基本养老保险全国统筹要明确三个问题

■文／何文炯

2018年7月，企业职工基本养老保险基金中央调剂制度开始实施，这是向基本养老保险全国统筹走出的重要一步，具有积极的意义。但调剂金制度与十九大报告提出的“尽快实现养老保险全国统筹”还有较大的差距，因而需要加快推进全国统筹的步伐。此时，对全国统筹及相关问题需要有清晰的认识。

我们需要怎样的全国统筹？虽然，关于基本养老保险全国统筹的讨论已有很多，但对于什么是“全国统筹”，缺乏统一的认识。在职工基本养老保险制度实施之初，绝大多数地区实行市县级统筹，此时实践中的“统筹”与学理上所说的“统筹”是基本一致的。但后来许多地区提高统筹层次，从市县级统筹提高到“省级统筹”，这种“省级统筹”与学理上所说的“统筹”则有较大差距，因而此统筹非彼统筹。那么，全国统筹所需要的是哪一种“统筹”？从学理上讲，作为国家统一组织实施、由中央财政承担兜底责任且采用现金给付方式的基本养老保险制度，应当是制度政策全国统一、基金收支管理全国统一，即采用统收统支式全国统筹，这是世界各国的通行做法。然而，有人主张仿效目前省级统筹的办法实行全国统筹，认为只要将各地的基金余缺进行调剂，即可提高全国基金的整体抗风险能力，解决基金不足并均衡地区间的基金负担。但事实上，这种办法无法解决基金长期平衡问题，更无法解决制度的固有缺陷和深层次矛盾。全国统筹的主要目的不是调剂地区间基金余缺，而是实现劳动力基础成本确定规则一致，让流动劳动者的基本养老保险关系顺畅转移，形成公平、一体化的劳动力市场。因此，需要朝着统收统支的方向设计基本养老保险全国统筹方案。

如何理解全国统筹与制度优化？现行职工基本养老保险制度存在不足，因而对于直接以此为基础进行全国统筹抱有疑虑，是可以理解的。最近10多年，地区之间的基本养老保险基金余缺差距越来越大，地区之间的基本养老保险费负担差距进一步扩大，劳动力基础成本的差异影响了区域的均衡发展。因此，制度优化和管理体制改革均势在必行。目前，中央已经明确“尽快实现养老保险全国统筹”，这既是管理体制改革的最大推动力，也是制度深化改革的重要契机。所以，应当“边统边改”：从调节基金余缺、均衡地区间养老保险成本负担入手，进一步明确制度定位，建立科学合理的待遇确定和调整机制，回归“保基本”。这里的关键是要尽快改变统筹基金与个人账户基金混合管理的局面，通过分账管理实现基础养老金再分配和个人账户养老金强激励的目标，使制度更加公平、更可持续、更有效率。

如何建立有效的责任机制？推进基本养老保险全国统筹，是一个巨大的工程，需要有明确的目标和周密的方案。同时需要注意到，这一过程中涉及众多的主体和诸多的利益关系，因而需要建立有效的责任机制。一是明确地方各级政府的责任，明晰中央与地方的关系。要确定清晰的参保与缴费、养老金领取与待遇核定等方面的规则，通过有效的信息系统实行严格的监管。二是明确界定各主体的筹资责任，以明确政府、用人单位、参保者、经办机构和征缴机构的权责关系。做实缴费基数、规范缴费行为。明确财政、尤其是中央财政与基本养老保险基金的关系，财政承担社会保险基金补助、基金兜底责任，并妥善处理制度转轨所形成的历史债务。三是特别注意在推进统收统支式全国统筹的过程中，防止地方的机会主义行为。■