论刑事立案司法审查程序的构建

马贵翔，施 岚

（复旦大学 法学院，上海 200438）

一、问题的提出

在刑事立案过程中，当事人和社会公众与受理案件的机关（以下简称受案机关）围绕案件是否应该立案产生矛盾冲突的现象历来较为突出，诸如“泸县太伏中学学生坠亡事件”、“西华县奉母一中何某被强奸案”、“红黄蓝幼儿园猥亵幼童事件”①泸县太伏中学学生坠亡事件：2017年4月1日，四川泸县太伏镇中学初二年级（八）班学生赵鑫在宿舍楼后身亡。家属接到学校通知赶到现场，发现孩子背部、头部、胸部多处紫红淤血，认为其生前遭受殴打。网络谣传有五名校霸因对赵鑫收取一万元保护费未果将其打死抛尸楼下。后经公安机关调查，确认赵鑫的损伤为高坠伤，无其他暴力加害形成的损伤，可以排除他杀。警方认定该案不存在犯罪事实，未将其定性为刑事案件。参见闽南网《泸县通报太伏中学学生死亡事件 家属：后背紫色淤血》http://www.mnw.cn/news/shehui/1657080.html，2017-04-03.等，这些案件因未被公安机关定性为刑事案件决定立案而一度成为全民热议的焦点，使公众产生了“正义无处伸张”的不满情绪。在新兴网络媒体高度发展的今天，信息传播的速度不断加快，许多原本只被小部分人群所知悉的事件能够短时间内在全国范围飞速传播，特别是在涉及刑事案件或可能涉及刑事案件时，舆情往往会演变成为公众对于公安司法机关和相关政府部门的讨伐。“在新媒体出现之前，公共舆论和媒体处于政府的控制之下，因此媒体对于政府的监督功能有限。而新媒体时代是一个‘大众麦克风’的网络时代，政府已经很难

西华县奉母一中何某被强奸案：2017年7月4日, 12岁女孩何嘉嘉（化名）的二姑何花（化名）发布微博称，西华县奉母一中副校长、政教主任于2017年3月至6月分别在值班室和宿舍将何嘉嘉强奸十余次。何花报案后西华县公安局向何花下达《不予立案通知书》称该局经审查认为该案无犯罪事实发生。7月5日，周口市公安局对该案发布核查通报，维持西华县公安局作出的不予立案决定，并对涉嫌妨碍作证的何某利、涉嫌编造发布虚假信息的郭某根、何某先、张某芝依法刑事拘留。参见新浪网《“12岁女孩遭老师性侵案”核查结论：查不属实 4名策划炒作人员被刑拘》http://news.sina.com.cn/o/2017-07-27/doc-ifyinwmp0359840.shtml，2017-07-27.

红黄蓝幼儿园猥亵幼童事件：2017年11月22日，有朝阳区红黄蓝新天地幼儿园幼儿家长报警称，怀疑其孩子在幼儿园内受到教师侵害，且疑似受到猥亵。11月28日，警方通报涉事幼儿园共有教职工78人，男性8人，工作过程均不具备单独接触儿童条件，经专家会诊，对相关涉事女童进行人身检查未见异常，并对涉嫌编造“涉事幼儿园群体猥亵幼童”的李某某、刘某行政拘留。参见网易新闻《警方通报红黄蓝幼儿园事件:2人编造“群体猥亵幼童”》http://news.163.com/17/1128/21/D4C31B2A0001899O.html，2017-11-28.垄断舆论话语权，每一个公民既是一个信息接收者也是一个信息发布者。”[1]在新媒体时代下，公权力被置于大众的视野之中，公众或出于正义感或出于维护公共利益的目的时刻关注着公安司法机关的一举一动，刑事立案问题也不例外。当受案机关对案件的初查结果不符合公众的心理预期时，不论其作出的不立案决定是否正确，被害人和关注事件发展的公众都会存在质疑，不仅质疑受案机关的职务廉洁性，也会质疑立案程序和立案决定的正当性。当纷繁复杂的立案冲突不断爆发，就会加剧公众对受案机关的信任危机。

导致上述刑事立案争议的原因有很多，例如受案机关可能存在徇私枉法、滥用职权的现象，对应当立案的案件不予立案，或者虽然受案机关是依法作出的不立案决定，但是被害人及社会公众并不相信受案机关对案件作出的判断。除了以上这些直接原因以外，被害人与受案机关对是否应该立案存在争议的最根本原因则是缺少能够有效规范刑事立案，防止徇私舞弊现象发生，保障立案程序正当性的制度。我国现行刑事诉讼法第一百零七条至第一百一十二条对立案程序进行了规定，但是仅仅六条规定并不足以将立案细化为一套严谨完善的程序，对立案条件以及立案过程过于简单的规定使立案程序难以实现正当化。1996年刑事诉讼法增加了人民检察院对公安机关的立案监督，由此确定了依靠监督方式修正公安机关立案决定，试图保障公安机关正确立案的制度。到目前为止，我国刑事立案监督的方式从广义上来讲主要有控告人申请复议、公诉转自诉和人民检察院对公安机关的立案监督，[2]312然而这三种方式都各自存在一些不足之处。首先是控告人申请复议，根据刑事诉讼法第一百一十条①《刑事诉讼法》第一百一十条 人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案;认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。规定，控告人对于受案机关作出的不立案决定如果不服可以申请复议。根据刑事诉讼法第一百零八条②《刑事诉讼法》第一百零八条 任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。被害人对侵犯其人身、财产权利的犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者控告。可知，向受案机关提供立案材料来源的控告人仅指被害人本人；举报人是指除了被害人本人之外的任何单位和个人；报案人则既包括被害人本人也包括除了被害人本人之外的任何单位和个人。因此，控告人有权对不立案决定申请复议实则是只有被害人才可以申请复议，除了被害人之外的举报人和报案人均不能对受案机关的不立案决定申请复议。控告人申请复议的规定在很大程度上限制了具有复议权的主体范围，而主体范围的缩小并不利于立案监督的实施。例如在人民检察院自侦的案件中，故意泄露国家秘密、失职造成珍贵文物损毁流失等犯罪很难确定直接被侵害对象。[3]在被害人不确定的情况下，举报人和报案人又不具有复议权，单纯依靠控告人申请复议难以实现立案监督。其次是公诉转自诉，根据刑事诉讼法第二百零四条③《刑事诉讼法》第二百零四条 自诉案件包括下列案件：(一)告诉才处理的案件；(二)被害人有证据证明的轻微刑事案件；(三)被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。规定，被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的，被害人可以向人民法院提起自诉。这类案件是由公诉案件转化为自诉案件，“不予追究被告人刑事责任”即包括公安机关和检察机关对案件作出不予立案的决定。在这种情形下，被害人可以直接向人民法院提起自诉达到对立案进行监督的目的，然而公诉转自诉案件却要求被害人必须有证据证明犯罪事实，如果缺乏罪证，人民法院会说服自诉人撤回自诉或裁定驳回起诉。因此在被害人没有证据时，以公诉转自诉的方式进行立案监督收效甚微。最后是人民检察院的立案监督，刑事诉讼法第一百一十一条④《刑事诉讼法》第一百一十一条 人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。规定了专门的立案监督机制，即人民检察院对公安机关的立案监督，但是立案监督在实践中却面临了一系列的困境，诸如立法规定粗疏致使立案监督效果一般；办案人员人手短缺无力顾及立案监督；[4]检查机关监督措施缺乏强制力；公安机关先立案后撤案或者立而不侦，侦而不力等困难。

上述三种立案监督方式因为缺少中立的第三方以及在中立第三方参与下开展对话的平台，故未能实现立案程序的正当化，而同时包含中立的第三方和平等的对话平台的制度就是刑事立案司法审查制度。因此，在现有的立案制度和立案监督方式不能有效规制刑事立案矛盾冲突的情况下，构建刑事立案司法审查程序的重要性不言而喻。由中立的法官对是否应该立案进行司法审查，从而保障公安机关和检察机关刑事立案程序的正当性，吸收公众的不满情绪。立案是进入刑事诉讼的第一道程序，在立案中构建司法审查机制，不仅有助于保障公民的权利，更有利于实现“看得见的正义”。目前法学界在刑事立案司法审查制度方面的研究成果几近空白，①笔者以“刑事立案司法审查”为关键词在CNKI数据库进行检索，得出的结果均是与立案程序、立案监督制度相关的研究，并没有与立案司法审查有关的内容。本文尝试对这一制度进行初步探讨并提出相关立法建议。

二、刑事立案司法审查程序的概念及原则

刑事立案司法审查程序是指，为了保证受案机关立案的公正性和正当性，由法官对案件进行公开审查并最终决定是否立案的程序。纵观世界各国，刑事诉讼程序的启动存在两种模式，即随机型模式与程序型模式。在随机型启动模式下，一旦追诉机关通过各种途径获悉犯罪消息，就立即启动程序加以调查，并不需要经过特别的立案程序，而程序型启动模式则必须经过一道专门的开启程序，才能正式展开侦查。[2]299刑事立案司法审查程序针对的正是程序型启动模式，目的是为了防止受案机关恣意立案，滥用立案决定权，损害涉讼公民的合法权益，从而达到公正立案、正确立案的目标。在随机型启动模式中，虽然没有专门的立案程序，但仍存在与刑事立案司法审查程序相类似的制度。例如法国刑事诉讼法规定对于轻罪案件，除有特别规定之外，预审为非强制性，对于重罪案件，预审为强制性。预审法官获知立案侦查意见书中并未涉及的事实时，应立即向共和国检察官报送与此事实相关的告诉或者查证此种事实的笔录。在此情况下，共和国检察官得提出补充侦查意见书，要求预审法官对这些新的事实进行侦查，或者要求进行分开侦查，或者将案件移送审判法庭，或者命令进行调查，或者作出不予立案的决定。②法国刑事诉讼法典第一卷第三编“预审法庭”第79条、第80条。参见《世界各国刑事诉讼法》·欧洲卷下[M].北京:中国检察出版社， 2016.因此在法国刑事诉讼法中预审法官对重罪案件有立案决定权。西班牙刑事诉讼法规定犯罪行为的目击者有义务立即向距离案发地最近的预审法官、治安法官、区市级法院法官或检察人员举报。受理举报后，法官或者公职人员应当立即命令着手核实所举报的事实。所举报的事实不构成犯罪或者已经证实为虚伪的，不予核实。不构成犯罪和证实为虚假的，法院或者公职人员应当终止一切程序。法院或者公职人员不当退回应当受理的举报的，应当追究其责任。预审法官或者市级法院法官开始预先审理的，任何当局和警务人员均应当停止所有正在实施的预审调查，并将案件连同其收集的证据交由该法官。③西班牙刑事诉讼法第二卷第一编“举报”第259条、第269条、第286条。参见《世界各国刑事诉讼法》·欧洲卷下[M].北京:中国检察出版社，2016.由此可见在西班牙刑事诉讼中由预审法官根据举报和控告决定是否需要立案。除此之外相似的制度还有英国的验尸官制度，英国的验尸官制度起源于1194年。验尸官（Coroner）最初是由国王任命的，其职责是作为国王之代表来保护国王的财产和王室的利益并制约郡长的权力。[5]随着保护国王财产的职能逐渐减弱，验尸官最终演变成为专门负责死亡案件调查的官员，出现了验尸官法庭和验尸官陪审团。“在英国，法院验尸官的首要责任是调查非正常死亡案件或者其他存在疑点的死亡案件的死者身份、死因、死亡时间等。如果死亡案件看起来是非正常或者暴力引起的，那么必须向验尸官报告。验尸官将会进行尸体检查，如果检查结果揭示属于正常死亡，那么将会对此进行记录。如果属于非正常死亡，或者死亡发生在一些特定的情况下（如死亡发生在监狱里或者在警察监管期间，或者死亡的原因不明），那么将会对死亡进行立案调查。”①杜敏哲，杨琳琳：《英国的验尸官法院》.北京法院网，http://bjgy.chinacourt.org/article/detail/2012/04/id/885561.shtml，2012-04-06.英国的验尸官制度通过设置验尸官法庭对非正常死亡或存有疑点的死亡案件进行调查，经过法庭审讯最终决定是否要对案件进行立案调查，而刑事立案司法审查程序亦是在特定情况下由法官审查案件并作出是否立案的决定。这两种制度虽然适用在不同的刑事诉讼程序启动模式下，但是在功能上有相类似之处，都是树立法律权威，提升公民对国家司法机关信任度的有力方式。在横向比较不同刑事诉讼启动模式下有关立案的制度后，再着眼于纵向角度，从立案司法审查在刑事诉讼程序中的定位出发：一方面，立案司法审查程序与立案程序是部分与整体的关系，前者并不是所有案件在立案时都必须经过的阶段。也就是说，在常态下仍然是由受案机关决定是否立案并不需要法官的介入，只有在特定情况下案件才需要由法官进行司法审查，此时立案决定权也从受案机关转移到法官手中。另一方面，立案司法审查程序属于刑事司法审查制度体系，是其组成部分之一，除立案司法审查之外还包括逮捕的司法审查，羁押的司法审查，搜查扣押的司法审查等法官针对侦查机关的强制措施和侦查行为进行的司法审查程序。侦控机关的强制处分措施必须经过法院的审批，即实行司法令状主义，通过法官对案件进行公正地审查以达到抑制侦查权，保障涉讼公民人权的目的。受案机关的立案决定权本质上正属于侦查程序启动权，因此立案司法审查与侦控阶段的司法审查共同构成了刑事司法审查制度体系。

刑事立案司法审查程序作为刑事诉讼程序的一部分，对刑事诉讼中的基本原则要一以贯之，因此刑事立案司法审查程序应当遵循的原则如下：第一，司法审查主体中立原则。作为司法审查主体的法官，在案件的审查过程中应当恪守中立，不偏向任何一方，做到不偏听不偏信，要利用其利益无涉的居中地位引导司法审查程序进行，解决立案问题。只有司法审查主体保持客观中立的地位，才能够对案件事实作出清醒的判断，并在此基础上作出公正合法的立案决定，平息因立案问题带来的纷争。第二，两造平等对抗原则。在司法审查程序中，对抗的双方是被害人与受案机关、被控告人。对抗的双方主体地位平等、权利对等，并在此基础之上展开攻击防御活动。在两造平等对抗下，双方的意见能够得到充分表达，案情越辩越明，同时法官应对双方给予同等的关注，综合考虑双方意见后形成最终的立案决定。第三，参与原则。首先是与案件相关的当事人需要参与到司法审查程序中来，案件能否立案与当事人切身利益相关，为了维护自身的权益当事人应积极参与司法审查程序，享有对案件相关情况的知情权和发表自己意见的权利。其次是需要普通公民参与司法审查程序，普通公民不仅可以作为证人、举报人或报案人在司法审查程序中承担一部分职能，还可以对司法审查进行监督，见证审查过程和审查结果的公开性和公正性。第四，公开原则。为了实现“看得见的正义”，保证参与原则能够得到执行，保障审查过程和结果的正当性，刑事立案司法审查程序应当以公开审查为原则，做到审查过程公开，审查结果公开。同时，对案件进行公开审查有利于提高公众对司法的信任度和接受度，用程序的公开和透明回应质疑的声音。但是立案司法审查程序毕竟区别于正式的审判程序，作为一种审前程序，其公开的程度与审判程序相比要受到一些特殊的限制。

三、刑事立案司法审查程序的适用范围和条件

刑事立案司法审查程序的适用范围决定了在受案机关立案时能够进入司法审查程序并经由法官作出立案决定的案件范围，因此是立案司法审查程序的重要内容。如前所述，并非所有案件在立案时都必须经过司法审查程序，其原因一方面是如果案件所涉犯罪无论罪轻罪重均由法官进行司法审查，那无疑会加重法官负担，降低诉讼效率，造成司法资源的极大浪费。另一方面，如果被害人对受案机关的不立案决定并不存在异议，无人向法官提出审查案件的申请，那么法官基于司法的被动性不会主动开启司法审查程序，案件就不能进入司法审查阶段。所以概括来说，刑事立案司法审查程序适用于涉及较严重的犯罪且存在异议的案件。

确定我国立案司法审查机制的案件适用范围，应先明确受案机关范围，根据我国刑事诉讼法第一百零七条①《刑事诉讼法》第一百零七条 公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。和第一百一十条规定，刑事案件的立案权由公安机关、人民检察院和人民法院行使，然而由人民法院立案的自诉案件并不适用司法审查程序，这是因为人民法院的立案与公、检两机关的立案在本质上并不相同。公安机关和人民检察院作出立案决定后，意味着将正式对案件展开侦查，而人民法院对自诉案件立案后则意味着案件进入审判程序。程序型启动模式之所以设置专门的立案程序，其初衷是为弥补侦查阶段司法审查机制的缺乏，防止侦查机关滥用侦查权，侵犯公民人权。因此，从立案程序设立的原意来看，立案是对侦查程序的开启，刑事立案司法审查程序中所针对的立案应是公安机关和检察机关的立案，而人民法院对自诉案件立案其含义应等同于法院对公诉案件审查后的“决定开庭审理”。此外，2015年实施的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定：“对不符合法律规定的起诉、自诉和申请，应当依法裁决不予受理或者不予立案，并载明理由。当事人不服的，可以提起上诉或者申请复议。”该条规定也为当事人不服自诉案件的不立案决定提供了上诉和复议两条救济途径。因此，在我国的立案司法审查程序中受案机关仅指公安机关和检察机关。②2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，监察法规定监察委员会行使调查职权而非侦查职权，故暂不列在本文受案机关讨论范围内。从《人民检察院组织法（修订草案）》、《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》来看，检察机关仍享有一定的侦查权，因此仍属于立案司法审查受案机关。

受案机关明确后，应进一步确定我国立案司法审查程序适用的具体案件范围。“涉及较严重的犯罪”和“存在异议”是适用立案司法审查的两项重要前提条件，首先，对于涉及较严重犯罪的案件来说，是指犯罪事实较重，可能判处徒刑以上刑罚的案件，如果被控告人可能仅被判处管制、拘役或者独立适用附加刑等较轻刑罚，则不适用立案司法审查程序。其次，对于“存在异议”来说，主要可以分为以下两种情况：第一，对受案机关的不立案决定存在异议。当受案机关对案件作出不予立案的决定时，被害人可能会对该决定存在异议，如果受案机关是通过举报或报案的方式接受案件的，非被害人的举报人或报案人也可能会对案件的不立案决定存在异议。作为案件的知情者，若举报人或报案人对不立案决定表示不服，也应赋予其申请立案司法审查的权利。因此在受案机关不立案的情况下，被害人、举报人、报案人存在异议的，案件可以进入司法审查程序。但是在实践中还存在这样一种情况，即被害人（举报人、报案人）对受案机关的不立案决定不表示异议，而社会公众却存在着较大争议，此时为防止出现被害人（举报人、报案人）因受到恐吓、威胁或与受案机关私下达成协议等原因不敢或不能提出异议的情况，应赋予公众向人民法院申请立案司法审查的权利。同时为了保证公众申请司法审查是基于案件本身的争议性而不是因为个别公民滥用申请权，应对提出申请的公民人数作出规定。例如，当人民法院收到10份以上来自不同申请人对同一案件提出的立案司法审查申请时，案件可以进入司法审查程序，若符合司法审查标准，人民法院应启动立案司法审查程序。第二，对受案机关拖延立案存在异议。为了制约受案机关接受案件材料后长时间不作出立案答复的情况，应允许被害人（举报人、报案人）在受案机关拖延立案时申请司法审查。《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》规定：“刑事案件立案审查期限原则上不超过3日；涉嫌犯罪线索需要查证的，立案审查期限不超过7日；重大疑难复杂案件，经县级以上公安机关负责人批准，立案审查期限可以延长至30日。”根据该规定，公安机关的立案审查期限最长为30日。这意味着公安机关受案之日起30日内必须作出立案或不立案的决定，而人民检察院对立案审查期限尚没有具体的规定，姑且可以将二者的最长立案审查期限统一限定为30日。如果受案机关在接受案件之日起30日内没有作出立案或不立案的决定，则视为拖延立案，被害人（举报人、报案人）可以向人民法院申请立案司法审查。在立案司法审查程序的适用范围中之所以未囊括对受案机关的立案决定存在异议的情形，是因为案件立案后要经过人民检察院批准逮捕、审查起诉以及法院的最终审判，如果立案决定存在错误，在后续的刑事诉讼程序中也可以得到纠正，因此不再特别针对受案机关的立案决定进行司法审查。

刑事立案司法审查程序的适用条件是案件能够进入立案司法审查程序的门槛，除了要符合上述案件范围外，还需要满足以下两项条件：第一，期限条件。申请主体向人民法院提出立案司法审查申请，应在一定的期限内提出。这是因为：其一，法律不保护躺在权利上睡觉的人。既然赋予了申请主体申请立案司法审查的权利，那么申请主体就应该及时行使权利维护自己所要保护的合法权益，不应该消极懈怠致使权利设立的目的落空。其二，通常案发初期是调查取证的最佳时机，案件证据较容易获取，但随时间推移会不可逆地灭失。[6]如果受案机关对案件不予立案，申请主体又在案发后很长时间才申请司法审查，可能会导致因为证据缺失难以立案或者立案后无法侦结的情况。因此，对申请立案司法审查的期限应作出规定，该期限不宜过长也不宜过短，要给予申请主体相对充分的时间行使权利，可以考虑将申请期限限定为30日。即申请主体对受案机关不立案决定不服的，可在收到通知后30日以内向法院申请司法审查；受案机关拖延立案的，申请主体可以在30日以内向法院申请司法审查。第二，穷尽救济途径。所谓穷尽救济途径，是指被害人在向人民法院提出立案司法审查申请前，应先通过控告人复议、申请人民检察院立案监督的方式寻求救济，受案机关仍不立案的，被害人才可以向人民法院申请立案司法审查。除了被害人以外的其他申请主体，不能通过控告人复议、人民检察院立案监督寻求救济的，可以直接向法院申请立案司法审查。在此应当特别说明的是立案司法审查程序与公诉转自诉的方式不能并用，二者都是由法官对案件进行审查或审理，并最终由法官作出决定，只能二选其一。若被害人选择了自己承担举证责任向人民法院提起自诉，那么他便不能再申请法院进行立案司法审查以达到让受案机关侦查案件的目的，若被害人选择了向法院提出立案司法审查的申请，那么即使法官作出了不立案的决定，被害人也不能再行提起自诉。在有证据支持自己诉求的情况下被害人可以选择公诉转自诉的方式应对受案机关的不立案决定，但是在被害人没有证据证明犯罪事实的发生时，申请法官启动立案司法审查程序无疑是最好的选择。

四、刑事立案司法审查的程序设计

（一）审查的启动

刑事立案司法审查程序是需要经过申请才能够启动的程序，其中决定启动的主体自然是法官，而申请的主体则包括三类。第一，受案机关可以作为申请主体向法院申请立案司法审查。当受案机关作出不立案决定后，被害人（举报人、报案人）对该决定明确表示不服的，受案机关可以出于为被害人（举报人、报案人）减轻讼累的考量或避免不必要的纠纷，主动申请人民法院对案件进行立案司法审查。第二，被害人、举报人、报案人可以作为申请主体。如果被害人死亡、丧失行为能力无法提出申请的，或者被害人是限制行为能力人以及由于年老、患病、盲、聋、哑等原因不能亲自提出申请的，其法定代理人、近亲属可以代为申请立案司法审查。第三，社会公众可以作为申请主体。不仅公民个人可以作为申请主体，有关社团、协会也可以向法院提出申请，作为与案件利益无涉的“旁观者”，这类主体必须在被害人（举报人、报案人）对案件的不立案决定未提出异议的情况下才能向法院申请立案司法审查。申请主体应当参加司法审查程序，无正当理由不出庭的视为撤回申请。申请主体需采用书面的方式向法院提出申请。受案机关申请司法审查的，应向法院提交申请并将案件材料移送给人民法院并通知相关当事人。其他申请主体申请司法审查的，应向法院提交申请书，法院收到申请书后，需通知受案机关将被申请案件的相关材料移送人民法院。人民法院初步审查申请书和案件材料是否符合适用司法审查程序的条件，若符合，则应制作《启动立案司法审查程序通知书》送达受案机关和申请人；若不符合，则应决定不予受理，并将案件材料退回受案机关由其自行决定是否立案。

（二）审查的程序

刑事立案司法审查采用公开的听证式审查程序，在法官的居中主持下，被害人（举报人、报案人）与受案机关、被控告人平等对抗，各自提出证据并发表意见，法官在听取各方对案件的看法后作出是否立案的决定。在司法审查程序中被害人（举报人、报案人）和被控告人均可以委托代理律师出庭参加听证审查程序，为其提供法律帮助。听证式的审查程序与正式的审判程序不同，主要存在以下几点区别：第一，审判组织。在正式的审判程序中存在合议庭和独议庭两种审判组织形式，而在立案司法审查程序中可以不组成合议庭，采用独任制由一名法官单独对案件进行审查。第二，公开程度。一般情况下，刑事案件的审理过程和审判结果向当事人和社会公开，但涉及国家秘密、个人隐私和审判未成年人时，案件不公开审理。而立案司法审查程序作为一种审前听证程序，其公开程度要低于审判程序。首先，不公开审理的案件原则上不公开进行立案司法审查；其次，当案件公开后会对后续侦查行为造成障碍，或案件存在多个被控告人，且其他人有可能逃避侦查和审判时，为保障程序的进行，可以考虑不公开或延迟公开案件的相关信息。[7]第三，证据要求。法庭审判时根据直接言词审理原则的要求，法官必须在法庭上亲自听取证人的口头陈述，证人有出庭作证的义务。而在立案司法审查程序中，证人可以通过书面方式作证，出具证人证言，并且不严格排除传闻证据，证人可以转述传闻内容作为其证言，由法官决定是否采信。第四，证明标准。刑事诉讼审判阶段的证明标准是排除合理怀疑，而在立案司法审查阶段，证明标准应显著低于这诉讼中的最高标准，可以适用怀疑①美国将诉讼的证明标准分为九等：第一等是绝对确定；第二等是排除合理怀疑；第三等是清楚和有说服力的证据；第四等是优势证据；第五等是合理根据，适用于签发逮捕、搜查令状等情况；第六等是有理由的相信，适用于拦截和搜身；第七等是有理由的怀疑，足以将被告人宣告无罪；第八等是怀疑，可以开始侦查；第九等是无线索，不足以采取任何法律行动。参见卞建林：“证明要求”，载谭世贵主编：《刑事诉讼法学》，法律出版社2009年版，第384页。的标准。怀疑是在诉讼中能够采取法律行动的最低证明标准，立案作为刑事诉讼的开端，以怀疑为证明标准符合对案件由浅入深的了解过程，符合认知规律和经验事实。因此当法官怀疑有犯罪事实发生时，即可以对案件作出立案的决定。

刑事立案司法审查程序相比于普通审判程序要简化得多，法官以查清案件事实提高审查效率为目标，根据案件的具体情况主导审查程序进行。其基本运作程序包括：首先，由受案机关和被控告人发表意见并出示证据。在审查程序开始后，受案机关要向法官说明案情，初查结论以及作出不立案决定的原因，受案机关发表意见后由被控告人发表意见。被控告人作为案件当事人，案件是否立案与其存在着密切的利害关系，受案机关的不立案决定虽然暂时对其有利，但是经过法官的司法审查，不立案的结果有可能会被改变，因此被控告人也要向法官表达自己的意见，帮助法官了解案件事实，与受案机关一起维持原不立案决定。在法国刑事诉讼法中也规定预审法官只有在事先听取当事人的辩解说明之后，或者让其能够说明情况之后才能进行审查。受案机关和被控告人有证据证明其观点的，要向法庭提交相关证据。在立案司法审查程序中不严格适用直接言辞原则，证人可以书面证言代替出庭作证，但当法官强烈怀疑证人证言的真实性，或两造提供的证人证言存在重大矛盾时，法官可以决定传唤证人到庭接受询问。其次，由被害人（举报人、报案人）发表意见并出示证据。在被控告人意见陈述完毕后，对受案机关不立案决定存在异议的被害人（举报人、报案人）或者社会公众说明其认为应当立案的理由，对受案机关认定的案件事实存在疑问的，应当提出质疑。被害人（举报人、报案人）和社会公众的异议是促使法院进行司法审查的原因，因此被害人（举报人、报案人）和社会公众应当充分表达自己的观点，未委托代理律师的，法官应及时进行释明。被害人（举报人、报案人）和社会公众有证据证明其观点的，要向法庭提交相关证据。再次，由双方就案件是不是构成犯罪，犯罪情节是否轻微和是否应该立案展开辩论。最后，由双方围绕已知的案件情况和证据发表最后的陈述意见。最后陈述是各方主体诉求得以有效表达的最后一次机会，因此法庭应当保障各方主体充分行使最后陈述的权利。

（三）审查的结果

法庭审查程序结束后，法官应在审查活动的基础上，对案件事实和相关证据进行分析和判断并依据《刑事诉讼法》第一百一十条作出如下决定：法官认为有犯罪事实发生并且需要追究刑事责任的，应当作出立案决定；法官认为没有犯罪事实发生，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的，应当作出不予立案的决定；法官认为案件不属于立案司法审查程序适用范围的，应决定驳回申请人的申请。法官作出决定后，应当制作《刑事立案决定书》或《不予立案决定书》送达受案机关和相关当事人，决定书上应载明案件事实、审查过程、审查结论和决定理由，并将决定书进行公示。因为司法具有终极性特征，立案司法审查程序又是穷尽各种救济途径后的最终选择，所以法官对案件是否立案的决定一经作出立即生效，受案机关和各方主体不得对该决定提起上诉或申请复议。