行政文化：政府职能转变的内驱力——基于勒温场动力理论视角

张弛

（南开大学周恩来政府管理学院 天津 300350）

[内容提要]行政文化作为公共行政的灵魂，对政府职能转变发挥着重要推动作用。本文基于心理学上的勒温场动力理论，将行政文化看作人格化政府的心理场，着重阐述在环境作用下行政文化驱动政府职能转变的内在机制，尝试分析了行政文化驱动政府职能转变的四种模式，以及探讨行政文化引导下政府职能转变的路径选择。这对行政文化的再认识和研究政府职能转变提供了一个新的视角。

一、问题的提出

转变政府职能一直是行政体制改革的重中之重。习近平总书记曾指出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心”。党的十九大报告中提到政府行政体制改革要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式”，这一论述在中国特色社会主义进入新时代的背景下实则暗含了新的发展要求。在国家历史方位重新定位的新形势下加快转变政府职能，就必须从行政体制内部的更深层次寻找发力点，这使得行政文化这一常被忽视的基本要素显得尤为关键。有学者曾指出“一国的行政体系，首先是一个行政文化体系，正是行政文化的不同，才决定了这个国家的行政体系是具有自己特色的行政体系。”①张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京：中国人民大学出版社，2004.中国有着几千年传统行政文化的积淀传承，这对当代行政文化以及行政体制产生了极为深刻的影响。

行政文化不是公共部门的自主性、因果性因素，它既是历史因素和政治因素的总和，又是当代政治与结构力量相互作用的标志。②Frank Anechiarico.Administrative Culture and Civil Society：A Comparative Perspective[J].Administration&Society.1998，30(1)：13-34.因此，在强调“文化自信”和“提高国家文化软实力”的时代背景下，探索行政文化与行政体制的深层次互动机制，加强与行政体制改革相匹配的行政文化建设，这对加快转变政府职能，提高行政体制改革的长效性和稳定性有着十分重要的意义。

二、概念界定及理论基础

（一）行政文化的界定

“文化”向来是一个广泛而又复杂的概念，我们很难对文化做出明确的定义或者分类，但毋庸置疑的是，文化在人类生活的各个领域都发挥了极为重要的作用。在公共行政领域，行政文化如何影响政府行政行为、行政体制及行政发展，已经成为学界关注的重要方面。

从广义上讲，行政文化作为政治文化的重要组成部分，其概念涵盖行政主体文化及行政客体文化，包括其自身与社会文化间的纽带关系。行政文化概念界定为人们在行政实践中产生的并反映行政实践的观念意识，是客观行政过程在社会成员心理反映上的积累和积淀，是人们在一定社会内由学习和社会传递获得的关于行政的态度、道德、思想、价值观等观念。①吕元礼.行政文化概念浅析[J].深圳大学学报，1996(5)：66-71.有国外学者认为“行政文化是公共机构其信仰，价值观和行为的传播模式，这包含机构自身角色定位及与公众的关系。行政文化是由历史，结构和同时期的政治因素相结合产生的，这些因素塑造了内部的规则和习惯以及改革的倾向。”②Frank Anechiarico.Administrative Culture and Civil Society：A Comparative Perspective[J].Administration&Society.1998，30(1)：13-34.

从中义上讲，行政文化的概念排除了行政客体文化的相关因素，聚焦于行政内部的一切文化性表现的总和，将行政文化视为由“行政观念文化、行政制度文化及行政行为文化”③周文彰.用行政文化创新推动行政体制改革[J].北京联合大学学报(人文社会科学版)，2013(2)：70-71.整合而成的一种独特文化模式。也有学者提出行政文化是政府官吏和公务人员所应该共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念。④张金鉴.行政学新论[M].台北：台北三民书局，1982.这些观点皆从不同角度将行政主体所拥有的文化性内涵进行划分。

从狭义上讲，行政文化仅仅是指行政意识形态，包括了人们对行政活动的态度、信仰、情感和价值观，具体指行政意识、行政心理、行政思想、行政原则、行政理想等方面。⑤王沪宁.行政生态分析[M].上海：复旦大学出版社，1989.或言之“组成公务员的个人的价值观和信仰的总和”。⑥Richar Chapman.Administrative Culture and Personnel Management：The British Civil Service in the 1980s[J].Teaching Public Administration.1984，4(1)：1-14．

本文的立意在于研究行政文化在行政体制内对转变政府职能的作用，虽然关注外界文化环境所带来的影响，但对行政客体文化不做深入探讨，因而选用中义的行政文化概念。

（二）勒温场动力理论的主要内容

场动力理论是由德裔美国社会心理学家库尔特·勒温结合物理学中“场”的概念所提出的心理学理论。该理论包括场论与动力论两大理论，由生活空间和心理紧张系统两大核心概念构成。⑦李保玉.勒温场动力理论视域下新建本科院校教师专业发展的动力机制探析[J].大理大学学报，2017(7)：91-98.其主要内容主要有以下几点：

一是场论中“场”为个体与环境相互作用形成的整体形态，该形态即为个体的生活空间。生活空间涵盖个体行为发生的环境场、心理场及二者相互依存的关系，是个体行为表象背后的内在动力。一个人的行为（B）取决于个人（P）和他的环境（E）的相互作用，也就是说，行为取决于个体的生活空间（LSP）。这样，勒温的基本公式就是：

公式中B（Behavior）代表个人行为的向量（指既具有方向又具有大小的量）；f代表某个函数关系；P（Personal）代表个人内部的需求（内在“心理场”）；E（Environment）代表环境的刺激（外在“环境场”）。

在此函数公式中，勒温认为个人的行为是外部环境与个体心理综合作用的结果。个体需要是个人行为的基础，是原动力因素；环境刺激是激发人行为的条件，是诱导力因素，二者相互作用而产生个体行为的方向和动力。

二是动力论是指个体所处的场作为相互依存事实的整体并非是静止固定的，而是一种交互性与动力性的影响过程。以需要为动力的动机体系主要包括六个基本概念：需要、紧张、效价、矢量、障碍和平衡。个体与环境间的相互作用将会产生心理紧张系统，当个体的心理需要未获得满足时，心理力场就会处于紧张状态（充满张力），反之，心理力场就会处于放松状态。

个体行为动力的产生源于人自身内部心理紧张系统的释放，环境在此过程中起着推波助澜的作用。环境作用能否对个体产生推动作用，要取决于内部动力的大小及方向。如果个人的内部动力为零，那么外部环境的刺激就不会发生作用；如果个人的内部动力为负数，外部环境的刺激就有可能产生相反的作用。由于个体所在的场往往以均衡、和谐等为理想状态，所以个体行为动力也产生于场由失衡不稳定状态向平衡稳定状态趋变的过程。

三、行政文化的场动力分析

（一）前提假设

勒温的场动力理论主要是针对人的行为动机进行分析研究。相比较而言，将组织人格化之后，组织同样存在生活空间及心理紧张系统，组织行为的产生也同样可以用外部环境和内部心理的互动作用来解释。组织是由个体组成，虽然组织文化的整体表现远比个体心理的简单加成要复杂，但是二者间仍然具有极大的关联性和相似性。因此，本文的前提假设为将组织人格化后，组织行为的产生机理与人类个体行为的产生机理相似。在此基础上，行政组织或政府的行政文化可以等同看作政府人格化的心理。结合之前对行政文化的定义，即可把政府内部一切文化性的表现（如观念文化、制度文化、行为文化）纳入组织内部心理分析的范畴。

（二）模型建构

政府本身与外部环境构成了一个“场”即生活空间，行政行为既是政府与周围环境相互作用的结果，也是行政文化与周围环境相互作用的结果，其基本公式为：

公式中A（Administrative Action）代表行政行为的向量；f代表某个函数关系；G（Government）代表行政文化（内在“心理场”）；E（Environment）代表环境刺激（外在“环境场”）。

行政文化具有“时代性与民族性、社会性和积淀性、整合性与多元性、普遍性与连续性、渗透性与隐蔽性等特征和具有导向、聚合、衍射、约束等功能”。①尹建华.中国共产党行政文化的历史考察[D].广州：华南理工大学，2014.行政文化所具有的特性与功能为其实现复杂的驱动作用奠定了基础。在该模型中，行政文化基于其特性为政府能够存续发展提供生命力，为了维持这种生命力，行政文化必须对外界环境保持敏感。一般来说，影响一个国家行政文化的变革有三个方面的因素：一是传统行政文化的影响；二是外来行政文化的冲击；三是当下的社会政治实践。②尚水利.中国行政文化的嬗变趋势分析[M].北京：时事出版社，2015.

图1 行政文化场动力模型

后面两种因素交织叠加形成了动态的行政文化外部环境，在这种环境影响下，行政文化推陈出新，同样形塑了对未来而言的“传统”行政文化。因此，环境促使行政文化就现实需要做出改变，这种改变一旦在政府内部形成共识，行政文化便以共识为载体落实到具体的行政行为，乃至推动制度变迁，转变政府职能。“如果说行政文化与行政模式互为因果，人类社会的行政管理表现为一个不断更新和发展的过程，那么，行政文化实际构成了行政发展的前提条件，是促进或阻滞行政发展的深层因素。”③葛荃.行政文化与行政发展管见[J].中国行政管理，2013(5)：103-106.政府的实际输出最终作用于现实环境，如果这种输出满足了现实环境需要，行政文化则有维持稳定的空间；如果这种输出不能满足现实环境的需要，则环境将进一步与行政文化产生互动，行政文化的改变将不断驱动政府转变职能或是转型。

从现实角度来看，这种模式是有据可依的。有学者从历史维度分析，认为行政文化经历了从伦理型、制度伦理型到法治型的转变④何永红，彭未名，王礼鑫.中国行政文化的范式分析[J].行政论坛，1999(6)：14-15.；从公共行政学范式演变的角度，行政文化经历了从传统公共行政、新公共行政、新公共管理到新公共服务的价值转变。无论基于何种角度，行政文化的转变均具有两个特点：一是转变是对现实环境要求的反馈和适应；二是转变的结果引领和驱动了政府的改革转型。从近几年有限政府、服务型政府、无缝隙政府的转变目标来看，同样是行政文化作为内在驱动力，使政府以适应时代和环境的要求。

四、机制运作：行政文化驱动政府职能转变

（一）行政文化驱动政府职能转变的内在机制

在政府内部，行政文化通过间接驱动的方式，推动政府职能转变。从横向来讲，行政文化在一定程度上代表政府的当前心理状态，这种状态一旦与现实环境形成张力（处于紧张），整个场便失去平衡，政府内部开始产生做出改变的动机，其输出从组织结构上表现为推进机构改革，从职能配置上表现为转变政府职能。根据场动力理论中效价的概念，认为在生活空间中，人们通过动态地想象，把其中吸引人的、符合需要的特性看作是具有正效价的；而负效价指的是令人感到挫败、不满足的。①杨建春，李黛.基于勒温场论的高校教师激励机制探析[J].东北大学学报（社会科学版），2012(6)：544-548.这说明政府并非完全被动接受外界环境的影响，行政文化具有独特的偏好，其能否与环境需要相匹配决定了政府职能转变的动机是否成立或者程度如何。例如当有限政府的价值占据行政文化的主导地位时，若时代发展同样需要有限政府，则环境需要对于政府来说是正效价的，并推动政府精简职能；若社会依旧需要一个大而全的强势政府，则有限政府的价值引导很难在职能转变上落到实处。

从纵向来讲，行政文化向上作用于政府高层，推动政府高层在制度理念、顶层设计、政策引导等方面发生变化，从而推动政府职能转变；行政文化向下作用于政府基层，推动政府基层在具体实施、自由裁量、执行反馈等方面产生偏好，决定政府职能的实质作用和可行性，自下而上推动政府职能的转变。

（二）行政文化驱动政府职能转变的动力模式

由于行政文化的复杂性和多样性，基于不同角度，行政文化对驱动政府职能转变的组合模式也各有不同。政府中不同性质的行政文化相叠加，其内部相互作用产生了不同的动力模式。根据现实意义的建构，文化可以从正面性、开放性（包容性）、弹性（可塑性）等维度进行划类分析。本文选取行政

图2 行政文化驱动政府职能转变内在机制

文化的正面性及开放性程度这两个较为常见的维度进行二维象限法分析，可以得到以下四种模式。

图3 行政文化驱动政府职能转变的四种组合模式

行政文化的开放性程度取决于两个方面，一是在比较行政的视野下，能否学习接纳国外先进的行政文化；二是在时代背景下，能否接纳社会产生的新文化。在封闭性的行政文化下，即使政府由正面的行政文化主导，政府体制仍旧易处于僵化状态，其职能转变也势必滞后于世界形势变化及现实环境需要；若由负面的行政文化主导，则易使政府职能习惯性扩张乃至扭曲状态，扼制社会发展。在开放性的行政文化下，结合正面的行政文化，政府职能会适时转变，灵活调整，构建健康发展的良好秩序；若受负面行政文化的影响，多种激荡冲突的文化在政府内部难以消化，这将造成政府职能转变的价值无依、途径不定、矛盾难解，最甚则导致职能设置的撕裂冲突。

五、路径选择：行政文化引导政府职能转变

正如文化概念的高度复杂性，行政文化的外延也纷繁多样，难以一一列举。行政文化是一个矢量，形象而言，它既是政府发展的发动机，也是方向盘。因此，不同的行政文化在相应的组织需求驱动和环境刺激下，对政府职能转变起到差异化的引导和驱动作用，同样也提供了各式的发展方向及路径。

（一）积极行政文化的正向作用

1.开放进取型行政文化增强政府职能转变适应性

开放进取型的行政文化使政府对于外界环境的变化和需求更为敏感，组织的弹性、创新性及活力程度较高，能够及早预测、调整及应对外界要求和时代需要，具有较强的回应性，能够有效避免行政体制陷入僵化的困境。尤其是在“互联网+”时代和市场经济体制下，开放进取型的行政文化通过转变政府职能能够有效服务和推动社会经济的快速发展。

2.服务导向型行政文化增强政府职能转变灵活性

服务导向型的行政文化更加符合现代多元社会的需要。尤其是在文化价值观念多元、政治文化由“臣民文化”向公民文化过渡之时，与之相应的行政文化必定也要由官本位向社会本位转化。①陈尤文.中国行政文化流变及其特征[J].上海行政学院学报，2003(4)：24-33.在市场化进程中强调有限政府，服务导向型行政文化增强了政府职能转变的灵活性——抛弃以往以管制和管理为主的传统做法，以服务社会和市场需求为导向，机构设置和职能配置更加灵活，积极应对可能出现的新变化。

3.法治规制型行政文化增强政府职能转变规范性

法治规制型行政文化是行政科学化、规范化、法治化的文化体现。法治规制型行政文化包含下述两方面涵义：一是行政主体树立法律至上的观念，法无授权不可为，确保政府权力和公民权利不相侵害，行政行为要做到有法可依、有法必依，严格禁止没有法律依据的随意干涉；二是将行政行为和行政体制制度化，保证政策的稳定性和合法性，提升政府权威和公信力，由此增强政府职能转变的规范性。

（二）消极行政文化的负面作用

1.封闭保守型行政文化导致政府职能转变矛盾僵化

封闭保守型的行政文化同世界和社会发展的潮流背道而驰，封闭不仅不能阻挡外界环境的影响，而且难以处理日益积累的内生性问题；保守非但不是既得利益者的武器，反而会助燃致命冲突的导火索。“闭关锁国”的清王朝即是明显的例证，这种行政文化导致由内而外产生的难以调和的矛盾，僵化的体制更是无法适应环境的变化，有限的职能转变也仅仅是流于表象应对时艰，难以产生深刻变化和实质进展。

2.全能集权型行政文化导致政府职能转变膨胀退化

“大而全”的政府模式在特定时期内确实能够汇集巨大的能量，产生较为积极显著的效果。但当社会发展进入正轨，全能集权型行政文化就会成为阻碍现代社会发展的桎梏。当政府无限膨胀，行政权力的扩张侵占势必导致市场和社会活力减退，整个系统就会陷入低效率的状态。政府规模膨胀也会导致其精力无法集中，精细化管理难以实现，能力退化成为必然，社会整体效益将大大减少。

3.人治权威型行政文化导致政府职能转变腐败恶化

中国受几千年政治文化的影响，行政文化中有着浓厚的人治权威色彩。人治权威型文化在特定的历史时期确实会产生积极作用和影响，但长远来看不仅阻碍现代社会法治化进程，而且容易形成集团式、塌方式腐败。自上而下的权威效仿还易使政府各项职能沦落为压迫整个社会的枷锁，对社会风气产生恶劣影响。个人权力无法得到有效约束，国家机器就处于随时可能被滥用的危险边缘，且有人存政在、人亡政息的风险，这将对政府的合法性有巨大冲击。

六、结论

行政文化作为公共行政的核心要素之一，它在政府中起着潜移默化而又十分巨大的作用，直接或间接引导和驱动政府职能转变。但在现实层面我们对行政文化的重视尚不足够，一个重要原因在于其本身过于抽象和复杂，难以具体研究。现阶段，我国政府在制度完善、体制健全和机构改革等方面成就显著，在顶层设计上实现了重大突破。未来，我们应当且必须重视的高地即是文化，只有从更高层面（思想、观念、理念、价值）求新求进，才能更好引导和驱动政府职能转变、社会转型和整体协调可持续发展。