地方城市参与共建“一带一路”的机制与路径研究——以南通为例⋆

杨 伟

（中共南通市委党校 江苏 南通 226007）

[内容提要]研判“一带一路”建设的重点领域和重点国别，认为“一带一路”建设的重点聚焦于基础设施建设和经贸合作两大领域，近期建设的“重中之重”在于“两区域”“两走廊”。阐述地方城市参与共建“一带一路”的三大机制：角色参与机制，发展定位机制和组织实施机制。以江苏南通为例，探讨其参与共建“一带一路”的基本路径：确立“‘一带一路’联动发展战略支点”的定位，构建地方城市参与共建“一带一路”的体制机制，高度重视“引进来、走出去”的具体战术制定。

2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议以来，“一带一路”建设如火如荼开展。党的十九大指出：要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。政府工作层面，2015年3月，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），2017年5月，推进“一带一路”建设工作领导小组办公室授权发布《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》（以下简称《共建“一带一路”》）。理论研究层面，2013年年底以来涌现关于丝绸之路经济带的研究，如丝绸之路经济带：战略构想及其挑战，丝绸之路经济带的纵深背景与地缘战略等[1,2]。2015年以来，有关“一带一路”的研究如雨后春笋，宏观研究主要集中在战略背景、战略重点、意义机遇、风险挑战等方面[3,4]，专项研究主要有贸易格局、对外投资、产业转移等[5-7]。本文从地方城市建设“一带一路”的视角，探讨其参与共建“一带一路”的机制与路径，以期丰富该领域的理论与实证研究。

一、“一带一路”建设的重点研判

1.“一带一路”建设的重点领域

《愿景与行动》指出，“一带一路”倡议合作重点的主要内容体现在“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通。《共建“一带一路”》搭建了“六廊六路多国多港”的合作框架，按照合作重点和空间布局，认为“一带一路”的合作领域从经济到人文，并提出“促进基础设施互联互通、提升经贸合作水平、扩大产能与投资合作、拓展金融合作空间、加强生态环保合作、有序推进海上合作和深化人文社会及其它领域交流合作”七大合作领域。本文认为，七大合作领域中，前三项应为“一带一路”建设的重点领域。如按广义的经贸包括产能和投资来理解，“一带一路”建设的重点则聚焦于基础设施建设和经贸合作两大领域。研判“一带一路”建设的重点领域，有利于为地方城市的参与共建凝心聚力。

2.“一带一路”建设的重点国别

《愿景与行动》初步划定了“一带一路”的基本范围和走向，《共建“一带一路”》进而确定了“一带一路”的五大方向：丝绸之路经济带有三大走向，一是从中国西北、东北经中亚、俄罗斯至欧洲、波罗的海；二是从中国西北经中亚、西亚至波斯湾、地中海；三是从中国西南经中南半岛至印度洋；21世纪海上丝绸之路有两大走向，一是从中国沿海港口过南海，经马六甲海峡到印度洋，延伸至欧洲；二是从中国沿海港口过南海，向南太平洋延伸。根据近期规划，“一带一路”共涉及60多个国家和地区，总人口达44亿，GDP约21万亿美元，分别占全球的人口总数的63%和GDP总量的29%。当前世界上人口超过1亿人的11个国家中，“一带一路”占了6个，即中国、俄罗斯、印度、印度尼西亚、巴基斯坦和孟加拉国。

尽管官方和相当一部分学者强调，“一带一路”倡议的地域和国别范围开放包容、有弹性。理论上，全球任何积极支持、响应倡议的国家和地区都可以包括。本文认为，从倡议规划可执行、实施的角度，近期“一带一路”建设的“重中之重”，应在于“两区域”“两走廊”：前者包括中亚5国和东南亚11国，后者包括中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊。从“一带一路”的自身比较，应以“一带”为主、“一路”为辅。“西进”是“一带一路”倡议的本质特征。

二、地方城市参与共建“一带一路”的机制

“地方”是与“中央”相对应的概念，包括省、地（地级市）、县（县级市）、乡（镇）等行政层级。本文所言的地方城市，是指我国660余个城市中的280余个地级市。地级市在全国大、中、小城市中的规模、等级较为适中，产业体系相对完整，是地方经济发展的主体，是参与共建“一带一路”的主力。较之传统的区域发展战略，“一带一路”涵盖国际、国内，战略实施周期长、意义重大。从战略构思、顶层设计到组织实施以来，地方各级政府不仅将服务“一带一路”作为重要的政治任务，更将其作为重要的发展契机。然而，较之省级层面的“一带一路”衔接方案，地方城市的专项规划或行动方案则显得较为零散，学界研究地方城市参与共建“一带一路”的理论、方略也较为鲜见。本文认为，科学的机制是战略实施的根本保障。地方城市参与共建“一带一路”的机制，主要包括角色参与、发展定位和组织建设三个方面。

1.角色参与机制

目前，“一带一路”倡议更多体现的是顶层设计，在基础设施、经贸合作重点领域和参与主体方面，尚以国家层面的项目推动和国企为主。地方城市扮演何种角色，如何参与实施，值得重点关注。

（1）纵向贯通与横向竞合。纵向贯通，指从中央到地方各级政府的联通。“一带一路”建设既要有中央、国家层面的顶层设计，也要有地方各级政府的广泛参与。从战略的长期性来看，地方各级政府全面有效、深入持久的参与，是“一带一路”成功实施的重要保证。然而，由于从中央到地方各级政府的职能、目标存在差异，地方政府不仅与中央政府在财税分配、外交权限等方面存在博弈，而且往往过于注重局部和眼前利益、过高期望政策红利而弱化、虚化国家战略导向[8]。因此，地方城市要有“全国一盘棋”的全局观和大局观，科学研判自身的规模等级和职能分工，尤需向上理顺与省和中央的关系，以达成战略目标的系统性和一致性。横向竞合，指地方城市之间、地区之间的竞争与合作。“一带一路”实施以来，由于政策自上而下的单向驱动、省际间博弈等原因，导致地方建设“一带一路”发展定位存在区域雷同、战略协同性差、市场主体参与感不强等方面的问题[9]。地方城市之间的横向竞合，应通过区域性组织、机制和平台建设，努力实现基础设施建设、政府制度革新等正效应，避免过度竞争、重复建设等负效应。

（2）政府引导与市场主导。经贸合作是“一带一路”建设的重点领域，在实施过程中应遵循国际通行规则，充分发挥市场配置资源的决定性作用和企业的主体性作用。同时，“一带一路”建设也是外交和安全问题，必须要服从大局，在政府的统一规划和指导下进行，更好发挥政府作用[10]。没有政府的支持，“一带一路”无从谈起；而没有企业的跟进，“一带一路”会失去可持续发展的基础，演变为对外援助项目[8]。地方城市企业类型丰富，既有一定数量的央企、国企，也有大量的“三资”和民营企业；地方城市产业在全球化产业链、技术链所处的位置和所占的环节也有所差异。总之，政府引导与市场主导机制是地方城市角色参与机制的题中应有之义。地方城市和企业特有的性质类型、规模等级和职能分工，是其参与共建“一带一路”的重要考量。

（3）内部互联与外部互通。内部互联，主要体现在府际合作。府际合作通常是指一个国家内各层级政府之间以相互需要为基础而展开的各种形式的合作，包括中央政府与地方政府之间的合作、地方政府之间的合作，以及政府部门之间或经由授权履行政府职责的其他公共组织之间的合作[11]。作为迄今为止最为宏大的国家战略，虽然《愿景与行动》规定了国内重点省份和节点城市，但其政策红利十分有限。国内任何省份、城市均有参与共建“一带一路”的权利和义务。外部互通，即中国与沿线各国实现“五通”。“一带一路”本质上是向西开放，与先前改革开放的向东开放互为补充，共同与国内发展战略相辅相成，以实现“两种资源、两个市场”“内外开放、双轮驱动”。地方城市应建立有效的内部互联与外部互通机制，对内加强区域一体化发展，对外以经济全球化背景下外经贸发展为重点，积极参与全球产业分工，引导和鼓励地方企业“走出去”。

2.发展定位机制

地方城市的角色参与机制涵盖了中央、地方、政府、市场（企业）“四位一体”。以此为基础，进一步建立地方城市的发展定位机制。

（1）客观评价地方城市的区位和基础条件。地方城市虽然行政级别相同，但各自的区位条件、资源禀赋、经贸基础等不尽相同。其中，区位包括自然区位和经济区位，前者主要包括是否濒江临海等地质地貌条件，后者主要包括城市区位（如与中心城市的关系）和交通区位条件。资源禀赋包括资源、能源等自然资源，以及人口、劳动力、技术、市场等社会资源。经贸基础包括地方城市的经济、产业、贸易，尤其是对外经济与贸易。客观评价地方城市的区位和基础条件，是科学确立发展定位机制的重要前提。

（2）应与地方城市的既有发展定位相协调。地方城市既有自身的城市总体规划，也有相关的，尤其是上级区域的发展战略，其中某些重点区域的发展战略，往往也是国家战略，如长三角一体化发展战略、江苏沿海开发战略等。地方城市参与共建“一带一路”的发展定位属于专项发展定位，应与传统的区域、城市发展战略（规划）中的综合发展定位相协调。地方战略与国家战略融合发展，需遵循层序服从原则，即下级战略服从上级战略。

（3）应充分发挥地方城市的区域比较优势。经济全球化背景下产业分工，要求充分发挥区域的比较优势。当前，部分地方城市对“一带一路”建设的目标理解出现偏差，更多是从“要政策、争项目和拿投资”的角度参与到该倡议中来，因此导致这些方案在一定程度上存在着定位重合、项目投入重复、盲目竞争等现象。这就要求地方政府须充分领会、正确把握“一带一路”倡议的意图和目标，找准定位，把中央的战略规划与地方发展有机结合，充分发挥各地比较优势，加强沟通磋商、分工合作、共同发展，携手推进“一带一路”建设[10]。如何引导不同地区参与“一带一路”建设过程中构建与发挥自身的比较优势，需要在中央政府层面加以规划统筹[8]。

3.组织建设机制

地方城市参与共建“一带一路”的机制建设，角色参与是前提，发展定位是保证，组织建设是根本。

（1）国际产业分工。经济全球化，要求地方城市中准备“走出去”的企业经营国际化。不同产业、行业、企业的产销方式、模式有很大差异，对原料、燃料、市场、资金、技术、劳力、土地等要素有不同的要求。工业企业生产，其原、燃料地、加工地、消费市场，往往存在不同的空间组合。地方城市的不同产业和产业集群，在全球产业链上所处的环节和地位不尽相同。选取有富余优质产能和竞争优势的支柱产业、主导产业，利用国际价格低廉的土地、用工、水电等生产资料，选择原料、燃料产地，并就近消费市场，是地方城市组织国际产业分工的基本建设机制。

（2）沿途风险评估。“一带一路”倡议虽然总体上已被国际社会广泛接受，但不可否定也存在诸多风险和挑战。尤其因与域内外大国战略冲突、缺乏政治互信及地缘关系复杂等原因，沿线各国投资风险频发，沿途风险评估十分必要。英国经济学人智库（EIU）对全球各国的运营风险和信贷风险进行了完善而严密的分析，其中整体风险评分涵盖了安全局势、政治稳定性、政府效能、法律及监管、宏观经济、外贸及支付、金融、税收政策、劳动力市场和基础设施在内的十大类风险[12]，非常值得地方城市借鉴。

（3）外贸国别遴选。2001年我国加入WTO以来，双边、多边贸易迅猛发展。新世纪以来我国双边贸易伙伴中，欧盟、东盟的位次显著上升（分别由第三、第五跃居第一、第三），美国的位次不变（居第二），日本的位次显著下降（由第一降至第五），香港、韩国、台湾的位次稳定（分列第四、六、七），澳大利亚、印度、巴西的位次略有上升。我国在多个国家和地区贸易伙伴排序中居首位或前列，对“一带一路”沿线地区直接投资的区域分布差异较大，对东南亚地区的投资规模最大，对中亚地区的投资增速最快[6]。地方城市应以我国双边贸易位次为参考，结合自身的外贸基础，遴选外贸国别，使之成为组织建设机制的重要抓手。

三、南通参与共建“一带一路”的基本路径[13]

南通是江苏省13个设区市之一，位于我国沿江、沿海“T”字型生产力布局的交汇点，是全国首批14个沿海对外开放港口城市。2017年，南通实现GDP7734.6亿元、居全国第18位，公共财政预算收入590.6亿元、外贸进出口总额349.6亿美元，多项经济指标居全国地级市前十位。结合前文对“一带一路”建设的重点研判和地方城市参与共建的机制分析，本文认为，南通参与共建“一带一路”有以下基本路径。

1.确立“‘一带一路’联动发展战略支点”的定位

第一，一方面，南通为我国东部沿海港口城市，本身就处在“海上丝绸之路”；另一方面，南通还可通过实施长江经济带发展战略，港产城联动、带动长江中上游的中西部地区发展，间接参与“丝绸之路经济带”建设。

第二，东部沿海省市是我国“对口援疆”工程的主力，其中江苏省对口援建新疆伊犁州直、南通市对口援建伊宁县。南通可通过“对口援疆”工程，进行建筑业、旅游业、纺织服装、冷链物流、太阳能光伏等产业转移，直接进入“前沿阵地”、参与“丝绸之路经济带”建设。

第三，新世纪以来，南通新侨商迅猛发展，从初期的10多个国家和地区发展到100多个国家和地区，从7000人上升到10万人，名列江苏省地级市首位，特别是在非洲的人数在全省占比80%以上，人数约4万人，被誉为“新侨之乡”。南通可利用这一新的发展优势，积极融入“一带一路”建设。

2.构建地方城市参与共建“一带一路”的体制机制

当前南通经贸的总体情况是：外向型经济实力雄厚，交通区位、载体平台、产业基础优势明显；外贸进出口对日份额较高，欧盟、东盟、港、台市场有待开发和加强；对“引进来”有较强的路径依赖，“走出去”的经验、成效不足。因此，南通构建参与共建“一带一路”的体制机制主要在于：

第一，健全参与机制。深入学习和领会“一带一路”倡议的意图，对倡议的重要性、全局性、长期性有清晰的认识，准确定位、积极主动参与实施。统筹兼顾国内外城市和产业的规模等级、职能分工，及中央和地方、政府调控与市场作用等关系，做到政府引导、服务于企业主体。地方城市可充分利用“一带一路”沿线城市联盟，发挥智库作用。地方企业既要横向抱团“拼车”，也要纵向搭央企的“顺风车”。

第二，内外双向开放。牢固树立“两种资源”、“两个市场”的观念，开创“本土出口加工”与“境外投资兴业”并举的外向型经济新格局。产能转移要做到国外“一带一路”沿线国家与国内中西部承接并重；海外投资，要注意“一带一路”沿线国家与传统欧、美、日、韩并重，尤其对经济低迷的发达国家，注资、兼并利于国内产业升级。

第三，加强战略管理。立足国内、拓展国外，先易后难、由近及远，内外结合、“双轮”驱动。南通有竞争力的传统优势产业，纺织服装、船舶海工、精细化工等可通过拓展海外市场、获取廉价原料等途径，投资海外、重新组织生产；建筑业可利用我国与“一带一路”沿线重点地区合作的基建项目，在传统对外承包劳务市场的基础上扩大优势。企业走出去要集成，避免零散；要抱团，避免单打独斗。

3.高度重视“引进来、走出去”的具体战术制定

第一，产业合作重点。立足南通高端纺织、船舶海工和电子信息三大重点支柱产业，智能装备、新材料、新能源和新能源汽车三大重点新兴产业，其他符合产业发展导向、有利于发挥自身优势的若干产业的“3+3+N”的产业体系，以及传统“建筑之乡”的产业基础和优势，结合海外原料生产和市场需求，南通产能输出、产业合作的重点为纺织服装、船舶海工、精细化工和建筑建材。

第二，地区合作重点。以自身双边外贸国别为基础，以全国双边外贸国别为参照，以“一带一路”建设的重点国别和风险评估为依据，南通应选择东盟、欧盟和国内中西部为地区合作重点。其中东盟的主要国别为新加坡、泰国、马来西亚和印度尼西亚，欧盟主要通过传统海运和“苏满欧”铁路快运，国内中西部则通过长江经济带联动发展。

第三，主要合作方式。引进外资以欧盟、新加坡、港、台等境内外国家和地区为主。对外投资中产业园区以东盟的泰国、马来西亚、印尼，中亚的哈萨克、乌兹别克、土库曼斯坦，东欧的白俄罗斯、波兰，以及国内中西部地区为主；海外并购以欧美为主。对外承包劳务以中东的沙特、阿联酋、伊朗，中亚的哈萨克、乌兹别克、土库曼斯坦为主。服务外包中接包以欧、美、日、韩为主，发包以国内中西部地区为主。