“一带一路”背景下的国际警务合作研究

梁秀波

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

2013年9—10月，中国国家主席习近平在哈萨克斯坦、印度尼西亚访问时分别提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议，获得广泛认同，构成“一带一路”倡议体系。李克强总理在2014年《政府工作报告》中将推动这一倡议纳入国家首要重点工作。“一带一路”倡议涵盖中亚、南亚、西亚、东南亚、独联体和中东欧地区，涉及65个国家，人口44亿，占全球的63%[1]。伴随“一带一路”倡议的进一步推进，持续向好的经济发展对安全和稳定的环境需求也愈加强烈，需要沿线各国进一步深化国际警务合作，为经济发展提供良好国际环境。在此背景下，深刻探讨沿线国家警务合作面临的安全挑战，并提出应对策略，对于确保“一带一路”倡议的稳步推进具有十分重要的现实意义[2]。

一、“一带一路”背景下国际警务合作的新机遇

(一)发展经贸关系的必然选择

长期以来，“一带一路”沿线国家一直是中国周边外交和对外贸易的良好伙伴和优先发展方向。“一带一路”倡议将中国同沿线国家的友好关系和经贸合作引入新的历史机遇期，推向新的发展阶段，并且持续推动沿线国家的经济快速发展。2014—2016年，中国同沿线国家的贸易总额超过3万亿美元，中国对沿线国家投资累计超过500亿美元，在20多个国家建设56个经贸合作区，为相关国家创造近11亿美元税收和18万个就业岗位。

“一带一路”倡议的提出，既为沿线各国发展经贸往来创造了新机会，也为沿线国家的警务合作提供了新的发展机遇。不断繁荣发展的经贸往来，需要安全稳定的社会环境与国际关系，深入开展国际警务合作，促进“一带一路”沿线国家的安全稳定，是发展“一带一路”沿线国家经贸关系的必然选择。

(二)打击跨国犯罪的现实需要

“一带一路”倡议将沿线国家间的距离进一步拉近，各国开展经济发展合作的同时，也为跨国犯罪提供了更为适宜的空间和环境。跨境贩毒、走私、恐怖主义资金移转、人口贩卖、电信诈骗等形式的跨国犯罪，已经成为“一带一路”建设的突出挑战，极大妨碍了沿线各国的经济发展与社会稳定。“21世纪海上丝绸之路”沿线各国之间便捷的海陆交通条件、“丝绸之路经济带”区域各国唇齿相依的邻里关系，更是为毒品犯罪、恐怖主义犯罪、宗教极端主义及其他跨国犯罪提供了前所未有的便捷条件。实践证明，仅靠单一国家力量不可能在短时期内使跨国犯罪问题得到有效解决[3]。

因此，在“一带一路”倡议快速推进的大背景下，促进沿线国家共同建设高效、顺畅的国际警务合作机制，深化国际警务合作领域，是有效遏制跨国犯罪恶化趋势，共同营造安全稳定的国际环境的现实需要。

(三)保护海外利益的客观需求

伴随“一带一路”倡议的逐步推进，沿线国家间的经贸往来、人员流动也呈现不断上升趋势。以中国为例，“一带一路”沿线国家人民对中国情有独钟，愿意同中国进行交流与合作，中国也具有相对繁荣的经济体系，具备同沿线国家人民间良好、友善的情感基础。2017年，我国出入境人员和交通运输工具数量持续增长，仅中国内地居民出入境即达2.92亿人次，外国公民入出境5 836.36万人次[4]， 两万多家中国企业、数百万中国同胞生活和工作在世界各地，分布在“一带一路”沿线国家的中国海外利益不断扩大。

在“一带一路”倡议的进一步推动下，中国与沿线国家间的公民和机构往来日益紧密，东道国的宗教冲突、跨国犯罪、社会责任运动等可能导致中国公民、机构的人身和财产安全面临着较大的安全风险[5]。因此，促进沿线国家开展紧密警务合作，通过官方途径将本国在外公民和机构的合法权益进行最大限度的保护，既有利于常规经贸往来，也是促进双方政治关系的客观需求。

二、“一带一路”背景下国际警务合作的新挑战

“一带一路”倡议是效益显著的全球化倡议体系，为世界经济的发展注入了新的动力。在此背景下，中国同沿线国家的警务合作不断迎来新机遇，同时也面临着诸多新挑战，对国际社会发展以及国家间的政治、经济合作造成不容忽视的现实障碍。

(一)国家制度存在显著差异

首先，“一带一路”沿线国家具有不同的政治传统和地缘形势，是世界多元化特征的表现。政治差异很大程度上阻碍国家间政治互信的形成，在开展国际警务合作时构成了显著的障碍与限制。政治互信程度低主要表现为过度强调主权，虽然国家主权是一个国家不受他国干预或限制处理国际、国内事务的最高权力，但是国际警务合作必然要涉及与主权相关的问题，例如联合执法、跨国追捕等。在国际警务合作中过于强调主权至上原则，将使国际警务合作的推进十分艰难。

其次，很多“一带一路”沿线国家都是地缘政治、经济关系比较复杂的国家，部分国家处于政治转型期，政局不稳，由于执政党更替频繁，政策延续性差，经常导致新上台的政党对先前执政党所签订的条约、协议不予认可，成为比较重要的政治风险。例如，自2015年以来，缅甸北部的局势进一步恶化和动荡，对中国和缅甸之间的政治关系、经贸合作关系等产生了严重影响，两国边境地区难民、犯罪等方面的问题都成为警方难以处理的现实问题[6]。

最后，由于政治立场、司法系统结构、历史传统等原因，各国的法律制度存在显著差异，对于部分行为，某些国家认为是犯罪行为，某些国家不认为是犯罪行为。甚至对于部分跨国犯罪，由于该行为事实上为某些国家创造了经济或者其他方面的利益，导致该国并不对该类行为进行打击，反而在某种程度上持欢迎态度。

国家间在政治和法律制度方面存在的差异，无疑为跨国犯罪打开了“方便之门”，对沿线国家保护共同利益、积极开展国际警务合作和共同打击跨国犯罪、维护正常国际秩序形成了巨大挑战。

(二)警察执法能力建设水平不一

警察执法能力建设主要包括两个方面的影响因素，一是警察执法硬件建设水平，二是警察执法能力教育培训水平。“一带一路”沿线各国经济发展水平参差不齐，国际影响力强弱不一，综合实力并不相同。就总体而言，中国、俄罗斯、欧洲发达国家等具有综合实力优势，就平均值而言，同为东盟国家，2017年人均GDP较高的新加坡已经达到5.8万美元，而缅甸的人均GDP仅1 300美元[7]。依照世界经济论坛对全球133个国家基础设施发展水平的排名，“一带一路”沿线国家的排名并不乐观，斯里兰卡排名64、印度排名76、孟加拉排名126、尼泊尔排名131。显然，在此情况下，各国能够为相互之间的警务合作投入的人力、物力、财力程度并不相同，对于打击跨国犯罪的渴望程度并不一致。部分国家用于警察执法硬件建设的投入不足，警察执法的基础设施与相对发达国家存在较大差距。同时，由于部分国家在警察教育培训、人员招募等方面建设投入不够，对警察执法能力建设也产生不利影响。

因此，在“一带一路”倡议促进沿线国家经济、政治往来的同时，我们应当看到由于各国警方在执法软硬件建设方面的差异而形成的警察执法水平差异，而这也是阻碍沿线国家进行国际警务合作的重要因素。

(三)刚性合作机制尚未建立

“一带一路”倡议是中国向沿线各国及其他友好国家吹响的共同面向新世纪、共同谋求新发展的号角，这一倡议体系既非国际组织，也非国家联盟，而是建立在谋求共同发展意愿基础之上的平等、独立、共赢的发展愿景。由于这一倡议并不以具备刚性权力的协调机构作为基础，各国之间在价值取向、利益选择、矛盾协调等方面的立场很可能成为实现合作发展的障碍因素。需要注意的是，现有的区域性合作组织例如上海合作组织、中西亚合作组织等，虽已成为“一带一路”沿线国家之间合作的良好载体，但其并非超越主权合作协调组织，其成员国之间也尚未建立具有共同利益基础的区域性司法合作机制，成员国之间的警务合作、司法争端，只能在共同意愿基础上依据相互签署的基本条约或协议，或者通过国际法途径予以解决，这种情形导致国家间进行深度警务合作面临诸多困难[8]。加之当前的各项合作机制多数功能比较单一，不能满足未来警务合作的需求，例如上海合作组织仅在反恐怖领域建有相应机制，在其他可能导致地区形势不稳的事态方面至今尚未有所建树。

显然，“一带一路”沿线各国之间的合作缺少必要的刚性约束，在决策、行政与争端处理方面尚未形成刚性的制度体系和专门机构，也是进一步推进国际警务合作的巨大挑战所在。

三、“一带一路”背景下强化国际警务合作的策略

(一)强化大国责任承担意识

循上所述，在“一带一路”合作体系中，中国、俄罗斯等国家具有政治、国土、资源、人口、经济体量等多方面优势，具有相对于其他国家更强的综合实力，在各自区域范围内分别显示出不同模式、不同程度的中心地位。并且，在经济、政治全球化的客观形势下，其向心力和凝聚力也会进一步增强，对区域安全稳定和经济发展的促进作用也会越来越高。当前，由经济发展而形成的人流、物流的快速增长，使得跨国犯罪、海上犯罪问题日益突出，“一带一路”沿线国家山水相连、经济互相依靠，犯罪问题是影响各国间关系的重要环节。作为具有强大影响力的政治实体，中国、印度、俄罗斯等区域大国应当在保障区域经济发展、社会安定、公民安全等方面起到关键作用，并成为诸多影响力中最为重要的影响因素，这也是推动国际警务合作，促进“一带一路”倡议实现并获得稳定发展的重要基础[9]。

(二)增强国家间政治互信基础

“一带一路”沿线国家之间进行务实、有效的警务合作，不能单纯固守国家主权这一常规“底线”，而应在政治互信的基础上，面对具体问题灵活掌握、适度进退。在共同打击跨国犯罪、维护国际社会秩序的警务合作方面，应秉持相互尊重主权、合作共赢的思想，各方适当作出妥协，尽可能获取更大、更长远的利益。在国际警务合作的推进过程中，只有各国在政治基础方面达成共识，增强政治互信，转变思维，认识到跨国犯罪是对各国安全的共同威胁，才能更为有效地推进国际警务合作，最终促进各国共同进步与发展。

(三)构建系统化合作条约体系

“一带一路”背景下的国际警务合作应当有法可依，不能依靠个别协商的模式分别处理纷繁复杂的合作事务，对于“一带一路”沿线国家而言，进一步形成具有执行力、强制力的条约体系并进一步转化为国内法，是未来沿线国家警务合作的核心发展方向。这些协议既可以是双边的，也可以是多边的，甚至是区域性的；既可以针对某类特定警务行为，也可以是综合警务模式；制定途径可以依靠国际组织，也可以经由国家之间直接商定而成[10]。目前，沿线国家已经签署了不同形式的法律文件作为警务合作支撑。例如，中国同东盟国家签订了刑事司法协助和引渡条约，并签署了18个执法合作文件；作为警务合作的具体实施部门，中国公安部也已经同东盟7个国家警务部门签订了双边合作文件。这些协议的顺利签署，为中国-东盟间开展警务合作提供了较为全面的法律支持，也为其他国家提供了典范。

当前，广域范围的警务合作成为新的发展方向，沿线各国间应进一步制定详细程序，用于指导和规范警务合作，并推动全面签署警务合作领域的双边及多边条约，与此同时，应对既有的合作文件所涵盖的内容做进一步扩展和丰富。唯有如此，国际警务合作的法律基础才更具有系统性、执行性，也才会更加稳固。

(四)提升大数据信息处理能力

在国际警务合作中，情报合作与共享是十分重要的工作内容。首先，情报搜集工作是运用情报信息打击犯罪的前提，在预防和打击跨国犯罪，尤其是有组织犯罪、恐怖主义犯罪、毒品犯罪等方面的作用十分显著。“一带一路”背景下，沿线国家警务部门应当充分利用大数据技术对各种信息和数据进行收集和研判，从提高自身情报搜集能力出发，构建跨国情报信息共享基础。其次，进一步丰富和完善国际刑事警察组织、上海合作组织等正在运行的专业或综合性的情报信息共享平台，在现有平台和国际组织的基础上，建立更为顺畅、高效的情报交流机制，提高沿线各国情报共享能力和效率，是促进“一带一路”倡议实现的必然之举[11]。最后，“一带一路”沿线国家应从更高层级、更具现代化特点的大数据应用思路出发，基于大数据处理技术将分布于不同国家的海量视频、图像、指纹、DNA生物特征信息以及案件线索等非结构化数据进行组合和优化，共同构建更加完善的犯罪情报信息系统，并借助大数据的信息处理优势，积极发现可疑线索、精确锁定打击目标、及时获取相关证据以及实现相关预测和预警，让各国警方通过大数据平台顺利实现数据交换，形成极具针对性的警务决策，实现共赢。

(五)丰富国际警务合作形式

国际警务合作的基本运行规律就是由打击犯罪领域逐步向其他领域扩展，由联合调查取证向多种合作形式转变。除传统警务合作形式外，中国已经与东盟国家、中亚国家、俄罗斯等国家之间开展了诸如反恐研讨会、执法体系研修班、联合培训等丰富的合作形式。在此基础上，进一步丰富和深化国际警务合作形式，符合“一带一路”倡议推进的客观需求。

首先，各国可在当前合作框架下，就警务工作设立区域内专门协调机构，形成区域内联合执法合作体系，以提高多边警务合作效率，增强各国打击跨国犯罪的能力。湄公河联合执法作为中国、老挝、缅甸、泰国间的警务合作新模式，提供了新型国际警务合作范例。2011年10月31日，在中国北京召开的中老缅泰湄公河流域执法安全合作会议，针对湄公河流域严峻的安全形势，研究建立中老缅泰在本流域的执法安全合作机制，通过了《湄公河流域执法安全会议纪要》，发表了《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》。在未来的警务合作中，进一步探索区域联合执法将是深化国际警务合作的有力措施。“一带一路”沿线具有与“澜沧江-湄公河”类似的地理纽带的区域并非鲜见，探索基于地理纽带而形成的联合执法区域并进行专项联合执法行动，是促进“一带一路”倡议、实现和各国之间深入警务合作的新措施，也是最具效果的措施。签署具有区域共同利益需求的联合执法条约、协议，是维护这一警务合作模式长期稳定运行的最具可行性的手段。笔者认为，协议内容应当包括：协议签订的宗旨、原则，协议的效力范围；联合执法中各方的权利与义务；联合执法行动中的组织与指挥；联合执法中的争议解决途径[12]；等等。

其次，进一步提升警务联络官的作用。警务联络官以外交人员身份代表本国警察部门与驻在国开展警务联络与执法合作，具体职能包括：与所在国司法部门保持联系，研究对方执法政策体系，协助两国警务合作对接，为海外追逃收集信息以及参与缉捕犯罪嫌疑人等。中国目前在全球31个国家派出警务联络官63名[13]。2015年，中国驻外警务联络官积极配合“天网行动”，深入开展“猎狐2015”等专项行动，全年配合国内办理各类案件1 300余起，共缉捕遣返在逃人员190名[14]。这一模式在促进国家间的直接警务合作方面起到了十分积极的作用，未来沿线国家可进一步推动警务联络官制度建设，互派更多警务联络官，以强化执法合作，有效打击各种犯罪。

最后，各国警务部门建立定期和不定期工作会晤机制，是解决具体合作问题的高效措施，能够使双方以互相认可的方式调整警务处理模式，以实现共同合作目标。目前，中国已同30余个国家警务部门建立了定期工作会晤机制。例如，中国-俄罗斯禁毒合作部长级会议、中国-泰国禁毒合作双边会议、中国-缅甸禁毒合作双边会议、中国-老挝禁毒合作双边会议等。另外，中国公安部的治安、刑侦、出入境管理等部门，均与有关国家警察部门建立了基于工作层面的合作机制，对于部分无需高层级、复杂化、程序化的一般性国际警务合作问题进行直接沟通和协调，在处理情报共享、调查取证、案件协查、缉捕犯罪嫌疑人等方面进行直接、务实的合作[15]。并且，在中国广西、云南、新疆等省份，公安部也授权地方公安机关在一定的工作领域内，与有关国家进行积极、直接地沟通与协调，极大提高了双方进行警务合作的效率。

“一带一路”倡议是面向世界的。沿线各国应面对未来，携手应对新问题、新挑战，共同构建更高层次、更加务实、全方位、立体化的警务合作体系，共同推动国际警务合作向着更深层次、更高水平迈进，最终推动沿线国家经济发展和社会稳定，为建设持久和平、共同繁荣的和谐世界做出更大贡献。