论习近平军事管理法治化思想

仲崇玲，林毅斌

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

习近平军事管理法治化思想是习近平同志法治思想的一般理论在军事管理各个环节和领域中的体现。全面梳理和深入研究习近平军事管理法治化思想的核心观点，有助于更加深刻地研究和分析中国特色军事管理法治建设中的一系列重大理论和现实问题，更加坚定有力地落实军队改革和发展中的一系列法治化举措，实现依法治军的战略目标，提高国防和军队建设的法治化水平。

一、习近平军事管理法治化思想的形成背景

(一)外在环境：新军事变革的必然要求

世界军事革命的浪潮是习近平军事管理法治化思想形成的背景。科技的进步和产业革命的跨越正推动着军事装备向自动化、精确化演进，信息革命深刻地影响了军事形态的各个方面，从而导致了战争形态质的变化。在这一场前所未有的大变革面前，习近平指出：这场世界新军事革命直接影响着国家的军事实力和综合国力，关乎战略主动权[1]。的确，我们比任何时候都更加需要通过发扬军事创新的优良传统，建立起适应信息化战争的新的军事理论和管理模式[1]。新军事变革中，信息化作战能力是衡量军队战斗力的重要标准，对军事理论和武器装备提出了极高的要求。解放战斗力势必要打破当前不适应信息化作战能力发展的一系列管理障碍，涉及的利益错综复杂，阻力在所难免。法的强制性有助于攻坚破难，排除障碍；法的教育功能，有利于协调战斗力的发展，实现理念引导行动。因此，要适应数字化、专业化、精密化的信息环境对抗，必然要求发挥法治的规范作用和能动作用，提高军队管理的效率，构建并完善“实施-保障-监督”一体化的信息化军事管理法治体系。

(二)内在诉求：我国强军梦的必然要求

当前，国防和军队建设进入新的变革时期，依法治军在新时代强军建设中扮演着愈发重要的作用。习近平指出，军队越是现代化、越是信息化，就越是要法治化。要严格规范军队的各个方面，建立符合现代军事发展规律、反映我军特色的一整套科学组织模式和制度运作方式，促进军队向更高层次的正规化发展[1]。当代中国的强军梦是建设强大的国防和军事力量，要实现这一强军目标，必须把军事管理创新摆上重要的位置。法治是古往今来统帅军队的铁律，也是军队组织和管理的基石。因此，管理创新不能脱离法治。只有实现军事管理的法治化，才能在新型军事管理指挥领导体制上迈出实质性步伐，为构建现代化军事力量提供法律保障，确保我军招之即来、来之能战、战之必胜。

二、习近平军事管理法治化思想的内容

(一)军事管理法治化的目标

坚持党对军队的绝对领导是军事管理法治化的根本目标。习近平指出：作为执行党的政治任务的武装集团，我军必须把听党指挥作为军队建设的首要任务，确保军队绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠[1]。坚持党对军队的绝对领导是我军的军魂。我军是人民的军队，也是党缔造的军队。实践证明，党对军队的绝对领导是历史和现实的必然选择，是我军经受住各种考验，不断从胜利走向胜利的法宝。因此，我们要始终以党对军队的绝对领导为根本指引，在国防建设和军队管理的过程中贯彻落实法治理念和法治方式。另外，党对军队的绝对领导不是一句空话，必须以一定的形式固定和承载，才能落到实处。我们应该通过立法程序，把党的路线、方针、政策以及习近平关于国防和军队建设的思想提高到国家意志的层面上来，使其成为军事管理遵循的科学指南和评价标准，保证党的绝对领导在军事管理领域得到有效贯彻和落实。同时，我们还要结合当前的改革形势和任务，健全和完善在军队中加强党的绝对领导的一整套机制，健全和落实军委主席负责制，贯彻党对军队的绝对领导并形成严格有效的运行体系，确保在任何时候和任何条件下人民军队的根本性质不变色。

(二)军事管理法治化的条件

1．硬条件：建成完善的管理法规体系

当前军事管理法规体系尚不完善，主要表现在：有的过于追求时效，不能契合军事管理的发展规律；有的自由裁量权过大，实际操作性不强；有的聚焦问题不准确，导致处理相关问题无法可依。上述情况影响和制约了管理法规的引导和规范功能。强军需要改革，改革必须变法。习近平指出：要用强军目标审视和引领军事立法，提高军事法规制度的针对性、系统性和可操作性[1]。因此，解决军事管理法规体系尚不完善的问题，要从加强军事管理法规制度体系的顶层设计入手，确定其调整对象和框架结构，制定时间表和路线图，构建遵循国家法律制度、体现军事管理法治理念的法规体系。同时，要大力推动管理法规制度重点领域建设，抓住各个重要方面，特别是要把战备、训练、工作等环节都纳入法律法规调整的范畴，实现其有法可依。我们还要在法律法规制定前后加大审查力度，坚持立法的科学性和实用性原则，确保法律法规的合法性与合理性。

2．软环境：培育良好的军营法律文化

法治信仰的基础在基层。习近平提出：厉行法治要抓住基层，要进一步推进依法治军和严格管理的要求，依法确立基层建设的基本模式[1]。军营是培育和塑造军事管理法治文化的有效载体，也是部队推进军队法治建设的重要抓手。作为军队基层建设的重要阵地，营造纪律严明、风清气正的军营管理模式，对军事管理法治化进程具有重要的促进作用。法治军营活动要全面建设并统一部署，在基层单位普及相应的法律知识，开展官兵“尊法、学法、守法、用法”活动。要严格按照最新条令条例实施，规范基层的日常管理事务，狠抓思想工作和管理工作的落实，杜绝思想松懈、作风散漫、纪律松弛的现象，维护军营的正常秩序和安全稳定。要坚持依法带兵，尊兵、爱兵，不打骂体罚，深入开展官兵交心互助活动，稳固和发展团结、友爱、和谐、纯洁的内部关系。

(三)军事管理法治化的关键

权力一般是指特定主体因某种优势而拥有的对社会或者他人的支配力量，它具有强制性、扩张性和排他性等特点。而军事权是国家权力的重要组成部分，是集中利用人力资源、物质资源和其他形式的社会资源，建设和使用武装力量的公权力[2]。作为一种特殊的公权力，军事权区别于其他权力，具有强烈的暴力性、高度的集中性以及一定的封闭性三种特征。因此，军事权的运行通常直接采取政策、命令、强制等方式，拥有较大幅度的自由裁量权。从军事管理的角度来看，垂直型和强制型的管理方式容易使军事机关在封闭的环境下扩张权力，甚至滥用权力。所以，军事管理自身的特殊性决定了其受法律规制的必要性。

针对军事权的特殊属性和军事管理的天然缺陷，实现军事管理法治化的关键就在于完成军事管理由“权力主导”向“规则主导”的转变。习近平提出了三个“根本性转变”和四个“依法”，明确了新形势下改进军事管理方式的内在要求和依法治军的重点。其实质是完成军队从权力主导走向规则主导的转变，为军队提供更稳定、更持久的制度保障。以规则为主导的管理方式，其基本特征就是法大于权、依法治军、以法为本。在法治管理的前提下，排除一切非理性的介入因素，指挥员依法发号施令、部队依照条令条例抓工作、官兵依照法规和制度履职尽责。此次新条令条例的颁布实施是检验军事管理向规则主导转变的试金石。作为军队正规化建设和管理的基本法规制度，条令条例的贯彻落实将是一场深刻的思想解放。我们只有把条令条例和其他法规制度内化于心、外化于形、固化于脑，才能使遵章守纪成为广大领导干部和部队官兵的习惯和自觉。

(四)军事管理法治化的保障

依法治军的基点在于依法治权，而治权的关键在于依法治官。从本质上讲，依法治军的过程是权力与法律之间、人治与法治之间不断博弈的过程。现阶段，我军的权力构造和运行体系急需解决配置过于集中、运行缺乏规范、监督不够有效等问题。上述问题是走向军事管理法治化道路上的“拦路虎”。领导干部不仅是军事管理法治化的主要组织者和实施者，更是引领者和示范者。习近平提出：推进依法治军，坚持依法治权，要抓住领导干部这个“关键少数”[1]。只有抓住了“治军先治官、治下先治上、严兵先严将”这一枢纽，才能牵住军事管理法治化的“牛鼻子”。而治官的关键在于严格责任追究机制，深入推进整风肃纪反贪，使领导干部不能腐、不敢腐、不想腐，为军事管理法治化进程保驾护航。

习近平指出：军队是拿枪杆子的，军中绝不能有腐败分子的藏身之地，并强调一些部门和领域正风反腐形势仍然复杂严峻[3]。对于认识有偏差、作风不严谨的领导干部，我党我军可以再纠正再教育，但对于触碰了贪污腐败的红线，腐化了理想信念的军队毒瘤，我们绝不姑息。“有权必有责、用权受监督、违法要追究”是我军军事管理法治化的基本要求。对违法违纪违规者要进行严肃处理，做到“有案必查、有腐必究”，让相关责任人员受到应有的惩处，才能对其他人起到预防和警示作用。只有在军事管理法治的进程中构筑起“不敢腐、不能腐”的堤坝，才能在广大军事管理干部中激荡新风、弘扬正气。正如习近平所言：“‘军纪者，军事之命脉也。’要坚持有腐必反、有贪必肃，反腐败无禁区、全覆盖、零容忍。”[1]反腐是军事管理法治化的命脉，军队反腐工作不能松劲、不能松手、不能松气，要形成压倒性的反腐败斗争态势，弘扬新风正气，这样才能推进军事管理法治化工作不断取得新的胜利。

三、习近平军事管理法治化思想的具体运用

(一)处理好依法治国和依法治军之间的关系

兵者，国之大事。习近平指出：现代国家必须是法治国家，现代化的军队必须是法治军队。深入推进依法治军是全面推进依法治国总体布局的重要组成部分，是实现强军目标的必然要求[4]。这表明依法治军和依法治国是融合统一的：首先，依法治国需要和平稳定的内部和外部环境。作为社会主义制度和国家安全的捍卫者，建设一支依法治军的现代化军队关系到依法治国方略的平稳落实。其次，依法治国为依法治军提供了指导思想和理论依据。依法治军作为依法治国的有机组成部分，建设符合中国法治的社会主义军队必须在依法治国的统一指导下进行。因此，我们要把依法治军纳入依法治国的总体布局，使依法治军和依法治国协调统一于建设法治国家的战略部署中，并在此基础上真正实现二者协调统一。

军队要求厉行法治，以法为本。在构建中国特色军事管理法治体系的进程中，我们要时刻牢记以下内容：一方面，坚持战斗力是衡量军队管理成功与否的根本标准。要通过完善军事管理法规，把战斗力标准贯穿到军事管理法治化的全过程，着力解决制约作战能力提高的突出问题，以建设一支能打仗、打胜仗的人民军队为目标，为依法治国方略的落实保驾护航。另一方面，坚持《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)在军事管理过程中的崇高地位。贯彻落实《宪法》等法律是新形势下军事管理法治化的必然要求和重要内容。习近平提出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国[5]。这表明了《宪法》在依法治国建设中的地位和作用。因此，军事管理要于法有据，要在《宪法》的框架下架构军事管理体制，严格按照法规制度组织实施，保证军事管理系统、科学、高效、健康地运转。

(二)处理好军事立法与军队改革之间的关系

当前，我军改革进入深水区和攻坚期，许多关键问题都亟待解决。推进中国特色社会主义事业的军事改革是新形势下军队全面建设的重中之重。习近平在2014年2月28日召开的全面深化改革领导小组第二次会议上提出“凡属重大改革都要于法有据”的重要观点。他认为，改革要充分发挥法治在引导和推动改革中的重要作用，坚持改革和立法的协调配合，确保改革在立法保障的前提下得到积极稳妥的推进。这表明，军事改革将告别被动的“先破后立、不破不立”的模式，走向“于法有据、先立后破”以法治引领变革的新时期。

因此，军事管理体制的改革，务必要借助军事管理法规的修改或制定来实现。军事立法发挥着规范与指导的基本功能，还具有引领和推进军事管理活动的价值导向。军事立法的过程是创新思想、构建体系、明确举措的过程，通过这个过程进一步扩展军事管理体制的改革视野、指引改革方向、提升改革质量，使改革彻底深化。具体来说，就是要坚持从战斗力建设出发，抓住改革过程中的重大管理问题和重点管理领域，保证有限的立法资源用在刀刃上。更新军事管理理念、完善军事管理体系、优化军事管理流程等问题，迫切需要从立法上和制度上进行顶层设计，通过系统谋划和综合配套全面支持军事立法。同时，习近平进一步指出：立法要主动适应改革发展需要[1]。我们在改革军事管理体制的过程中，对于符合现代国防建设和军事斗争客观规律的经验制度，要善于通过立法程序及时制定成军事法律法规；对不适应国防和军队改革需要的军事管理活动，不能束缚手脚、回避争议，要迎难而上，积极协调和推进法规的修改和废止工作，充分发挥军事立法的能动作用。

(三)处理好军队管理与领导权力之间的关系

习近平在中央军委改革工作会议上强调，要推进以效能为核心的军事管理革命，不断提高军队专业化、精细化、科学化管理水平[1]。一流的军队不仅需要一流的装备、一流的技术和一流的人才，还需要一流的管理。军事领导管理体制是军队管理的“中枢系统”，在军队组织体系中处于主导地位。军队领导管理体制决定了各级领导管理组织的功能、决定了领导权力在军队管理中的运行方式。在新形势下，领导管理体制作为军事活动的核心枢纽和基本载体，其法治化程度深刻影响着军队管理的现代化进程。

建立新的军队领导管理体制应当遵循权力运行的基本规律，要按照法治原则架构科学的领导管理体制。第一，坚持职权法定原则。确定“权力清单”，依法赋予各职级人员相应的领导权力，并以法律法规的形式明确下来，克服依靠习惯、经验和感情处理工作的思维方式，使各职级人员清楚自己的职权范围。第二，坚持权力制约原则。军事管理的特殊性，决定了其自由裁量权难以控制。领导权力如果不受制约，将架空军队管理的现有体制、动摇军队稳定可靠的根基。在构建领导管理体制的进程中，必须照决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的要求实行分事行权、分岗设权、分级授权。第三，坚持权力优化原则。要减少权力的中间层次，向扁平化和矩阵式的组织管理模式转变，优化权力的运行方式。这就要求军队管理部门在新的领导管理体制下，要着眼新形势下的军事变革，克服固有习惯，大胆改革创新，精密统筹配合，把精力集中在提高军队建设和军队战斗力水平这一核心职能上来。

(四)处理好军事管理与军人权益之间的关系

习近平在军队政治工作会议上强调，必须增强军事职业的吸引力和军人自身的使命感与荣誉感[1]。二者分别着眼于军队外部和内部，虽然落脚点不同，但都与军人权益保障息息相关。尽管军事管理过程主要体现为军人履行义务的过程，但我们也不能一味地强调军人义务而忽略了军人权益，更不能以军事管理需要为由剥夺军人应有的权益。严格管理必须在依法管理的基础上进行，必须在严格保障军人权益的基础上进行。依法治军，要充分尊重和维护官兵的合法权益。提高军队法治信念，也是强军兴军的力量源泉。因此，我们要坚持以人为本的理念，加强有关军事管理领域军人合法身份和权益保护法律法规的制定，尤其要着重解决基层官兵的权益保障和待遇优化这两个最核心的问题。首先，切实保证基层官兵权益不打折扣。基层是所有军事工作和战斗力的基础。要严格按照条令条例等法律规范规制基层的战训、工作和生活秩序，减轻基层负担，确保官兵享受休息休假权和其他权利。对于官兵的晋升和退役等重大事项，我们必须建立公开公正的规则制度体系。其次，切实保证基层官兵待遇稳步增长。工资待遇、津贴补助还有保障性住房等相关问题，是绝大多数基层官兵最为关心的问题。因此，需要我们尽快完善相关的法律法规，根据社会发展水平和物价上涨水平确立薪金待遇的定期增补机制，以实现基层官兵待遇的最优化。

四、习近平军事管理法治化思想的重大意义

(一)习近平军事管理法治化思想的理论意义

习近平军事管理法治化思想是马克思主义军事管理思想的重大发展。党的十八大以来，习近平立足新形势下国防和军队法治建设实际，创造性地丰富和发展了马克思主义的军事管理思想。马克思、恩格斯经常强调法律的神圣地位，开创性地确立了无产阶级的法治思想；新中国成立后，毛泽东同志明确指出，我军已经进入了“建军的高级阶段”；邓小平同志强调，军队法治建设对提高部队战斗力具有战略地位和重要作用；世纪之交，江泽民同志倡导“依法治军”在军队建设中的主导地位，并将其作为我军建设和管理的基本方针；新的时代背景下，胡锦涛同志提出要把依法治军作为“全局性、长期性、基础性”的工作来对待。如今，习近平站在前人深厚的理论基础之上，深刻地将“依法治军”确立为“强军之基”，更是将“依法治军”界定为新时代下四大基本治军方略之一，创新性地发展了马克思主义关于军事管理过程中的军事立法、军事执法与军事法律监督等一系列思想，这是马克思主义军事管理思想上的重大突破。

(二)习近平军事管理法治化思想的实践价值

习近平军事管理法治化思想深刻揭示了军事管理法治建设的客观规律，该思想与依法治军的关键核心紧密契合，是新形势下军事管理法治化的科学指南。习近平在主持党的十八届四中全会决定起草时明确提出，有必要将依法治军、从严治军作为“单独一节”纳入全会决定中，并将“构建完善的中国特色军事法治体系”作为依法治军的重大目标予以明确。军事法治建设要以问题为导向，围绕军事立法、执法、监督、保障拿出确实有效的措施，要提升军事立法的针对性和有效性，做好军事管理法规文本的“立、改、废、释”工作，提高军事立法的质量和水平[1]。对于军事执行和监督保障，要抓住治权这个关键，领导干部作为“关键少数”必须“上行下效”，带头廉洁自律，以身垂范[6]。在此基础上，通过“制度设计”和“制度落实”，建立中央纪委、审计委员会、政法委，军事司法系统，建立严格的权力控制和监督制度“把权力关进制度的笼子里”[7]。