自由贸易试验区公安机关国际警务合作能力提升探析

崔秋灏

（广东警官学院 治安系，广东 广州 510232）

自由贸易试验区建设是党中央、国务院在新形势下全面深化改革、扩大对外开放，推动形成改革开放新格局的重大战略举措。目前，我国自由贸易区试验区已发展到11个，自由贸易试验区战略已全面展开。[1]自由贸易区以投资贸易便利化为核心主导，最大限度地将企业设立、监管制度与国际接轨，形成了具有跨境、涉外、资金、技术、人员流动自由等典型特征的自由贸易环境，一些不法分子利用这些特有的“自由贸易”要素实施犯罪，犯罪行为和犯罪结果可能发生在多国多地，国际化犯罪趋势明显，而境外取证难以及境内外法律制度、经贸制度差异等因素给打击犯罪维护自由贸易区经济秩序带来了巨大挑战，考量公安机关国际警务合作的能力和水平。如何整体提升自由贸易区公安机关国际警务合作能力，更好地为自由贸易区保驾护航，已成为自由贸易区公安机关面临的紧迫课题。

一、国际警务合作基本能力

国际警务合作是两个或多个国家或地区的警察机构为完成特定的职责任务,根据本国的法律、参加的国际公约、国际惯例或相互间协定相互提供协助、援助、支持、配合的一种有效的执法合作活动，具有很强的针对性和专业性，对参与合作的执法机构和执法人员有较高的能力和素质要求。[2]23

公安机关级别不同，在国际警务合作中担负的职责也不尽相同。例如，公安部国际合作局是中国公安机关开展国际警务合作的最高职能部门，负责统一协调、归口管理全国公安机关的国际警务合作工作，履行联络、协调和服务职责。公安部各业务局和地方公安机关在国际合作局的统一协调和授权下，根据各自业务分工和需求，具体办理国际警务合作事项。职责不同，相应的能力要求也不同。这里我们重点探讨地方公安机关国际警务合作应具备的特殊能力。

国际警务合作能力是直接影响国际警务合作活动效率，并使国际警务合作活动顺利进行的最直接最基本的个性心理特征。根据其在国际警务合作活动中的不同作用，可以分为认知能力和操作能力。认知能力是完成国际警务合作的重要条件，操作能力是完成执法合作的硬实力。

（一）认知能力

1. 把握大局能力。国际警务合作是一项具有国际性的公安工作，受国际形势和国家间关系的影响较大，会面对很多无法预想的情况。这就要求负责具体合作工作的公安机关要有把握大局的能力，牢牢把握国家外交、安全宏观政策，在维护国家利益、遵守政策纪律的前提下，灵活应变，把握案件的发展方向，在维护大局中制定具体的策略措施，统筹国际和国内两方面的公安工作，真正让国际警务合作工作服务于国内公安工作，达到维护国家利益，打击违法犯罪的效果。

2. 辨别是非能力。在国际警务合作中，公安民警代表国家形象，责任重大，需要拥有更高的政治觉悟和辨别是非的能力。自觉维护国家主权和民族尊严，一切以国家利益为重；坚决抵制国内外一切反华势力，做到不泄密、反渗透；拒绝国外的利诱，不做有损国格、人格的事；灵活处置外方的刁难，有理有节、不卑不亢，能从国际政治、国家关系的大局处理警务合作中遇到的问题。

3. 高强度综合工作能力。国际警务合作工作是一项高强度的复杂工作，要求公安民警拥有超强的工作能力。这些能力主要包括：对外国法律制度的理解应用能力、对客观情况的分析判断能力、与国内外各级部门的沟通协调能力、境外证据的收集保全能力、工作创新能力、连续作战能力、适应国外工作环境的能力等等。只有拥有这些全面的工作能力才能胜任国际警务合作这种复杂的工作。

4. 全面业务能力。国际警务合作具有很强的专业性，工作人员需要掌握侦查学、刑法学、犯罪学、出入境管理等公安专业知识，通晓国际法、国外基本刑事司法制度、国外警察制度，熟悉外国的风俗习惯、宗教信仰、礼仪礼节等。只有拥有全面扎实的业务能力，才能在面对不同情况时沉着应战、灵活处置，保证国际警务合作顺利进行。

5. 语言应用能力。海行靠舟，陆运需车。国际警务合作需要语言铺路，法律文书送达、情报交换、证据固定、联络沟通、指挥协调等等各个环节都需要有较强的外语能力。从事国际警务合作工作的民警应至少能熟练运用一种外语，从社会翻译机构临时聘请的翻译由于对公安工作和国际警务合作的不熟悉，效率和效益都会大打折扣，事倍功半。国际警务合作虽然可以用英语、法语、俄语、阿拉伯语、西班牙语等作为通用语，但在非母语地区，通用语言只能表意、难以表情，只能通事、难以通心。欲表情、通心，用当地区域当地人民最乐意使用的地区语言、民族语言最接地气。[3]

（二）操作能力

1. 对外沟通能力。国际警务合作的全程都需要当事国家地区或国际组织进行详细充分的沟通，互相表达诉求，正确理解彼此意图，最终达成合作共识。沟通中既要维护各自国家主权，实现各自利益，又要维护双方共同利益，巩固友好关系。深刻认识沟通的重要性，掌握沟通技巧对国际警务合作顺利进行举足轻重。

2. 综合协调能力。国际执法合作是一项综合性很强的工作，需要多部门通力合作。再加上各国执法体制差异很大，就更加大了协调难度。国家地区间的协调涉及警察部门、司法部门、外交部门等；国内需要协调安全、外事、外交、保密、司法等部门通力合作；公安系统内需要各级公安机关国际合作部门、业务部门上下级协调。不同层级公安机关涉外权限不同，需要协调的事务也有明显差异，层级越低需要协调的事务就越多。负责具体国际合作事项的公安机关要高效完成这样一项多部门合作、多人员参与的工作，就需要提高综合协调能力，根据工作任务、人力资源、财力资源分配好具体工作，协调处理好国内各部门、国外相关机构的关系。

3. 运用协议能力。联合国网站资料显示：迄今为止中国已加入了21项国际人权公约和议定书，12项国际反恐怖主义公约，17项知识产权国际公约。中国公安部网站资料显示：截至目前，中国公安部已经与世界70多个国家内政警察部门或执法部门签署了各类合作文件近400份。[4]中国司法部网站资料显示：中国已与世界63个国家缔结了司法协助、引渡和移管被判刑人等107项条约。这些已经签订的107项条约，已生效的条约有75项，包括49项司法协助条约，22项引渡条约和4项被判刑人移管条约。要真正发挥这些协议和条约的实际价值，就需要负责具体国际警务合作的公安机关具有较强的运用协议、条约的实战能力。

4. 国际合作谈判能力。国际警务合作会受到种种因素的制约，比如，当事国都没有或者一方没有加入某个国际组织，也没有加入正在生效的国际条约，也不存在双边司法协助协定或警务合作协议。缺乏正常的条约关系，相互间不承担提供国际警务合作的国际义务，甚至国家间尚未建立正式外交关系，政治关系也不正常，意识形态迥异，对某种行为的认识完全不同，国际警务合作就陷入了僵局。谈判无疑是打破僵局的最佳途径。把握谈判策略，掌握谈判技巧，调整利益需求，减少彼此间的纠纷，结束紧张对抗的局面，对实现国际警务合作至关重要。

5. 收集证据能力。证据收集是国际警务合作中至关重要的环节，决定国际警务合作的直接效果。侦破涉外犯罪需要掌握的证据可能存在于不同的国家或地区，需要域外取证或委托取证。域外取证由于涉及他国国家主权，容易侵犯一国的刑事管辖权，被认为是个敏感话题，各国对域外取证都有非常严格的程序规定，而且各国政治、经济、法律、文化、宗教、语言等因素对域外取证客观上也造成一定的限制，域外取证在实际操作过程中存在许多障碍。委托取证是一国根据有关国际条约通过合作平台或机制向相关国家发出请求协助函，请求其协助完成相关案件的证据收集、侦查搜捕等工作，被请求国按照本国的法律尽可能满足请求国的委托事项。但委托取证存在天然缺陷：可能耗时比较长，甚至杳无音信；请求国与被请求国政治、法律差异比较大，可能拿不到想要的证据，甚至可能直接遭到拒绝；被请求国没有细致了解需要调查的案件，没有具体掌握犯罪嫌疑人的个人情况以及违法事实等问题，在调查取证、侦查搜捕的过程中会遇到很多困难等等。无论是域外取证还是委托取证，都是一项非常复杂的专业活动，都存在一定的客观困难，这就对公安机关国际警务合作取证能力提出了更高要求。当今的涉外犯罪正向着隐蔽化、智能化发展，犯罪情报信息收集越来越难，国际警务合作队伍整体素质的培养、证据收集分析方面专业人员的培养、各种侦查工具特别是情报信息综合分析方面工具的更新和维护，都直接决定证据收集的效率、国际警务合作能力水平的高低。[2]

6. 引渡犯罪嫌疑人、追缴赃款赃物能力。将逃亡境外的犯罪嫌疑人引渡回国、成功追缴犯罪分子转移到境外的赃款赃物是国际警务合作的一个重要环节，也关系到一国的国家主权和司法权威以及相关受害人的切身权利。然而引渡犯罪嫌疑人、追缴境外赃款赃物是一个比较复杂的专业活动，需要遵循一套专业、细致、严密、完整的程序才能开展，所以各国在引渡犯罪嫌疑人、移交赃款赃物过程中面临着很大的风险和考验，各国为了更好地维护国家主权和国家利益，缔结的国际条约中，均对引渡犯罪嫌疑人、移交赃款赃物做出了一定的限制，在不违背本国法律制度的前提下，确定了基本原则，这些原则性的限制维护了当事国家的利益，但是给国际警务合作提出了最直接挑战。如何能快捷、高效地将犯罪嫌疑人及犯罪嫌疑人转移到境外的赃款赃物予以追缴，已经成为国际警务合作需要解决的一个重大难题。[2]

二、整体提升国际警务合作能力的主要途径

根据以上分析，结合当前自由贸易试验区建设及我国公安机关的具体实际情况，建议通过下列渠道提升国际警务合作能力。

1. 树立公安工作国际化思维理念

对国际警务合作，存在一些狭隘思维：国际警务合作是临时性的，是国内公安工作的临时性延伸，有案件需要，就寻找合作，没有案件，合作也就不存在；国际警务合作就是国内公安工作加上翻译，把中文的东西翻译成外文就可以完成国际警务合作。工作观念仍停留在传统国内公安工作思维之上，还是那一整套已经固化的惯性公安工作模式，国际警务合作向国内警务合作模式看齐，缺乏国家大局观念，缺乏公安工作国际化观念。当今世界正处于大变革、大调整时期，中国与世界的关系已经发生了历史性的转变。随着国际形势和中国外交风格的转变，中国可能会面临越来越复杂的安全和外交问题。各国在政治、经济、安全、文化等各领域的合作越来越密切，没有成功的警务合作，其他领域的合作很难顺利开展，警务合作不是只盯着跨国犯罪、国际追逃等无法回避的细节问题，而是要置身于国家全方位对外合作的大局，为国家对外战略保驾护航。我们必须摆脱传统的“向内看”思维，树立国家大局意识、公安工作国际化意识，贯彻主动创新、尽早融入、务实合作的理念，把公安工作推向更宽的领域，更高的层次。[5]

2. 加强国际警务合作能力提升培训

根据我国涉外权限的政策规定，当前国际警务合作主要集中在高级别公安机关，基层公安机关和干警对国际警务合作的概念和意义认识还不到位，依然停留在较浅的层面，因此要深化全警对国际警务合作的认识，尤其注重对领导干部和具体从事涉外工作干警的教育培训，引导全体干警认清国际警务合作的战略意义和紧迫性，从策略上做好应对国际警务合作的准备。可以采取召开专题会、短期培训、发布学习文件等方式，将国际警务合作的基本知识、注意事项、案件办理流程、方法技巧等内容以通俗易懂、贴近实战的形式传达到相关干警，深化对国际警务合作的认识，切实提升国际警务合作的能力和水平。[6]

3. 设置自由贸易区专门公安机关

鉴于自由贸易区的特殊地位，在经济、金融、出入境等领域实行特殊的政策，有些犯罪类型可能借助自贸区的特点出现新情形，金融领域可能会成为自贸区刑事犯罪重点，犯罪的国际化趋势明显，案件办理敏感性更强，示范作用更大。[7]面对自贸区可能出现的犯罪新形势、新的犯罪风险，建议设置自由贸易区专门公安机关，赋予一定的优先执法权，配备在经济、金融、出入境、国际警务合作等领域综合素质高、专业技能强的警察队伍。部分自由贸易区因地制宜设置了专门检察机关的做法值得我们学习借鉴。2013年9月29日，上海自由贸易试验区成立，11月上海市检察院即组建了派驻自由贸易试验区检察室；福建省检察院不仅设立了自由贸易试验区检察室，而且同时成立了平潭、福州、厦门三个片区检察室；广东省检察院在三个片区采取了三种不同的做法：深圳前海片区设立了履行县一级检察院职权的专门自由贸易区检察院，广州南沙片区在南沙区检察院加挂广东自由贸易区南沙片区检察院牌子、内设专门部门，珠海横琴片区在珠海市横琴新区检察院内设立专门横琴片区知识产权检察工作站。我们查阅了相关资料，目前仅上海自由贸易区设置了自贸区公安局，其他自由贸易区公安管理职能基本还是隶属于行政辖区公安机关，像广东省检察院设置广州南沙片区检察机构一样，在行政辖区公安机关加挂牌子，内设一个部门，履行政辖区公安机关的权限。这种加挂牌子内设单独部门的做法缺陷比较明显：一是其功能比较单一，多集中于入出境管理方面，并未充分整体体现国际警务合作职能，国际警务合作管辖权的互让性和双重执法性并没有得到高度重视，自然也就不可能运作畅通、高效的国际警务合作；二是权限有限。我们当前国际警务合作权限过于集中在高级别的公安机关，管辖自由贸易区的行政辖区公安机关权限非常有限，缺乏开展国际警务合作的主动性和灵活性。实施自由贸易区战略举措，对公安机关国际警务合作提出了更高更新的现实要求，不但要求设置与自由贸易区相适应的专门性公安机关，还要求有国际警务合作的充分权限，才能更好地全方位地服务保障自由贸易区建设。

4. 制定更加全面的国际警务合作指导规范

涉外工作比较敏感，政策性、专业性较强，国际警务合作实际工作中具体负责部门和人员非常谨慎，涉外无小事，过度依赖上级指示，缺乏一套全面完整、具有较强操作性的国际警务合作规范。我国公安机关已经在实际国际警务合作工作中积累了大量经验，也摸索出了一些行之有效的工作方法和工作流程，各地公安机关可以将这些在实际工作中形成的有适用性的经验、方法和流程加以整理、提炼，制定出具有指导意义的、操作性强的国际警务合作规范文件，指导和规范国际警务合作工作，以增强具体工作单位的主观能动性和积极性，帮助其提高国际警务合作的能力和水平。[8]21.[9]52

5. 建设国别专家人才智库

人才是第一资源。缺乏合格的国别和区域人才是国际警务合作面临的最大问题，尤其是缺少精通当地法律、政治、语言、民俗、宗教信仰的专家型人才。[10]以韩国萨德危机事件来说明什么是国别专家人才。韩国《中央日报》网站2017年3月14日刊登题为《韩国“伪”中国专家致萨德问题不断发酵》的报道。报道说，在韩国无论是各级政府机关还是一般公司，能够熟练运用汉语的人比比皆是，但是量多质次，没有真正能堪当重任的人。韩国媒体认为真正的中国问题专家应是“能够了解中国人思维、了解中国人心理的人”。“萨德”问题出现时，能清楚知道中国人会如何思考，能提前预测中国人会如何反应、会采取何种措施。能做到这些的人才是合格的中国问题专家。会讲汉语仅仅是成为中国问题专家的必需条件，但并不是充分条件。要成为真正合格国别专家人才，唯有满足四项条件：一是精通当地语言；二是在当地有较好的人脉关系；三是在当地做过长期的社会调查或乡野调查；四是能够跨文化沟通。国际警务合作同样需要这样的国别专家人才。可采取从政府、高校、科研院所、企业和民间组织等多种渠道整合人才资源，“五位一体”联合培养国别专家人才等模式，建设国别专家人才智库，满足国际警务合作实战需求。[11]

总之，建设自由贸易试验区，对推动国际警务合作既是挑战，也是机遇。随着我国改革开放新格局的逐步形成、公安工作国际化的逐步发展，国际警务合作有可能成为提升公安机关执法能力建设新的增长点。我国国际警务合作还处于初步发展阶段，参与国际警务合作的规则制定和程序设计的机会不多。如何化被动为主动，积极参与国际警务合作规则的创建与制定？“打铁还需自身硬”，提升自身能力建设是根本。只有具备了能力，才能进行功能性活动；有能力有意愿，有所作为、勇于担当，才能具备国际领导力。