对节地生态安葬的奖励补助力度。

深化殡葬供给侧改革。一是多方筹资加大投入。积极争取国家发改资金和国家福彩公益金补助，自治区、设区市或县级财政给予一定比例的配套。同时，积极引入市场机制，引导社会力量投资兴建经营性公墓。二是加强规划引领。加快以区政府名义出台《广西殡葬改革三年行动计划》（2018-2020）。三是着力破解设施用地难题。

整合多元力量打赢农村殡葬乱象攻坚战。一是彰显自治特色。发挥“两委”头雁作用，带头推动殡葬改革，建立殡葬积分兑换和奖惩机制，激活村民自觉殡改内生动力。二是夯实法治保障。开展殡葬普法入村入户专项行动，推动执法下沉基层。三是凸显德治化人。制定修订村规民约，推动移风易俗。

推动火化设备更新改造、规范超期存放无人认领遗体处理和明确公墓使用期限及费用。贯彻执行《火葬场大气污染物排放标准》，建立火化设备政府采购推荐目录，减少或免除地方、单位配套资金，保障火化设备更新及时。研究制定无人认领遗体处理的政策文件，明确处理权限、处理程序和经费保障。

加快推进殡葬信息化建设。贯彻落实《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》《“互联网+民政服务”行动计划》等，推进殡葬信息化。

发挥党员模范带头作用。严格贯彻落实《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，推动党员带头文明节俭治丧、节地生态安葬、文明低碳祭扫。同时，要加强有效宣传，营造全社会支持殡葬改革管理的良好氛围。