公务员“考核难”的原因与对策

□ 郝玉明

公务员的绩效考核作为公共部门绩效管理的重点环节，一方面可以通过对公务员行政行为进行授权监督、加强过程管理，有效预防公务员履职不当，实现政府部门公共服务与管理目标；另一方面又可以促进公务员努力工作，不断改进工作质量和效率，促进其提高职位胜任能力，从而实现组织与个体的“双赢”，达到绩效管理的终极目标。但公务员绩效考核素有“世界性难题”之称，是“最复杂且最令人头疼的行政事务”，如何解决这些难题成为公共部门人力资源管理长期关注的研究热点和焦点。

一、对公务员考核“难”的基本判断

公务员考核的难点在于两个方面 ：考核指标设计的科学性和公务员个体参与的主动性。从宏观层面看，公务员绩效评估标准难以量化，相应的考核指标体系设计科学性难以实现，是阻碍公务员考核顺利开展的客观因素；从公务员自身来看，其参与考核的积极性和主动性不高，要么不愿做，要么不会做，成为阻碍绩效考核工作深入开展的主观因素。“不愿做”是意愿或态度问题，“不会做”是能力或方法问题。其原因在于：一是对绩效考核与履职行政行为和个人日常工作的关系认识不够，将绩效考核视为工作以外的“负担”；二是绩效考核体系没有建立，绩效考核规章制度的科学性和可操作性不强，导致参与考核工作的公务员无所适从。

（一）考核主体缺乏绩效文化认同

推进公务员绩效考核，需要公务员对绩效管理的文化认同。从本质上看，绩效管理来自西方发达国家的工业文明，是基于科学精神的现代管理方法，与职位分类、工作分析和量化管理紧密相连，是以“职位”“工作”和“事”为中心的管理，是以“绩效”的定量化作为评价基础。而我国长期以来存在的“和为贵”“中庸之道”等儒家文化，重视集体，忽视个体，注重关系，忽视结果等，是以“人”为中心的定性化、模糊性的管理，与重视定量化的绩效管理理念存在一定的认知差距。倡导和施行绩效管理，首先需要实现对绩效文化的认同，实现工具理性与价值理性的和谐统一，才能破除绩效管理的思想障碍。

（二）考核机制缺乏科学性和系统性

公务员绩效管理是一个系统工程，而不是单一的考核环节。虽然在市场经济改革进程中，我国公务员管理逐步向法制化、制度化转变，但在建立科学规范的、基于职位分类管理的 “进、管、出”科学体系方面，仍有待提高，相应的与任免、升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退紧密联系的公务员绩效管理机制有待完善。

绩效管理机制设计科学性不够，忽视组织绩效目标与个体绩效目标的有效结合，势必造成公务员对绩效考核的消极应付和抵触情绪。实践中绩效考核注重宏观顶层制度设计，在执行层面对具体管理操作关注不够，忽视对考核工具方法的研发。在平时考核方面，对不同地区、不同部门和不同职位的工作特征差异关注不够，考核制度及实施方案缺乏精细化、个性化、差异化。

（三）平时考核缺乏便利性和经济性

从公务员绩效考核实践反馈来看，在平时考核制度与体系运行方面，仍然存在不好操作、费时费力、甚至考核与工作脱节等问题。这是导致公务员不愿意参与平时考核的直接原因。

公务员平时考核作为一项管理手段，还要考虑管理成本与管理效益的权衡。实施平时考核，必然产生相应的管理成本。对于程序和方法烦琐复杂的平时考核，在承受较高的管理成本同时，还要面临公务员对考核程序的不接纳、不认同，出现“费力不讨好”的局面。全面推行公务员平时考核，必须面对探索适合本地区、本机关的简便易行、切实有效的平时考核模式的挑战和难题。

二、推进公务员绩效考核的对策建议

政府组织在谋求改进绩效过程中，应妥善处理组织与个人的关系、考核结果与管理过程的关系、监督控制与认可激励的关系，明确绩效考核目标定位、实行全面绩效管理、引导被考核者积极参与、优化绩效考核方法体系、强化绩效考核结果应用并理顺绩效考核管理关系。

（一）明确绩效考核目标定位

公务员绩效考核目标在于实现组织与个人的“双赢”。在绩效考核实践中，要避免片面地将平时考核视为对公务员个体进行“控制”和“监督”的单向管理工具，而应成为促进公务员个人改进工作效率、提高业务素质的有效方式，使公务员在平时工作中获得个人成长和能力提升，建立基于平时考核的职业发展与成长机制。平时考核立足于发现工作问题并解决问题，使平时考核成为组织发展和个人能力素养提升密切联系的“纽带”，坚决防止和避免平时考核“职能”目标异化、平时考核脱离公务员个体工作实际的“两张皮”现象。

（二）坚持全面绩效管理导向

绩效考核包含了组织与个人的目标任务分解、绩效标准设定、适合的考核评价方法选取、被考核者自我评价、考核者评价、考核结果复核、绩效考核结果反馈与沟通等一系列管理环节，不是单一、孤立的年终考核评价，更不是简单的民主投票、民意测验所能替代的。从更为广泛的绩效管理来看，还要涉及绩效考核的前置和后续管理环节，诸如政府职能确定、机构人员编制核定、部门和职位职责界定以及职位胜任能力标准设定等，是开展绩效考核所依赖的基础和前置环节。而考核结果要为后续职位晋升、工资调整、奖励惩罚、培训开发以及轮岗交流等公务员后续管理提供依据。

所以，开展公务员绩效考核应遵循全面绩效管理的基本导向，将绩效考核与绩效管理紧密联系，将年度考核与日常工作表现、平时工作成绩紧密联系，使绩效考核向全面绩效管理延伸。在重视公务员年度考核结果同时，要充分体现平时考核过程的公平性，应根据考核目的确立绩效考核，使考核导向结果更为客观，年度考核更有依据。

（三）引导被考核者积极参与

在现代人力资源管理理念导向下的绩效管理过程中，激励和认可越发显得重要。绩效管理已经突破传统的组织对个体、雇主对雇员进行监督控制的含义，被赋予了从激励意义上的绩效认可的内容。绩效管理与考核，作为一种管理手段，隐含了对需要监督和激励的假设。计划经济时期的传统干部管理，更多地依靠政治觉悟和道德自律，干部考核在管理中更多地是一种辅助手段。这种以“干部鉴定”为主要形式的考核管理在特定历史时期发挥了重要作用，但不能满足社会主义市场经济的发展需要。公务员制度建立以来，绩效管理、绩效考核在管理中的地位日益重要。但实践中，考核疲于应付、消极懈怠的现象一定程度上仍然存在。究其根源，在于一些公务员对考核管理缺乏内心的接纳与认可。由上至下制定与推行的公务员考核制度，缺乏被考核者的参与，在实施中难免会遇到一定阻力。为此，强调公务员积极参与考核，就是要让公务员感受到绩效考核的意义所在，认可和接受绩效考核。

开展公务员平时考核，首先要发挥平时考核的激励作用，既要坚决防止绩效考核成为领导和组织对公务员进行单向“控制”和“监督”的手段，也要尽量避免绩效考核脱离公务员工作实际，“另搞一套”。平时考核不应成为公务员的工作负担，不能成为公务员管理部门和各级领导监督和惩戒等的负向激励手段，而应是体现奖励和认可的正向激励方式。

（四）优化绩效考核方法体系

公务员绩效考核，很大程度上难在开发和设计一套科学合理的考核体系，即采用有效的考核方法体系实现考核目标，并确保客观公正、简便可行，即在“价值理性”前提下，实现“工具理性”。面对复杂多变的管理情境，选择适合的方式方法尤为重要。在通用性方法选择上，不同层级机关、不同行业部门和不同类别职位存在较大差异性，在具体方法上应体现灵活性、针对性和可操作性。不同行业、部门和职位的公务员的工作内容是丰富多样的，相应的绩效管理和考核工作也不能僵化。在绩效考核的基本方式方法上，应力戒形式主义和千篇一律。在建立公务员绩效考核的方法体系时，要重点关注以下几个方面：

一是对个体绩效的评估，需要区分绩效结果的影响因素，客观看待个体努力程度与绩效结果之间的关联性，排除因组织、环境等外部的、非个人努力因素对绩效所带来的影响。对绩优者和绩差者的考核评价标准要科学、客观、公正，在“以结果论英雄”同时，对产生绩效结果的过程给予关注。在现代公共管理理念指引下，绩效考核需要融合“重视集体”与“尊重个性”的二元文化，具体到绩效考核工作上，就是要将组织绩效与个人绩效有机结合，在相应考核标准和指标设定上，充分考虑个体指标和组织指标，并赋予相应的权重，构建组织绩效与个人绩效的相辅相成、辩证统一的绩效考核体系。

二是要设计科学的考核评价指标体系，设定标准、权重和分值。对公务员进行绩效考核，不可避免地需要面对科学设计量化指标的“挑战”，而对于不可量化的定性考核指标，则要统一标准。对于行政部门绩效管理中的普遍性难点问题，首先要在方法论层面做出判断，然后在技术应用层面设定具体考核指标。应根据管理需要合理区分定性与定量指标，并分别设定考核标准、评价方式与权重。

三是要注重绩效考核电子信息化，充分利用政府办公系统平台。公务员绩效考核不能孤立存在，而应与政府绩效管理系统有效衔接，与电子政务和办公信息系统相结合，逐步实现干部人事管理系统开发和绩效考核管理子系统构建，提高公务员绩效考核工作信息化、电子化程度，建立绩效考核信息化档案，实现公务员日常办公与考核评价一体化、网络化、电子化。

（五）强化绩效考核结果应用

考核评价结果能否在管理中有效应用，是绩效管理发挥管理效能的重要体现，也是绩效管理工具的生命力所在。公务员绩效考核要成为改进政府绩效和个人绩效的有效工具，就要充分发挥考核结果在管理实践中的作用。

公务员平时考核重在绩效改进，为年度考核奠定基础并提供依据；而年度考核则应成为公务员晋升、奖励、培训和薪酬增长的依据，并应直接产生相应的调整和变动结果。提高绩效考核结果在实践中的应用价值，一方面是要进一步增强年度考核结果与各项管理职能之间的联系；另一方面，要通过强化平时考核，促进日常工作绩效持续改进，为年度考核奠定扎实基础，真正实现平时考核与绩效管理的协调统一。

在绩效考核结果应用于公务员管理的诸多环节中，将考核与薪酬激励相结合，是发挥考核奖励与认可回报功能的体现，也是国际公务员绩效管理的通行做法。英国贸工部对考核 1档的加薪6%，2档的加薪 4%，3～5档加薪2%，6～7档不加薪并可能辞退或解雇。绩效奖励不论采取何种方式，都应在财政预算许可范围内，给予基于绩效的即期奖励或绩效津贴。在发放绩效奖励以外，绩效考核还应进一步发挥干部培养、选拔功能，在干部晋升方面更好地发挥考核结果的决定作用。

（六）理顺绩效考核管理关系

在我国现行的行政体制下，公务员绩效考核遵循了“由上而下”进行顶层设计的管理路径。由此产生了管理幅度与管理层次之间的矛盾，基层机关长期形成了制度供给“等靠要”的依赖心理，而中央制度设计机关又面临顶层设计难以兼顾多层级、跨行业、多职类等复杂多变的管理情境障碍。为此，需要建立完善公务员绩效考核的组织管理体系，理顺中央与地方、公务员主管部门与职能部门、领导与下属等三个方面权责关系。

一是要理顺中央和地方不同层级机关在绩效考核体系中的纵向权责关系。在公务员考核体系建立上，应合理确定中央主管部门和地方政府之间的纵向权责分工。中央公务员主管机关应承担制定宏观政策、把握大政方针等基本职责，包括制定考核总体原则、构建制度框架、明确考核方式、考核周期、考核对象范围以及考核结果应用等；其他中央部委机关和省级公务员主管机关、省直机关应在中央公务员主管机关指导下制定本部门、本地区和机关系统的绩效考核实施办法，并承担对本部门、系统和地区公务员绩效考核工作指导责任；地市级以下机关应承担绩效考核具体工作方案设计、执行与贯彻落实等责任，围绕绩效考核“谁来考”“考什么”“怎么考”“怎么用”等环节确定具体工作流程。

二是要明确界定公务员主管部门与职能部门之间的横向权责关系。对此，可学习借鉴美国联邦政府在建立公务员绩效评估体系时对人事管理办公室与各职能部门之间的职责分工。美国人事管理办公室主要负责联邦人事政策，为联邦政府的人事管理业务提供咨询和指导，将公务员绩效评估权力下放给各职能部门，允许各职能部门设计满足自身需要、适应本部门文化的绩效评估体系。根据《美国联邦法规》规定，各职能部门在公务员绩效评估中的职责为：自行设计公务员绩效评估体系；调整绩效评估体系；就绩效评估体系与主管机构、本部门公务员进行沟通；评估本部门绩效评估体系的运转状况；转移公务员绩效评估记录；呈报公务员绩效评估结果等。借鉴美国公务员绩效管理经验，绩效管理与考核制度的总体设计和宏观管理应由公务员主管部门承担，而具体实施绩效管理与评估、考核实施等则由具体的职能部门承担。

三是要理顺领导与下属在绩效考核实施中的微观管理责任。领导与下属在绩效管理和考核工作中的职责分工要明确，公务员个体是在遵循基本工作规律和管理制度前提下承担台账式或工作日志式的自主性管理责任，领导定位于绩效沟通、成果认可和工作改进层面，单位组织人事部门则定位于管理系统和工具开发层面，提供管理技术支持与产品服务，以及对此项工作的组织引导和统筹协调。