档案电子化，如何打造一体化经办模式？

在白纸黑字之间记录历史的踪迹,是“档案”与生俱来的使命。“档案”，在我国古代各个朝代有着不同的称谓。商代称为“册”，周代叫做“中”，秦汉称作“典籍”，汉魏以后谓之“文书”“文案”“案牍”“案卷”“簿书”，清代以后多用“档案”，现统一称作“档案”。无论哪种称谓，“档案”在继承文件原始性的同时，也继承了文件的记录性，具有凭证价值的重要属性。我国的档案法对“档案”有着更为规范的定义，“指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”

社会保险业务档案是指社保经办机构在办理社会保险业务过程中，直接形成的具有保存和利用价值的专业性文字材料、电子文档、图表、声像等不同载体的历史记录。社保业务档案是参保单位和个人参加社会保险的原始凭证和记录，直接关系到参保人员的社会保险权益。在“记录一生、保障一生、服务一生”的宗旨下，加强社保业务档案管理至关重要。

社保业务档案管理贯穿于社会保险登记、征缴、统计、待遇核发、稽核等经办业务全过程，与社保各项经办业务既紧密关联又相辅相成。依法加强和规范社保业务档案管理，对于保证社会保险制度健康运行具有十分重要的作用。2009年7月, 人社部、国家档案局下发了《社会保险业务档案管理规定（试行）》(人社部、国家档案局令第3号，以下简称3号令)。从此，全国各级经办机构便开始了社保业务档案规范化管理的征程。9年来，社保业务档案规范化管理工作实现了制度从无到有、机制从无序到规范、管理从粗放到精细的三个重大转变。跨越了 “三级连跳”——从无序化走上规范化，从规范化跨越到标准化，从纸质标准化迈向电子化。

社保业务档案规范化管理不仅仅是规范收集、归档、整理、保管档案，还要充分利用社保业务档案，发挥档案对规范业务经办的促进和监督作用。在“互联网+”日益普及的当下，业务档案管理和业务经办一体化必将成为一种“新常态”。如何在把握安全的前提下，夯实规范化管理基础，推进业务与档案、纸质与电子、管理与服务三个一体化建设，是我们亟需解决的问题。本期围绕“档案电子化，如何打造一体化经办模式？”这一话题，邀请了部分省市社保档案专家进行讨论。

特邀嘉宾：

储 华： 上海市社会保险事业管理中心档案资料管理中心主任

乔静文： 吉林省社会保险事业管理局高级工程师

刘航英： 山东省济南市社保局副局长

王 辉： 河北省石家庄市社会保险中心信息处处长

宋宝伟： 河北省秦皇岛市医疗保险基金管理中心主任

主持人： 本刊记者 尚芳

探索推进电子档案

主持人： 结合本地实际，请您简要介绍近年来贵省(市)社保业务档案规范化管理工作的基本情况。

储华：从2004年起，上海市就开始探索业务档案信息化管理的方法和途径，并建立了与业务经办实际相适应的业务档案数字化系统，对每月新产生的业务档案，采用全市集中数字化方式，形成档案影像。同时，对1993年—2003年10年间的历史业务档案，采用委托社会专业机构的方式，完成了全量数字化工作，建立起了自1993年以来形成的业务档案完整的影像数据库。2017年，档案影像查询约28万人次，纸质档案查询仅39人次，其中，内部人员查询38人次，有关部门依法查询1人次。目前，上海市社保中心实现了档案管理与业务经办管理的紧密结合、同步发展、相互支撑、相互促进，开创了市、区两级经办机构上下联动、人人参与的社保业务档案管理格局，实现了规范化、信息化、专业化的管理目标。

乔静文：吉林省社保局积极推进业务档案规范化管理工作，2010年通过国家验收，实现“优秀”达标。全省市县两级经办机构2012年实现全面“优秀”达标。2015年开发了全新的电子业务档案“一体化”管理系统并在2016年全省上线推广。2018年，吉林省社保全面实行电子档案管理并实现了“三统一”，即建立了集中统一的电子档案数据库、统一的应用管理软件、统一的操作规程和业务流程。其中操作管理软件实现了“三化”，即边经办、边扫描、边著录的经办与归集同步化，档案与经办管理系统嵌入式在线归档“一体化”，纸质、电子档案的双套管理“无纸化”。

刘航英： 2011年以来，济南市社保局对业务档案进行归拢、融合，特别是2015年借着搬迁新办公地址的契机，加大了业务档案室的建设提升力度：将档案室扩大到了450平方米，安装了74排智能密集架，配备了恒温恒湿一体机等档案管理设备；对原库存档案进行了重新整理、分类、装盒、打印条形码，重新打印电子目录，并开发出适合社保管理特点的档案管理软件，所有档案均实现了自动搜索；健全完善制度；着眼管理使用，细化业务分类。

王辉：2015年省级统筹业务系统升级换代后，石家庄市社保中心就开始探索推进电子档案，2017年正式启动养老保险业务档案一体化工作试点。2017年6月份以来，石家庄市逐步进行了业务档案一体化工作的全市推广，并利用网上业务经办系统，实现了流程再造，取消手工填表制单，将养老保险线下业务的80%转移到线上运行，力争全覆盖，特殊业务特殊处理，多部门多系统联网数据共享。随着养老保险业务档案一体化试点工作的逐步推进，纸质档案存量在逐步降低。

宋宝伟：秦皇岛市借助“互联网+”技术，通过信息化的思维和手段，自2014年开始，以失业保险为试点，研究探索并分步推行业务经办与档案管理一体化模式。一是通过“互联网+”技术使所有业务实现了网上经办，通过电子扫描和直接生成电子档案两种形式使所有业务档案实现了电子化管理，突破了传统单一纸质档案的管理模式，电子档案管理系统与业务经办系统彼此衔接、有机融合。二是网上经办业务的同时做到了业务档案“谁经办谁整理、边经办边整理”，业务经办与档案管理相互促进、相互监督。

适当留存纸质档案

主持人：电子档案对业务经办有哪些支撑作用？业务档案电子化后，纸质档案是否仍需留存？

储华：纸质档案和电子档案对业务经办具有相同的支撑效用，但相比较，电子档案具有即时调阅、共享融合等优势，并与业务经办数据融为一体，成为业务经办大数据的组成部分，不但能提供常规查询，为业务审核、内控核查提供依据，还能为工作质量追溯提供信息来源。需要特别指出的是，电子档案的管理对象包括电子文件和元数据两部分，两者缺一不可，元数据是对电子文件的系统描述及状态记录，应当与电子文件同时收集整理，同步归档保管。

业务档案电子化后，是否需要留存纸质档案，不能一概而论。判断的核心是档案电子化管理是否符合国家（地方）规定，符合规定就能称之为电子档案，在此条件下，相同内容的纸质档案不必重复归档；反之，不能视为电子档案，即不具档案属性，只可提供一般利用，在此条件下，相同内容的纸质档案应当按照规定归档保管。

乔静文：电子档案的应用一是为网上办事“只跑一次”提供支撑，使网上申办的资料审核、结果推送更加安全、准确、便捷。二是为经办风险内控提供支撑，通过扫描前置，使高风险业务实现事前、事中背对背的审核内控，提升了高风险业务的可控性。三是为综合柜员制的网上审核审批提供了支撑，经办资料网上流转，不需要临柜复核签字审批，提高了经办效率和服务质量。四是为档案的利用拓展了渠道。

业务档案电子化后是否留存纸质档案，这个问题不应简单化。“留”，一是在电子档案系统建设初期，为了确保档案安全，纸质档案不宜过早舍弃。二是在没有确保电子档案不被篡改的前提下，要双套留存。三是需要永久留存的、特别重要的业务档案要保留纸质。“不留”，一是我们已经能够确保电子档案安全、能够实现档案归档全链条闭合，人、系统、制度全方位管理到位的前提下，大部分的档案可以不留纸质。二是推广电子档案不是舍弃纸质档案，必须留存的要依据经办工作需要，本着对历史负责的态度确定纸质留存范围。

王辉：传统的社保档案一般采用纸质档案存档，需要消耗大量的人力、物力、财力，容易出现保管不善、丢失或归类位置不正确、不能高效查阅等问题，已经不能满足社保事业发展的需要。将纸质档案转变为数字化电子档案后，档案的使用更加安全，尤其对历史久远的档案材料，数字化处理后无疑是对其更好的保护。另外，档案被数字化处理后，还防止了被篡改的危险，可避免反复印制资料而造成的纸张浪费。

刘航英： 纸质档案是否有留存的必要，这个要看信息技术的支撑能力。如果信息技术能力强大到无论存储设备毁坏到什么程度，都能够将电子档案信息复原，而且相关成本低，那么纸质档案就没有必要留存。

宋宝伟：“互联网+”应用还在向前奔跑的路上，有些社保业务领域还不能完全依靠“互联网+”和电子档案，纸质档案还有较多需要保留的空间。秦皇岛市的社保业务档案管理模式是纸质档案和电子档案并存。其中，对于使用数字证书和电子印章的单位，基于带有 PDF（Portable Document Format）签名和“时间戳”功能的电子认证服务系统，参保单位通过网上申报系统填报的业务数据和上传的相关材料直接生成符合电子文件管理要求的PDF版式文件，社保经办机构基于电子材料进行业务审核，审核通过后直接存入电子档案系统，这类无纸化业务，档案原件就是电子的，所以只留存了电子档案。对于少量的线下办理的业务，柜台收取的档案材料原件是纸质的，事后会对纸质材料进行电子化扫描，这类业务档案实行了纸质电子双套制管理。

推进“一体化”建设

主持人：在“互联网+”和大数据技术引领社会发展的新时代，应如何夯实规范化管理基础，推进业务与档案、纸质与电子、管理与服务三个“一体化”建设？

乔静文：业务和档案的“一体化”是实现档案对网上办事、风险防控、审核审批、结果推送等业务经办支撑的前提，是档案在线归档、避免人为干预实现路径安全的必要手段；纸质和电子的“一体化”是新时期、新阶段确保档案安全、辨证处理好纸质电子双套关系的最稳妥的处理方法，应根据各自不同发展阶段、不同管理水平确定电子档案单套留存的科学合理范围；管理与服务“一体化”是档案管理发展必须着重考虑的问题，在电子档案新型态下，应考虑如何通过管理拓展服务，通过管理技术水平的提升，提高服务效率和质量。

储华：上海市虽然在城乡居保业务上实现了业务与档案的一体化管理，但对照“互联网+”和大数据的建设要求，仍需改进。一是要依托互联网技术，改变现有柜面高拍（扫描）成像的做法，把电子文件的形成延伸到参保对象客户端（移动端），使得业务办理“零”跑腿成为可能。二是要充分运用大数据分析，建立覆盖各业务环节的风险防控机制，把数据完整性、操作合规性和异常结果跟踪、社保工作人员依法履职等纳入风险防控范围，并配以征信体系。三是要基于大数据分析，智能化判断参保对象社保业务经办许可范围、分析业务波动规律及区域分布情况等，基于经办工作流（数据流）分析，实现工作任务分配的均等化、智能化和经办状态的自动发布等，基于数据指标项的精确定义，按需智能化地生成统计报表。

建议人社部社保中心出台一体化经办系统建设的指导意见，对系统功能、电子文件（电子档案）及元数据收集存储、系统接口、风险控制与审计跟踪，以及系统扩展性、开放性等方面作出原则性要求。

刘航英： 推进业务与档案一体化建设，应该按照“业务完成即生成档案”的原则，把凡是有必要归档的业务资料，全部根据既定制度规范入档；对于没有必要归档的业务资料或业务过程，也要本着“只要办理业务，就要留下痕迹”的原则，保存相关信息。

推进纸质与电子档案一体化建设方面，我们在努力做到纸质档案与电子档案同步形成，实物档案室与电子档案室同时建设，两类档案均进行规范管理、随时可用。在全部完成既有档案电子化后，接着会在设施、设备、技术、管理等方面入手，按照“互联网+档案”模式，推进一体化建设。

管理与服务是社保业务档案规范化管理工作的两个基本方面，我们坚持“管理当中蕴含服务，服务过程包含管理”的理念，强化制度建设、信息技术建设等，着力推进管理与服务一体化。

王辉： 推进“一体化”建设，要先从部级建立协同机制，省级部署，统一开发社保业务和档案软件，使社保电子数据与档案能同步生成，将社保业务档案管理软件与社保业务经办系统连接在一起，形成一个整体，实现业务档案目录、电子档案的自动生成，实现档案资源的共享；此外，实现电子档案省级集中存储，统一管理，也将有利于各业务经办、各部门、单位或个人随时调用档案。

确保档案数据安全

主持人：从纸质标准化迈向电子化，如何确保社保业务档案的安全性？在确保安全的前提下，如何拓展电子档案的新用途？

乔静文：要确保电子档案安全完整、真实有效，首先就必须从技术上保证电子档案收集归档的“路径安全”“数据安全”“脱机安全”和“出口安全”。吉林省主要通过“一体化”系统确保在线归档的电子影像应收尽收，避免人为干预中断归档进程，确保“路径安全”；通过电子签名全覆盖、档案文件传输过程全程验签，电子签名绑定指纹和数字证书，多页电子档案文件整体加载电子签名，确保“数据安全”；通过建立元数据实时捕获系统，实时捕获元数据并与物理归档的电子档案对应绑定并存储在一起，电子档案脱离管理系统在无网单机环境下可查询，确保电子档案“脱机安全”；档案查询加载了电子水印，电子档案查询利用凭证“一口出”，确保电子档案“出口安全”。

人的管理是决定因素，因此，需要根据电子档案特点制定相应制度和办法，通过制度法规约束管理者行为。此外，还应建立统计和监控系统，实现从收集到上架全流程、所有人员、任一时间三个维度统计监控；采用全程条码管理多点质量控制，使得业务档案检索更精准，档案数据质量更可靠。

《档案法》没有赋予电子档案法律地位，办法标准等管理层面配套文件不健全，制度规定等操作层面无先例可循，建立电子档案法规体系迫在眉睫。

发挥好电子档案的作用，建立完整的电子档案资源体系，既要重视新生成档案的电子化，又要高度重视历史档案的数字化，形成完整的社保业务档案资源数据链。从支撑经办上，档案电子影像收集的前置，为网上办事、内控审核、审核审批等业务创新提供支持；从利用渠道上，通过互联网实现网上自助查询、微终端查询，受众更广、查询更便利；从利用价值上，通过海量档案数据的比对分析和对大数据的挖掘，突破传统意义的档案利用，使业务档案更能发挥其凭证作用。

储华：在信息安全管理方面，上海市社保中心着力开展4个方面的工作。一是依靠但不依赖信息系统。档案信息化带来了高效和便利，使得共享和融合成为可能，但系统运行存在着很大的不确定性，和高效便捷并存的是信息丢失的高风险。因此，风险防范措施应与系统建设同步思考，信息安全管理工作应当贯穿始终。二是健全管理制度，引进外部考评。三是坚持目标导向，严格工作考评。四是构建风险防控的“防火墙”，实施数据异地备份。采用身份识别与权限设置，防止非法侵入和访问；设置操作日志，记录工作轨迹；运用电子文件加盖数字印章、数字签名技术，以保证其原始真实性等。建设系统容灾备份，定期进行脱机备份，实施同城异地和异地（西安）备份。

此外，3号令颁布近10年来，与不断发展的社保业务经办新形势相比，还存在不协调、不适应的方面，一方面，正文条款需要调整完善，增加一些涉及管理的内容，并对归档范围及保管期限作相应调整。另一方面，为使电子档案开好头、起好步，目前需要从顶层设计上进行阐述、界定和规范，以满足社保电子档案持续稳定发展的需要。

宋宝伟：电子档案管理过程中，安全问题尤为重要。秦皇岛市在电子档案管理过程中，主要抓住两个关键点：一是在整个电子申报数据产生和流转的过程中，完成它的合规性。二是在归档的过程中，电子化的管理要符合电子档案管理的要求，如果有一些特殊的业务，需要重新转换成纸质文档，需要有合理的、便捷的安全校验途径。

通过业务经办和档案管理一体化工作的推进，电子档案逐步在人社系统内部实现共享利用的同时，在确保安全的前提下，秦皇岛市还通过搭建的公共服务平台，积极扩展参保证明、缴费记录、权益记录单、待遇资格认证等多种跟百姓生活密切相关的服务证明材料的在线申请、开具和验证，充分发挥电子档案的服务功能。

王辉：应明确电子档案的法律效力，增加对电子档案类资料的法律认可和保存期限规范，如短期之内不能进入国家标准和规定，建议首先进入立法程序。此外，还应明确经办机构和参保企业签订网上社保协议书，并使用数字证书全面保证业务网上办理的法律效力，明确经办机构和参保企业之间的责任和权利义务，减少临柜办理，低风险纸质档案资料由参保企业保存，提高经办效能，为无纸化办公和电子存档做好基础准备。■