以法治思维统领领导思维——对提高领导干部法治水平的思考

杨 辛

（上海海关学院，上海 201204）

党的十九大明确将“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的一项基本方略，这也是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容之一。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“提高党员干部法治思维和依法办事能力……要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这一要求反映出以规范、约束和监督权力运行为核心的法治进程将大步加快，也折射出领导干部存在法治思维和能力欠缺的现实问题。

一、领导思维与法治思维的区别

（一）领导思维与法治思维的社会基础不同

应该看到，领导思维中带有一定的“人治”因素。对于一个长期处于由落后走向快速发展的社会来说，人治思维和集权方式能够在短时期内更好地集中资源促进发展。此外，中国的历史传统、社会心理等也对领导思维有着较强的“支撑”作用，普通民众对魅力型政治领袖的期望、对公权力的迷恋，某种程度上也超过了对法治力量的信仰。

法治思维根植于一定的社会经济、政治、文化中。当前，我们正处于全面建成小康社会的关键阶段，改革进入攻坚期和深水区，所处的社会环境和世界格局已经发生了深刻变化。在此背景下，以“法治”的方式消除分歧、凝聚力量、达成共识、共同致力于“中国梦”的实现，不仅是时代的呼唤，更是一种理性、智慧和成熟的治国方略。

（二）领导思维与法治思维的关注重点不同

领导思维注重讲大局、讲平衡。对领导干部而言，“讲大局”说的是一种政治觉悟，关注的是整体利益；“讲平衡”强调的是领导干部的统筹驾驭能力和决断力，追求的是利益权衡。为了实现整体利益的最大化，不可避免的会牺牲局部利益；为了平衡各方面的利益因素，难免会对一些事情做出妥协。然而，对被牺牲的局部利益是否为合法利益，领导思维往往并不深究；对为平衡而做出的妥协是否有失公允，有时候也难以完全顾及。而法治思维是以合法性作为判断的起点，以公平正义作为判断的重点，强调的是规则和非人格化的治理。尽管也会综合考量多方面因素，但并不以牺牲一方利益为追求。

领导思维通常以结果为导向，重实效。比如在制定决策时，通常是事先商定了某一目标，然后通过程序后补（即“走程序”）的方式来确保实现最终的“政绩”，程序性规则的约束往往是形式上的而不是实质上的，只要最终结果是好的，程序和方法上的瑕疵并不重要。而法治思维是程序思维，不仅要求实体正义，还要求程序正义，即通过程序的公正让公众看见正义实现的过程。如果程序非正义，即便结果公正，也很有可能滋生不满和猜测。

二、领导思维与法治思维的融合

（一）领导思维与法治思维统一于党的领导

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。党的十九大进一步明确了：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国的全过程和各方面”。党的领导是依法治国的根本保证，各级领导干部作为推进“四个全面”的领头羊，必须要在党的领导下牢固树立法治意识，自觉提高运用法治思维和法治方法分析、解决问题的能力，提高依法办事的水平，维护公平正义，确保各项决策的民主化和科学化。可以说，在领导思维中体现法治理念、精神和价值的引领，不仅是依法行政和创新社会治理的必然要求，也是新时代中国特色社会主义实践进程中加强和完善党的领导的有效途径。

（二）领导思维与法治思维统一于人民群众的合法权益

群众路线是我们党区别于其他政党的一个显著标志，各级领导干部所做的工作其本质都是群众工作。牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的精神，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，这是领导思维的出发点和落脚点。

运用法治思维和法治方式的目的是保障人民群众的合法权益。在工作实践中，人民群众具体表现为作为当事人的公民个体及群体，不同的公民个体及群体之间往往存在利益冲突，而法律就是解决冲突、且最能让社会公众普遍接受的依据。如果不能维护好、实现好、发展好公民个体及群体的具体合法权益，我们的领导和管理工作就会被指责为“假、大、空”，领导思维也就成了“拍脑袋思维”，成为形式主义、官僚主义新表现。因此，领导干部增强法治观念，提高依法行政本领，不仅是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”在实际工作中的具体体现，更是强化宗旨意识、践行群众路线的内在要求，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正议”，有利于提高人民群众的获得感。

（三）领导思维与法治思维统一于习近平新时代中国特色社会主义思想的实践

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，为我们明确了行动纲领和前进方向，各级领导干部在思考工作、谋划未来时，都必须立足“四个全面”的战略布局，引领本地区、本单位的广大干部群众齐心协力，攻坚克难，脚踏实地地推进“两个一百年”奋斗目标的实现，这其中需要做到依法治国、依法执政、依法行政，以法治建设推进国家治理体系和治理能力的现代化，“解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安”。运用法治思维就是要让各级领导干部办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，运用法治方式深化改革，在法治轨道上提高自身在思考问题、推动工作、化解矛盾、维护稳定等方面的能力和水平，所以两种思维在实践层面是相向而行，有机统一的。

三、以法治思维统领领导思维

尽管领导思维与法治思维之间存在一定的差异，但两者都必须在党的统一领导下，推动和发展中国特色社会主义事业。领导干部作为“关键少数”，一言一行对践行法治精神、维护公平正义有着很强的影响与示范作用。因此，增强法治意识，推进法治实践，就必须用法治思维统领领导思维。

（一）守规矩

无以规矩不成方圆，规矩是最大的戒尺。作为领导干部，守规矩是最大的政治。首先是要形成守规矩的意识，心有敬畏，其次是要弄明白“哪些可以为，哪些不可为，应该如何为”，再次就是要自觉遵守办事的规程和行为的准则，规矩办事，把权力圈在法律的笼子里，最后还少不了个人修养和官德修为。

守规矩，不仅是要有法可依，在没有法律规定或者法律规定不明确时，也要建章立制，用制度管事、管人。此外，除了那些明显违法违规的行为之外，有些现象更值得我们警惕，比如，有些领导常常以批示、指示办事，动辄特事特办；有些领导干部习惯以“下不为例”来解决问题，怕惹麻烦，不得罪人。殊不知，这其实是典型的“人治”思维的体现。法律是公民普遍遵守的行为规范，其规定的关系模式具有普遍性。法治思维要求领导干部把对问题的普遍性的考虑放在第一位，不能以需要解决问题的特殊性排斥规则的普遍性，更不能以“下不为例”为借口破坏整体的规则和秩序。如果领导干部带头坏了规矩，表面上是宽容，实际上是纵容，是对法治精神的破坏和对其他守法者的不公。

（二）讲程序

以法治思维统领领导思维，就是要用法治瓦解权力绝对化的传统思维，让领导想问题、做决策都要于法有据，从而进一步调整好“官”“民”关系。法治思维是程序性思维，讲程序主要包含三方面的内容：一是要完善行政决策程序，健全决策议事机构的工作规则，明确议事范围和程序，并加强对重大决策的跟踪反馈和责任追究；二是要倡导公平，法治思维要求确定一套开放、公平、透明的程序规则，在既定程序面前，每一个人都可以通过平等的机会和按程序办事维护自己的权益，当权利受到侵害，也可以通过平等的机会和公正的程序得到救济；三是健全监督机制，让权力在阳光下运行、在监督中行使。对于事情该怎么办，不该怎么办，首先应该“讲程序、看规则”，而不是“讲关系、看面子”。领导干部要摒弃那种“只要目的合法正当，采用什么手段都可以不予计较”的人治思维模式，把利益的博弈和价值衡量转化为在法治规程上表达的诉求，使纠纷和问题在法治的轨道上得以解决。

（三）重权责

正确对待权力与责任是以法治思维统领领导思维的另一项重要内容。重权责首先就是要在法律允许的范围内行使职权，特别是领导干部要带头尊法学法守法用法，不得有超越宪法法律的特权，不允许“以言代法、以权压法”。再者，就是要做到正确处理两者之间的关系，做到有权必有责，权责要对等。职责与权力是相辅相承的，有权力就有职责。领导干部作为权力的行使者和责任的担当者，首先要强化职责意识，明白手中的权力来自于人民，是法律赋予的，因此要秉公用权，对人民负责，为人民服务，这是领导干部履行职责的最高体现；其次要权责对等，承担有限责任。一方面，有多大权力就应当承担多重责任，另一方面，按照分工负责原则来确定领导干部分管的事项、掌握的权力以及应负的责任，每个人都只是承担自己职责范围内的有限责任，既没有一个全能型的领导，更不能肆意扩大、膨胀自己的权力；最后，要让权力接受监督，让责任接受考核，对待权力放低姿态，对待责任提高姿态，领导干部只有以朴素的“权责观”引领前进的方向，才能在为民服务中依法用权、秉公用权、谨慎用权。

总之，以法治思维统领领导思维，就是要“治官治权”，让权力接受制约和监督，让领导干部养成信仰法治、敬畏权力的习惯，增强规则意识和底线思维，这是一种新的政治道德和行为理念。领导干部不仅成为法治精神的忠诚践行者，而且借领导思维弘扬法治思维，更好地传播法治声音，传递法治正能量。

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