山东省地方治理的创新与发展——第三方评估

李坤轩，马玉丽

（山东行政学院 法学教研部， 山东 济南 250014）

一、第三方评估的背景与意义

第三方评估，发端于20世纪20年代的西方发达国家的改革浪潮中。所谓第三方评估，意味着做出评估结论的机构或个人既非政策制定者，也非执行者，有效避免了政府部门既当“裁判员”又当“运动员”所造成的结果不公正风险。其实质是一种更为客观的社会监督，更有助于促进政府职能的转变与优化。［1］76-78

我国自2004年首次推行第三方绩效评估试点以来，在全国范围内推广并取得了很大的成功。①我国政府在深化行政体制改革与建设法治国家进程中，也尝试引入第三方评估。2014年6月，为推动已出台政策措施落实，国务院启动全面大督查，在自查与实地督查基础上引入第三方评估，成为推进政府治理方式改革、打造现代政府的创新性步骤。2014年8月27日，李克强总理在国务院常务会议上听取了政策措施落实第三方报告。2014年10月23日《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定，“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”。2014年11月12日《中共山东省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的意见》中明确提出，“对部门间争议较大的重要立法事项，加大立法沟通协调力度，引入第三方评估，充分听取各方意 见”。近年来，国家治理体系和治理能力现代化建设不断推进，十八届三中全会关于政治领域和社会领域深化改革的论述中，提出的最为重要的概念就是“社会治理”［2］12，十九大报告更是明确指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，可见社会治理在整个社会改革与发展中的重要作用。关于社会治理的概念，目前国内很多学者从不同的角度进行了阐释，但要在法治政府建设以及简政放权改革不断深入的大背景下理解社会治理，恐怕须追溯到治理的原意。在上世纪九十年代，联合国全球治理委员会关于治理提出了四项特征：其一，治理并非一套规章条例，也非一种活动，而是一个过程；其二，治理的建立乃以调和为基础，而非支配；其三，治理的过程同时涉及到了公、私部门；其四，治理并不意味着一种正式的制度，但它却是有赖于持续的相互作用。［3］84

在社会治理的背景下，政府的角色是需要作根本性调整的，而第三方评估就是其中的重要抓手。第三方评估乃政府绩效评估的重要方式，是对政府内部评估的有益补充，也是与治理理念紧密结合的体现。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，不仅完善了政府绩效评估体系，显著提高了政府绩效评估结果的客观性和公正性，还在改善政府形象，增强政府能力，对促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的作用。［4］28-32由此可见，第三方评估与社会治理要求的治理主体的多元化相契合，体现了新时期政府管理理念的创新和管理职能的转变。强化第三方评估，是向决策民主化科学化法治化迈进的重要一步，也是打造现代化政府，推进治理方式变革，实现治理体系和治理能力现代化的一项重大举措。比如从立法评估来看，它本来就是一种过程评估，不仅包括立法前，而且包括立法中、立法后。因此，这一过程不可能局限于一个静态的过程，而是由一系列动态流程构成，第三方评估将评估过程提前，突出立法中评估，体现决策和评估的前瞻性，更加科学合理。

二、山东省地方治理中第三方评估的实践检视

2012年，莱西市率先在城乡居民家庭财产和收入评估中建立起第三方评估机构，全面推行社会化评估机制，可以科学准确核准申请对象家庭的收入和财产情况，公平公正地实施社会救助，此举被民政部认定是国内首创。［5］2012年，潍坊市出台第三方养老评估机制,为了保证公平公正,老人申请政府购买养老服务,民政部门不再组织评估,而是交由具有评估职能的第三方机构进行评估,具体的评估内容也已成形。

2015年，为深入贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神，认真落实《中华人民共和国政府信息公开条例》《山东省政府信息公开办法》，进一步推进政府信息公开，提升政府透明度，受山东省人民政府办公厅委托，山东省计算中心（国家超级计算济南中心）政府信息公开评估工作组对山东省政府各部门和各市2015年下半年的政府信息公开工作进行了评估，并针对当前存在的问题提出了改进建议。2016年，济宁市根据年初确定的脱贫攻坚工作目标，为检验减贫成效，市扶贫办根据市扶贫开发领导小组安排，委托山东民生改革与发展研究中心对各县市区减贫成效进行了第三方评估，每个县市区随机抽查5个乡镇，每个乡镇2个村，每个村10户，共计抽查脱贫户100户，全市共抽查1400户、3259人。评估内容主要包括精准识别和减贫成效两部分，计100分。其中，精准识别占40分，评估各县市区建档立卡贫困人口识别和退出程序精准度；减贫成效占60分，评估各县市区建档立卡贫困人口数量减少和贫困人口收入增长情况。［6］

2015年12月，山东搭建以大数据为基础，扶贫开发工作全领域覆盖、全过程监督的扶贫开发综合平台，该平台实现省市县三级联网，使扶贫各类信息资源一张网运行。对省里确定的扶贫重点工作任务推进情况，进行全过程跟踪监督、动态分析、督导落实，接受社会监督。此外，还通过网上民意调查、意见反馈等方式，结合实地考察、第三方评估等，对扶贫成效进行科学考评。

2016年1月14日，青岛市人民政府印发《市政府决策落实第三方评估办法（试行）》，以第三方评估机制作为进一步推动政府管理方式改革创新的重要举措。

2016年5月至8月上旬，为全面了解2013年至2015年底国务院和山东省出台的“简政放权、放管结合、优化服务、转变政府职能”重大政策措施落实情况，山东省政府委托第三方评估单位对省发改委、省公安厅、省民政厅等18个部门开展了第三方评估工作，取得了良好成效。［7］124第三方评估是本届政府创新管理的重要举措，对于克服政府政策落实评估“自拉自唱”，建立决策、执行、监督既相对分开又相互制约的现代行政运行机制，打通政策落实“最后一公里”具有重要作用。［8］1-3

2016年8月，山东省政府办公厅下发《关于贯彻国办发〔2015〕57号文件完善居民大病保险制度有关事项的通知》（鲁政办发[2016]37号），明确规定，“建立居民大病保险评估机制。建立居民大病保险第三方评估机制，省人力资源社会保障厅通过政府采购，选取具有相应资质和能力的第三方机构承担全省居民大病保险评估工作，评估所需经费列入年度预算。”

从以上近年来山东省社会治理过程中运用第三方评估实践来看，第三方评估极大地促进了山东省治理能力的提升，有利于实现治理主体的多元化和民主化。众所周知，政府作为公共事务的管理主体，但不应该是唯一的主体。在改革开放四十年的今天，社会利益主体出现了多元化，各个社会组织的利益诉求不尽相同，而各个组织自身掌握的资源都是有限的，为形成社会各个组织、各个阶层对公共事务的共同管理，就须吸收各种社会组织参与到社会治理中来，这就形成了社会治理与第三方评估紧密相连的逻辑起点。

三、山东省第三方评估存在的问题与不足

虽然山东省各地政府都尝试在政府绩效中引入第三方评估，但总体来说，第三方评估在实践中运用的领域并不广泛，运用频率不高，在全省范围内尚未形成一种制度化、系统化、持续化的评估模式，第三方评估要实现普遍推广仍存在很多障碍，问题背后的原因值得我们进一步思考。

（一）对第三方评估的认识不深刻，思想不够解放

从调研中发现，目前山东省各级政府对第三方评估的认知还不深刻，对第三方评估的意义、运行、制度设计等了解不深，这也是第三方评估主体地位不够清晰的原因之一，而相关政府部门及工作人员对第三方评估不够重视又源于其传统的行政管理观念。在目前的政府工作中，“官本位”思想依然存在，部分政府工作人员思想观念仍停留在传统的管理型行政主导模式上，对新事物关注不够，在实践中有时并不愿意主动暴露自身的不足。在有关政府绩效以及其他领域的评估中，对传统的评估模式运用较多，缺乏对第三方评估的全面了解和运用，推动力度有待进一步加强。

（二）第三方评估法律制度保障欠缺

目前第三方评估在我国的发展并不充分，尚处于探索阶段。关于第三方主体的资格地位没有明确的法律法规予以确定，导致第三方评估的法律基础欠缺，制度基础也不稳固。从全国各地包括山东省的实践来看，对第三方评估中的制度设定仍处于自发状态，对第三方评估工作及机构进行规定和保护的大多是各地指导性法规、文件等，位阶较低，难以对第三方评估形成法律与制度保障。以第三方主体参与立法评估为例，十八届四中全会决定鼓励探索第三方参与立法并对重大立法事项引入第三方评估，目的并不仅仅是将既有经验予以规范化、明确化，而是要将第三方参与立法评估予以制度化和法律化，从而提高立法的科学化民主化法治化，因此需要进一步完善该制度，同时建构一系列配套措施。［9］48

（三）第三方评估对政府绩效信息的获得并不全面

第三方评估的实效离不开客观、全面的政府信息获取，只有掌握充分的政府绩效信息，第三方才能实现合理、客观、公正的评估。虽然我国2008年就已经实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息公开的管理体制、信息发布协调机制、信息公开工作、保密审查问题、监督保障等问题作了明确的规范，但现实中政府信息并未实现严格依法有序的公开，这就使得第三方评估工作中，对相关政府信息的获得存在一定程度的困难，从而限制了第三方评估作用的有效发挥。同时，信息不对称也导致了权力寻租现象的出现，不利于政府职能转变。

（四）第三方评估主体力量分散、尚未形成高效的合作协调机制

第三方评估目前面临的问题，部分来自政府部门的阻力，部分来自社会的质疑，也有部分是第三方评估主体自身缺陷方面的原因。政府绩效评估工作是一项系统工程，涉及到信息的收集整理，评估指标的科学设计、高端的数据统计分析，精细的论证评估，等等，这些都对第三方评估主体提出了非常高的能力要求。从调研实际来看，目前第三方评估主体尚未形成专业化的人才队伍和专业结构，评估工作的开展离不开政府部门的资金支持。同时，第三方评估主体之间尚未形成有效、常态的协调合作机制，这就使得第三方评估主体个体力量薄弱，整体能力过于分散。因此，实践中第三方主体容易向政府部门妥协，在评估中难以完全坚持第三方评估的独立性原则，影响了评估的客观性、科学性与公正性。

（五）第三方评估的方式方法有待进一步创新

第三方评估的过程主要就是评估信息收集、筛选、整理和加工的过程。［10］42因此，评估必须借助特定的方法进行，通过调研发现，目前第三方评估运用较多的方法主要包括实地调研、问卷调查、召开座谈会等传统的评估形式，这就使得第三方评估有时并不能适应社会治理现代化的需求。

四、加强与完善第三方评估的对策选项

当前，幸福中国、美丽中国与和谐中国的概念已然提出，并逐步得到社会公众的关注和认同。社会治理的多元化必然要求公民与社会参与治理，必然要求多个治理主体共同对自己及他人的行为作出评价。每一个评估主体都有自己独特的视角，从不同的角度对政府工作作出评估，以此促进政府工作的改进和提升。评估主体的多元化是契合治理主体多元化的必然要求。因此，在治理的视角下考察第三方评估，可参考以下政策选项：

（一）解放思想、深化对第三方评估的认识

各级政府部门应更新行政理念，“官本位”、 “权力本位”思想已不符合新时代发展要求，政府应主动树立公共服务、公共责任理念，应强化对第三方评估的认识，以开放的态度认识第三方在政府社会治理中的重要作用，在全球迈向治理时代的背景下，多元主体共同参与公共治理已成为大势所趋，第三方评估是民主科学管理的助推器。第三方评估机构既可以“官方”，也可以是“准官方”， 甚至是“民间”团体，从第三方的视角来评价政府工作，更能体现“百花齐放，百家争鸣”的科学民主精神。因此，各级政府应允许并鼓励第三方评估机构发声，允许其对政府工作“评头论足”。同时，要及时制定评估标准和规则，保证评估的科学性和参考价值，可以借鉴参考国外先进的第三方评估理论与经验，强化评估独立性，完善评估对政策效果的监督作用，积极引导第三方评估的发展，加大对其发展资金的投入力度，真正打破政府部门 “自拉自唱”的格局。

（二）加强完善第三方评估的制度保障体系

首先，完善相应的法律法规体系，确立第三方评估的合法性地位。在设计相关法律条文时，明确界定第三方评估主体的权利与义务，对第三方评估主体的资质条件、第三方评估的程序机制、参与形式、第三方评估的保障等予以明确规范。对非营利性专业评估机构，要给予一定的鼓励支持，比如在登记门槛或准入条件上给予一定优惠，在财政上给予一定扶持。从法律上赋予第三方评估主体一定的监督权利，在第三方评估过程中，对于阻碍第三方收集相关信息、妨碍评估开展、妨碍评估结果发布的行为，第三方主体均可通过法律化的途径破除障碍。

其次，加快完善第三方评估结果公开制度与运用制度。一方面，对政府工作进行第三方评估的最终目的，是发现问题、解决问题，更好地改进政府工作。因此，第三方评估结果，要及时向相关政府部门反馈，使政府部门及时了解自身存在的问题，适时改进工作方式，提升工作成绩。同时也要将评估结果向社会全面、客观地公开公示。让社会公众了解政府工作的运作情况，也有利于提升第三方评估的合法性地位，增进第三方评估的声誉。另一方面，第三方评估结果公开之后，要注重评估结果的运用。政府部门应重视对评估结果，认真分析，客观总结政府工作中存在的各类问题，及时研究改进的办法与措施。可以探讨将评估结果作为对相关政府部门以及政府工作人员考核的标准之一，从而真正促使第三方评估结果发挥监督与约束作用。

再次，建立并完善第三方评估主体的信誉与声誉激励机制。对于第三方评估主体在评估中的具体表现、业务组能力与水平、评估结果的客观公正程度、评估流程的科学控制、信用程度等都给予记录，为其他政府部门选用第三方评估机构提供依据，为后续的激励补偿提供依据。

（三）推进政府信息公开

首先要加强政府信息公开工作的实施与监督。政府部门要认真履行《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关法律文件的具体要求，切实推进绩效信息的公开公示，及时将政务信息以及各类涉及公共利益的公共信息全面地公之于众，有利于第三方评估机构及时查找掌握相关信息。

其次，拓宽获取信息的渠道。第三方评估过程中，不仅要搜集来自于政府内部的信息，也要积极吸收来自社会公众的信息、意见与建议。公众最为政府工作的直接服务对象，对政府工作的感知是第一手材料，能直接反应政府工作的实效。在第三方评估中，充分利用现代信息技术的优势，通过座谈、网络、调查问卷、电话、走访等多种渠道收集政府相关信息，对政府绩效做出合理、科学、公正的评估。“以组合方式获得绩效数据，弥补单一方法获取信息的片面性，信息不完善与信息失真的状况。”［11］153

（四）整合分散的第三方力量，提升综合能力

借助制度的强制约束力量，打破第三方评估松散、无序的状态，使第三方评估成为山东省甚至全国范围内各级政府部门的常规化评估方式。第三方主体可以通过加强与其他第三方主体之间的协调配合，进行优势互补、共同提高第三方评估能力。可以采取一定措施，如构建第三方主体间的对话沟通渠道，促进彼此间的互动，在重复博弈的过程中增强彼此的信任。通过第三方主体间的高效合作，整合分散的力量，提升第三方评估的科学化水平，从而助推政府绩效评估体系的有效改进，整合分散的力量，提升绩效评估的科学性、客观性，增强第三方评估的影响力。

五、山东社会治理中第三方评估的前景展望

总结目前山东省第三方评估发展的现状，可以看出，第三方评估在目前法治山东的建设中，还需要着重在以下领域进一步获得突破。

（一）养老服务领域第三方评估的有待进一步发展

当前，我国面临严峻的人口老龄化形势。根据世界卫生组织(WHO)的定义，一个国家65岁以上人口若超过总人口的7%，则这个国家称之为高龄化社会；超过14%则称为高龄社会。根据《2017年山东省国民经济和社会发展统计公报》统计，山东省65岁及以上人口占13.99%。［12］在严峻的人口老龄化背景下，如何养老以及养老服务质量成为山东省法治山东建设下需要审慎面对的战略性课题，事关国计民生与社会稳定。因此建立一套完整的对养老服务质量的评估机制就显得尤为迫切。为使山东省养老服务业快速、健康和可持续发展，必须建立起行之有效的养老服务质量评估机制。从养老服务管理研究和实践的角度看，科学的养老服务质量评估机制的建立，除了内部评估、官方评估（行政部门组织评估）外，严格有序的“第三方评估”尤为重要。

从我国及山东省目前现状来看，这一领域的第三方评估尚处于起步阶段。从国外对这一问题的研究来看，西方国家对这一问题关注较早，已经在很多方面达成共识，也有一些成熟的经验值得我们借鉴。比如：广泛聘请高校、研究所等专业机构参与养老服务评估；评估的精细化，除对养老服务需求状况进行评估外，还重视养老服务供给能力、供给成本的测算等；建立了相对健全的第三方遴选机制和信息发布机制，并且通过老年法等相关法律措施予以保障。实践方面，对这一领域的第三方评估要注重对策的实效性、针对性与可操作性，使其真正成为山东省治理方式的重要创新与方法。

（二）政府购买社会工作服务的第三方评估机制有待构建

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“创新社会治理体制，加快实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承 担”。近年来，在政府职能转移和政府购买社会服务方面，从中央到地方都做出了积极探索，逐渐形成政社合作的政府购买社会服务模式与实践。2014年全国政府购买服务工作会议指出要完善服务购买平台，在2020年前基本形成较为健全的制度体系。但如何评价政府购买社会工作服务是否取得预期的目标及绩效成果，付出的经费是否物有所值，服务对象是否满意并对政府产生信任，购买服务活动是否在法治轨道内依法运行，等等。这就需要在政府购买社会服务中引入第三方评估机制。

就国际视野来看，政府购买社会服务第三方评估具有较为成熟的理论基础和实践诉求，形成了一定的学术理论成果，并形成了较为成熟的实践经验，第三方评估在政府购买社会服务中被广泛运用，受到政府、社会力量、社会公众等多元主体的高度关注，已成为现代社会服务体系的有机组成部分。从国外对研究现状来看，西方国家在政府购买社会工作服务第三方评估领域有一些成熟的经验值得我们借鉴。比如：完善立法，对第三方评估在政府购买社会服务中良性运行保驾护航；大力培育社会组织的合法性、专业化、社会化；健全政府购买社会服务第三方评估的规范性要素；建立完善的政府购买社会服务第三方评估的程序机制；政府购买社会服务的第三方评估的精细化设计，重视服务供给能力、供给成本的测算；建立相对健全的政府购买社会服务第三方遴选机制和信息发布机制等等。

2016年1月起施行的《山东省政府购买服务管理实施办法》中规定：“财政部门、购买主体应积极推进第三方评价，推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性绩效评价机制。”政府购买社会工作服务的第三方评估机制是考察政府购买社会服务绩效、加强社会组织公信力、创建政府与社会组织之间相互信任关系的重要抓手与条件。但从目前山东省政府购买社会工作服务的第三方评估现状来看，相关机制并未建立，实践中尚未有效开展并形成成熟的模式和体系，其合法性与制定化仍存在很多困境。因此，在法治山东建设的大背景下，探讨政府购买社会工作服务的第三方评估的运用既有理论意义更有重要的实践意义。

综上，从创新与发展社会治理的角度审视第三方评估，有利于发现二者之间的连接，只有从政府、公民、社会等多维视角来考察当前社会治理的发展举措，才能有效解决当前法治政府建设以及简政放权改革中存在的若干问题，第三方评估有利于促进在民主合作的基础上，通过共同协商、开展合作，实现“善治”的目标。