公务员考录公平性与科学性协同问题的思考

□ 肖海鹏

公务员考录，是指国家机关按照规定的条件和程序，面向社会采取公开竞争性考试、严格考察等办法选拔公务员的活动。中国特色公务员考录制度，从无到有，从粗放到细致，从框架搭建到配套完善，经过了近20多年的发展，新公共管理的民主、法治、正义、效能等价值理念贯穿始终。公务员考录制度中包含的公开、平等、竞争、择优的选人用人原则，在社会上产生了巨大影响，“凡进必考”的观念深入人心，优秀人才得以脱颖而出，极大地改善了公务员队伍结构，提高了公务员队伍整体素质，提升了国家的治理能力和水平。在取得长足发展和显著成效的同时我们也看到，步入新时代，面对公务员管理工作的新任务新要求，公务员考录工作还需进一步完善，一些突出问题亟须解决，考录制度科学性还有很大的提升空间。

一、 从“凡进必考”到“凡进必好”

梅伊（John F. Mee）认为，“人事上的考试，系指一种科学化设计的工具，用以测量应试者性向、技能、兴趣及人格等因素作为遴选、任用、训练、调动、升迁之重要依据。”[1]坚持“凡进必考”即录用要坚持考试和考察的方法，这是公务员考录制度的根本精神所在，凡未经考试或者考试不合格者均不得录用。

采用考试方法的好处是，考试评分有明确的可量化的客观标准，为报考者提供一个相对能公平竞争和展现自己才华的舞台，同时可针对一定的职位需求设计考试内容，让优秀的人才脱颖而出。需要注意的是，考试只是公务员考录的基本方法之一，由于其只能反映报考者当前所具有的基本知识水平和业务能力等素质情况，很难反映出报考者的思想素质和道德品质以及潜在能力，故另增加了考察这种基本方法与之相辅。考察是指对考试合格者以往的情况和表现进行全面考察，并作出评价。主要包括对政治思想、道德品质、工作表现等情况的考察。以考试作为基础，与考察相结合，既测验报考者的“才”，又能评价报考者的“德”，这是中国特色公务员考录制度坚持德才兼备原则的具体体现。可以说公务员考录采用这两种基本方法是比较公平和科学的。

但“凡进必考”并不当然等于“凡进必好”。从考录制度环节角度看，“凡进必考”是过程和手段，而“凡进必好”是结果。如何能够通过科学的过程和方式方法，最终达到让“好”的人才得以进入公务员队伍，则是公务员考录制度科学化的目标和方向。笔者认为，“凡进必考”是我国公务员制度区别于传统干部人事制度的一个最显著的特点，充分体现了我国干部人事制度的深刻变革。它对加强党的执政能力，建设高素质专业化干部队伍，推进社会主义民主政治，建立公平竞争和公开监督的选人用人机制有着重要的现实意义和深远的历史意义，是完全符合我国国情、得到广泛认可且应当长期坚持下去的一项好的公务员管理制度。但由于考录规模、成本、方式、内容以及考录技术等诸多因素的制约，考录科学化水平有待进一步提高。一些用人单位反映，通过考录进入到公务员队伍的部分录用人员职位适应性差，与招录职位之间不协调不匹配，即出现人职不匹配问题。为此，我们要解决“凡进必好”的问题，就应该结合实际，对考录各个环节、考试考察内容、方式方法、考试技术等进行科学合理的设置，进一步改进和完善考录制度，从以下两个方面入手，努力做到“凡进必好”。

要实现“凡进必好”，还要明确“好”的标准与内涵。其一，就是选人用人要突出政治标准。政治标准从来都是国家选人用人的第一标准，政治忠诚是国家政治稳定的重要前提。由于公务员考录与生俱来的政治性功能，成为其与其他考试的根本区别，公务员考录本质上可以理解为是对国家政治体系中空缺公共职位的补充，公务员考录过程则是人岗匹配的过程。我们在改进和完善公务员考录制度时，就要首先考虑如何突出政治标准，如何将政治素质高的人才录用到公务员队伍里来。在公务员考录的资格条件设置、资格审核、考试实质内容、考察等各个环节都要体现出对政治标准的测评考察。

其二，就是干部队伍的高素质专业化。这从本质上看就是人岗匹配。按照2016年中央深化改革领导小组审议通过的《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》两个规定要求，应以我国现有国家机构和职位的设置、职能分工及“三定”方案为基础，研究制定公务员分类考录制度。在考试设计时，要考虑把学专业、懂专业作为公务员选拔录用的重要条件，加大对专业知识、专业能力和专业精神的考试测评和考察。对专业技术类公务员的考录，要着眼于引进高层次专业化人才，解决机关对专业人才需求问题。对行政执法类公务员的考录，要着眼于引进法律专业人才，提高执法效能和水平。使更多优秀专业人才进入公务员队伍，真正做到录用人员与招考职位的科学化匹配。

二、推动考录“公平性”与“科学性”协同并进

公务员考录制度与以往干部人事制度的最大区别就在于秉持科学的价值理念，同时辅以公平的制度形式。“公平性”和“科学性”是公务员考录制度建设需要重点考量的两个主要方面，“公平性”是考录制度推行和实施过程中的根本指导思想，“科学性”则是公务员考录的永恒主题和生命线，它们直接影响到考录制度的生存与成长，也影响到社会的进步与发展。

（一）公平、科学考录的具体措施

为了实现公平考录，在考录制度建立之初，就对招考政策、招考职位和数量、报考条件、考试成绩、录用结果面向社会进行公示，接受各方面监督；公平地设置报考条件，消除报考歧视，规定不得设置与履行职位职责无关的报考资格条件，不得存在学历、户籍、地域、年龄、性别、长相、身高等歧视性条件要求，确保平等竞争；同时建立健全监督约束机制，对违反考录规定、考录程序、泄露考试试题、伪造考试信息、协助作弊以及徇私舞弊等行为人员，按照制定的有关规定作出相应处理、处分乃至追究刑事责任等。

为了追求科学考录，在公务员考试内容设计上，由最初的知识测查向能力考试转变，测查公务员应当具备的基本能力和素质；在考试形式上，对部分中央机关和部分省级以上公务员主管部门试行开展专业科目考试，如公安、银监、证监等专业性较强的单位和非通用语职位实行了“2+X”模式，以此满足不同机关对专业人才的需求；根据不同层级机关和不同行业的岗位需求，探索分级分类考试，如部分省级以上机关和地市级以下机关尝试采用不同的公共科目笔试试题，海关、税务等部门直属机构可自主命制面试试题等；面试方式方法不断丰富和发展，从单一的结构化面试，逐步发展了新的面试测评技术，如无领导小组讨论、情景模拟、实事搜寻、演讲答辩等；建立面试考官制度，加强考官队伍管理的制度化和信息化建设。为提高面试评价的准确性，建立了面试考官持证上岗制度，凡是担任面试考官的人员，都应经过严格的培训，掌握面试测评理论与相关知识和技能。

（二）有效解决现实问题呼吁公务员考录科学化

近些年，伴随着公务员制度的不断发展以及公务员队伍建设的不断加强，一些涉及考录公平性与科学性的问题凸显出来，为了科学有效地解决所面临的这些问题，公务员主管部门从制度建设出发，制定并实施了一系列的考录相关政策，但也因此引发了外界对考录科学性的讨论。

以部分特殊群体考录优惠政策为例，由于我国公务员队伍中，县乡两级公务员占全国公务员总数约60%，科级以下公务员占全国公务员总数的92%，这部分基层公务员因为层级、职数、编制的限制，职业发展空间狭小，队伍的稳定性和工作的吸引力受到严重影响，在艰苦边远地区情况更是如此，“招不来人、用不好人、留不住人” 问题凸显。为了解决这一实际问题，既要选拔出职位需要的优秀人才，又要尽可能地甄别出能够稳定在基层工作的青年人才，使招录的公务员能够踏 实工作。

2014年9月，中组部、人社部和国家公务员局印发了《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》（以下简称《意见》），就“完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛”的要求提出了具体措施。《意见》允许各地根据艰苦边远地区实际情况，适当放宽招录条件，包括：适当降低学历要求；放宽招考专业限制；适当调整年龄条件；不限制工作年限和经历；报考人数较少的可降低开考比例；单独划定笔试合格分数线。允许面向本市、县户籍或在本市、县长期生活工作的人员招考。此外，对西藏、四川、云南、甘肃和青海五省份藏区以及新疆南疆地区县乡给予进一步的政策支持，包括单设职位招考；设置一定数量的职位，面向当地县乡事业编制人员和退役士官士兵招考；必要时可不设开考比例。一系列措施使艰苦边远地区基层机关“招人难、用人难、留人难”问题得到有效缓解，考录制度的科学性得以显现。

在社会日益多元化、民主权利意识增强以及公务员“考试热”持续升温等宏观背景下，公务员考录的科学性与公平性问题被放大，客观环境致使公众对考录公平性认知产生了消极影响。诸如上述考录优惠政策的实施，切实解决了实际问题，达到了预期效果。但与此同时，也将公务员考录的公平性话题推到了舆论的风口浪尖——一些学者认为考录优惠政策的实施有违公平原则，而一些持相反观点的学者则认为考录优惠政策使得实际问题得以解决，价值取向得以实现，是公务员考录制度科学性的体现，不应一味强调公平，而忽视了制度本身的价值取向和目的性，科学性不应该被公平性“理所应当地绑架”。

在笔者看来，公务员考录公平，理应建立符合公务员管理目标和政府公共管理需要的价值导向，基于此，才能确立公务员考录公平的各种标准，包括满足落后偏远地区公务员考录需要、特定地区设置户籍限制以及指向性招录大学生村官进入乡镇机关任公务员等等。正如庞德所说：“在伦理学上，我们可以把公平正义看成是一种个人美德或是对人类需要的一种合理、公平的满足；在经济学和政治学上，我们可以把公平正义说成是一种与社会理想相符合，足以保证人们的利益与愿望的制度；在法学上，我们讲的公平正义是指在有政治组织的社会中，通过这一社会的法律来调整人与人之间的关系及安排人们的行为；现代法哲学的著作家们也一直把它解释为人与人之间的理想关系。”[2]可见如果离开了具体领域，公平问题的讨论，当然也包括公务员考录公平性的讨论只能是一种情绪的表达，而不可能是理性的阐释。公务员考录公平性应在历史、具体、相对和客观的范畴中进行。没有绝对意义上平等，公务员考录制度必须符合公务员制度的整体原则和要求，承载着更多政治功能，其公平性考量也应该置于国家政治制度中。从这个意义上看，科学性与公平性并不矛盾，而是你中有我和我中有你的关系。一项制度公平与否，决定着这项制度的科学性高低；同样，一项制度是否科学合理，也是判断该制度是否公平的重要评判指标。这是推进公务员考录制度进一步完善需要形成的基本共识。

三、促进经验与能力相结合的考录资格条件设置

在公务员考录招考条件中设置“2年以上基层工作经历”的做法，历年来已属常态。然而对于设置该项条件的缘起，其目的性以及设置条件时是否有过充分的科学性考量等问题，需要进一步研究。

以2018年考录为例，《中央机关及其直属机构2018年度考试录用公务员公告》中显示：“中央机关及其省级直属机构除部分特殊职位和专业性较强的职位外，主要招录具有2年以上基层工作经历的人员，招考职位明确要求有基层工作经历的，报考人员必须具备相应的基层工作经历。基层工作经历，是指具有在县级及以下党政机关、国有企事业单位、村（社区）组织及其他经济组织、社会组织等工作的经历。在军队团和相当于团以下单位工作的经历，退役士兵在军队服现役的经历可视为基层工作经历。报考中央机关的人员，曾在市（地）直属机关工作的经历，也可视为基层工作经历……”。

（一）“基层工作经历”政策的历史沿革

关于基层工作经历的条件设置可以追溯至1989年下半年中央下达的文件，原则规定省级以上党政机关进人需有2年以上的工作经历，除经特别批准外，不进大学应届毕业生。当时许多省、市甚至也纷纷效仿，规定本级党政机关不进应届大学毕业生，所缺干部从转业军人以及从社会上录用的高中毕业生和自学成才者中补充。文件的出台在当时造成了大量大学毕业生分配的困难[3]。此后，该项政策一直沿用，并写进了1993年的《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），《条例》第十八条规定：省级以上人民政府工作部门录用的国家公务员，应当具有两年以上基层工作经历。按照规定录用的没有基层工作经历的国家公务员，应当安排到基层工作一至二年。2006年实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），虽然取消了关于基层工作经验的硬性规定，但在实际操作中，仍由公务员主管部门通过发布招考公告等政策手段，规定报考者须具有一定期限的基层工作经历。可以看出，关于基层工作经历条件的设置很早就有，早于《公务员法》的前身《条例》，有据可查始于1989年1月由人事部、中组部联合下发的《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》（以下简称《通知》），《通知》是我国第一次明确规定采取考试办法补充政府机关工作人员的文件，《通知》要求，从1989年起，各级国家行政机关补充工作人员，要贯彻公开、平等、竞争的原则，通过考试考核，择优录用，把好“进口”关，为今后全面推行考录制度创造了条件。通过对时间脉络的把握，可以说关于基层工作经历的设定是在公务员考录制度最重要的探索时期产生的。

（二）“基层工作经历”政策的目的

据相关资料显示，1989年下半年规定中央和省级党政机关不进应届大学毕业生的政策的主要原因，是根据中发〔1989〕5号（1989年7月16日）文。该文指出：“省级以上党政机关从经过基层工作锻炼的高校毕业生中挑选的干部，必须具有较高的政治素质和业务能力。”又说：“高等学校应届毕业生主要到基层工作，经受全面锻炼，增长才干。”并鼓励大中专毕业生和军转干部到急需人才的集体和乡镇企业去。这是制定省级以上党政机关不进应届大学毕业生的政策思想基础。

（三）“基层工作经历”政策的实施效果

政策对于基层工作经历的认定范围很广，在工厂做工、在农村种地、在部队当兵、在市场上做生意卖东西等，凡是在基层一线工作过，基本上都可以被认定为基层工作经历。目前，在考录资格条件中“一刀切”式的基层工作经历条件设置，并不要求这种基层工作经历与报考者所报考的公务员职位要求之间存在任何必然联系，既没能体现职位政治素质和专业素质的要求，也没有体现职位胜任力的要求，有些基层工作经历与招考职位之间甚至毫不相干。在考录实践中，通过对多家机关单位用人部门负责人的访谈调研，一些用人单位更倾向于从应届大学毕业生中挑选合适的人选，理由是应届大学毕业生刚出校门步入社会，知识更新快，思想单纯，工作有积极性，有较好的纪律意识和服从意识，社会阅历浅，如同“一张白纸”可塑性强。但在公务员考录资格条件中设置“基层工作经历”，无疑将把大多数应届大学毕业生拒之于公务员考录大门之外，从而大大限制和减少了公务员考录的生源，进而影响公务员考录的实际效果和质量。在实行公务员制度的其他国家，也均无以基层工作经历作为公务员考试报考条件的先例。且从实践来看，对于一些基层工作经历与所报职位的匹配性很难鉴别。

综上所述，笔者认为，由于职位需求，对某些特殊职位的报考者提出相关工作经历方面的资格限制是符合公务员考录实际且符合考录的基本精神和根本目的的，但这种工作经历不应是泛泛的、不加甄别区分的基层工作经历，而应为与报考者所报考的职位有关的工作经历。