习近平全面深化改革的方法体系探析*

胡小君 陈 新

(苏州大学政治与公共管理学院 江苏 苏州 215123)

全面深化改革是一项前无古人的宏大事业，不仅要有巨大的政治勇气，还要有高超的政治智慧，必须运用正确的方法，才能顺利推进。习近平总书记亲自担任中央全面深化改革领导小组组长(委员会主任)，既挂帅又出征，对改革整体布局、重大问题、关键举措作出一系列重要指示，谋划了全面深化改革的科学路径和有效方法，形成了全面、丰富的改革方法体系。这个体系涵盖了全面深化改革从谋篇布局、统筹推进到落实保障的全过程，内涵丰富、思想深邃、系统完善，直接回答了“怎么改”这个重大的理论与实践课题，是习近平总书记全面深化改革重要思想的关键组成部分。

一、改革谋篇布局的方法:总目标引领、顶层设计和问题导向

全面深化改革是一场深刻革命，涉及方方面面，触及多方利益，必须首先解决举旗定向、谋篇布局的问题，保证改革事业沿着正确方向、正确道路推进。对此，习近平总书记以党的十八届三中全会为起点，通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，谋篇布局，总体规划，既突出改革总目标的全局引领，又勇于担当，精心推进改革顶层设计，注重以问题导向攻坚克难，开启了全面深化改革新征程。

(一)坚持改革总目标的全局引领作用

在全面深化改革进程中，各方面问题错综复杂，各项任务具体多样，必须树立大局意识，明确改革的总体目标，以改革总目标凝聚各方面力量、汇聚各方面举措，才能保证改革全面、协调、深化进行。十八届三中全会明确了全面深化改革的目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出，国家治理体系是“在党领导下管理国家的制度体系”，国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”“是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”［1］。这个总目标的确立，一方面体现了改革的全面性，不是推进一个或几个领域改革，而是推进包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设所有领域的改革;另一方面，体现了改革的聚向性，要求各项改革举措、方案实施、制度建设都要紧密围绕这个总目标进行，通过破除一切阻碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟定型。

从全面深化改革的实践来看，坚持改革总目标的全局引领，首先体现为坚持党中央对改革的集中统一领导。根据十八届三中全会决定成立的中央全面深化改革领导小组是总体谋划改革的中枢机构。十八大中央先后召开38次深改领导小组会议，审议通过365个重要改革文件，确定357个重点改革任务，出台1500多项改革举措。2018年党和国家机构改革中，中央深改小组升格为中央全面深化改革委员会。实践证明，党中央的集中统一领导是全面深化改革的根本政治保证，有利于全党全国统一思想、坚定信心，有利于改革涉险滩、闯难关、啃硬骨头，有利于各项改革举措向国家治理体系和治理能力现代化的总目标聚力汇总。

其次，坚持改革总目标的全局引领体现为牢固树立改革全局观，观大势、谋大事。习近平总书记多次强调，“不谋全局者，不足谋一域”。全面深化改革是“关系党和国家事业发展全局的重大战略部署，不是某个领域某个方面的单项改革”。［2］全面深化改革以来，许多重大改革举措的出台都带有前瞻性和整体性，服务于国家治理体系和治理能力现代化的全局。早在中央深改组第二、三次会议，就关于经济体制、文化体制、司法体制、财税体制、生态文明体制等改革实施方案或重大改革汇报作出部署。在改革进程中，不仅中央的顶层设计立足全局，对地方抓改革也强调要坚持提高站位，坚持在大局下谋划、在大势中推进、在大事上作为。对于改革试点，比如司法体制、自由贸易区等，着重强调其对全局性改革的示范、突破、带动作用。

最后，坚持改革总目标的全局引领还体现为注重补制度短板，推动各方面制度更加成熟更加定型。在全面深化改革进程中，一方面通过体制机制弊端的革除，使社会主义制度的各方面的优势，尤其是党的领导的制度优势更加突出。另一方面，对于原先较薄弱的制度短板，如权力监督、网络治理、资源保护、环境监管、产权保护等注重补缺补差，使国家治理体系各项内容更加成熟完善。

(二)坚持顶层设计的整体深化作用

改革的顶层设计是指从宏观着眼、自上而下地全方位系统谋划改革，提出总体性、长远性方案，破解根本性体制矛盾，在制度体系设计上取得突破。顶层设计不同于以往“摸着石头过河”的探索性改革，也不同于零敲碎打的地方和基层探索，而是更加注重改革的系统性、整体性、协同性。全面深化改革是后半程的改革开放，其目的就在于形成一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，必须“是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”。［3］

在改革实践中，顶层设计着重聚焦于改革的重点、难点领域，由党中央集中统筹，制定带有统领和指导作用的跨区域、跨部门的总体方案，并通过方案的实施，形成基础性的“四梁八柱”制度。例如，对于生态文明体制改革，中央政治局审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，形成了由自然资源资产产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等制度机制组成的生态文明制度体系。围绕这一制度体系，环保督察、生态环境监测、领导干部自然资源资产离任审计、河长制、湖长制、国家公园等创新举措相继出台，有力地提升了生态文明建设水平。

顶层设计更是解决事关全局重大改革的必要之举。随着改革深入进行，很多重点领域和关键环节的改革都取得了重大突破，但带有全局性的党和国家机构设置与职能配置仍存在着突出矛盾和问题，必须通过顶层设计加以破解。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，通过系统性、整体性、重构性的变革，改、立并举，对党和国家机构设置和职能配置进行了全面、彻底、可行的改革顶层设计，突出了党的全面领导，理顺了党政关系，体现了优化、协同、高效的原则，必将对国家治理体系和治理能力现代化产生重大的促进作用。

(三)坚持问题导向的攻坚克难作用

“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”［4］坚持问题导向指改革要致力于解决发展中存在的突出矛盾和问题，聚焦体制机制顽疾，敢于突破部门利益的藩篱，攻坚克难，着力增强改革的针对性和实效性。习近平总书记多次强调改革要坚持问题导向，奔着问题去，跟着问题走，哪里出现新问题，改革就跟进到哪里;哪里矛盾和问题最突出，哪个疙瘩最难解，就重点抓哪项改革。

坚持问题导向在改革实践中与突出精准发力相互促进、相辅相成。例如，经济新常态给发展带来了新的矛盾、挑战，尤其是重大风险，必须通过改革举措化解和应对。党中央在安排改革举措时，突出重要领域和关键环节，把有利于稳增长、调结构、防风险、惠民生的改革举措往前排，对准瓶颈和短板，精准对焦、协同发力，通过贯彻新发展理念、推进供给侧结构性改革，在增强创新能力、推动发展平衡、改善生态环境、提高开放水平、促进共享发展上取得新的突破。又如，针对防范金融风险，整合设立银保监会，建立统筹协调、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。

由于问题的复杂性，坚持问题导向在改革实践中要求远近结合，既立足当前解决突出矛盾，也着眼长远解决体制机制问题。例如，在生态文明体制中发挥重要作用的国家公园制度，中央深改组先是针对三江源、大熊猫和东北虎豹栖息地、祁连山等生态脆弱或破坏严重、亟待保护的地区进行国家公园体制试点，在此基础上，通过《建立国家公园体制总体方案》，从体制上解决这一问题。又如，在优化政府与市场关系方面，为克服多头管理、职能分散交叉等体制弊端，党和国家机构改革中对市场监管体系全面整合，组建国家市场监督管理总局，实行统一的市场监管和综合执法。

二、改革统筹推进的方法:协调节奏、精细施工、科学试点、法治并进

全面深化改革是一项系统工程，时间紧、任务重、要求高，统筹是有效推进改革事业的根本方法。以习近平同志为核心的党中央，坚持把统筹的理念运用到全面深化改革的全过程之中，以政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹、质量统筹、改革与法治统筹等，整合中央和地方、基层的智慧与力量，有步骤、有质量、合规范地推出改革举措，使各项举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。

(一)注重改革节奏协调有序，梯次接续、前后衔接

把统筹的理念贯穿于改革，首先要理清各项改革的“联络图”和“关系网”，改革举措的出台要有合理节奏，呈现梯次接续、前后衔接、纵深推进，从而增强改革的有序性。习近平总书记多次强调，“要学会运用辩证法，善于‘弹钢琴’，处理好局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系”［5］，要一个问题一个问题跟进解决，一个节点一个节点扎实推进，一个方案一个方案有序推出。

在全面深化改革各领域改革的次序上，以习近平同志为核心的党中央依据经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设各方面存在问题的特点，以及在五位一体总体布局中的地位作用、相互之间的衔接关联，统筹推进、次第展开。聚焦政府与市场关系这个核心问题，各项经济体制改革措施领先推进。在政治建设各领域，党的纪律检查体制改革立行立改，党的建设制度改革力度加大，民主法制领域改革协调推进。与此同时，文化体制改革积极创新，社会治理体制改革标本兼治，社会事业领域改革统筹推进，而较新提出的生态文明体制改革稳慎探路、逐步深入。

在各项改革举措具体推进的次序上，优先推进各领域具有四梁八柱性质的改革，尤其是国有企业、财税金融、科技创新、土地制度、对外开放、文化教育、司法公正、环境保护、养老就业、医药卫生、党建纪检等在各领域中具有牵引作用的改革，注重发挥其支撑性作用。以此为基础，带动各项具体改革举措，做到抓重点和带整体相结合、治标和治本相促进、重点突破和渐进推动相衔接。总之，改革的节奏总体上统筹协调、蹄疾步稳、扎实推进，关键时刻又能大刀阔斧，集中推出一批力度大、措施实、接地气的改革举措，做到重点突破。

(二)注重改革举措精细施工，规划图、施工图、时间表环环相扣

改革能不能做到协同推进，方案设计是前提。在全面深化改革进程中，中央深改组历次会议对于改革方案的总体规划、具体制定、质量把关、细则完善、检查盘点各个环节都高度重视、精心指导，使各项改革举措总体有规划，具体有路线图、施工图和时间表，做到按图施工，跑表计时，到点验收，保证各项改革举措的施工按时按质顺利推进。

改革方案的制定首先要加强整体规划，统筹考虑战略、战役层面的问题。十八届三中全会决定以及据此制定的《重要改革举措实施规划(2014－2020年)》明确了每项改革举措的改革路径、成果形式、时间进度，是指导全面深化改革的总施工图和总台账。十八届四中、五中、六中全会决定，十九大报告，党和国家机构改革方案等，相继充实了改革任务的总体规划图。例如，十八届四中全会关于推进全面依法治国的决定，被分解为190项改革举措，纳入改革总台账，一体推进。改革方案的制定和实施还要统筹考虑战斗、战术层面的问题。方案要具体落实为可操作的实施细则，能细化的要尽可能细化，能明确下来的要尽量明确下来，能统一标准的要尽可能统一标准，让部门和地方好操作、好落实。涉及政策配套的改革方案，还要求相互留有制度接口，时间节点相互衔接，环环相扣。

改革方案的生命力在于其高质量。对此，习近平总书记多次强调要狠抓调研，尽可能多听一听基层和一线的声音，尽可能多接触第一手材料，心中有数;要下功夫查找突出问题和现实困难，发现基层的有益探索，了解党内外对改革的各种意见和建议，综合考虑各方面利益关系，精准把脉、精确制导，使提出的改革方案最大限度符合实际、符合改革要求，真正解决问题。

(三)注重分类统筹改革试点，形成可复制、可推广的经验

在重大决策或改革措施出台之前，选择若干单位或地区进行小规模试验的试点是改革开放行之有效的基本经验。在全面深化改革进程中，习近平总书记多次强调“抓好试点对改革全局意义重大”，“试点是重要改革任务，更是重要改革方法”［6］。试点是中国改革的基本经验。在全面深化改革中，中央深改组坚持分类统筹、科学组织改革试点，提取可复制可推广的经验举措，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合，对全局改革发挥示范、突破、带动作用。

试点工作要充分发挥地方积极性，坚持问题导向，鼓励在教育、就业、医疗、社会治理、创新创业等关系群众切身利益的方面积极探索。坚持解放思想，正确看待新事物新做法，鼓励试、大胆改，试点中尽可能把问题穷尽，让矛盾凸显，真正起到压力测试作用。发挥顶层设计对试点的指导作用。以推进制度创新、为面上改革提供可复制可推广的经验做法作为试点的根本目的，正确把握试点方向，坚决杜绝把试点异化为发帽子、争政策、要资金、搞项目。

试点工作要加强科学组织、统筹推进、分类指导。根据改革需要和试点条件，灵活设置试点范围和试点层级，对涉及风险因素和敏感问题的改革试点，确保风险可控。从全局出发，分析各个改革试点内在联系，合理把握试点工作节奏。对具有基础性、支撑性的重大制度改革试点，推动尽快形成制度成果，对证明行之有效的经验做法，及时总结提炼、完善规范，在面上推广。对关联度高、互为条件的改革试点，统筹协调推进。对领域相近、功能互补的改革试点，开展综合配套试点，推动系统集成。

(四)注重改革与法治并进，重大改革于法有据

在全面深化改革进程中，十分注重处理改革和法治的辩证关系，发挥法治规范和保障改革的作用，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、依法依规进行。习近平总书记强调:“改革和法治相辅相成、相伴而生”“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义”。［7］

科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。一方面，在研究改革方案和改革措施时，同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。改革牵头部门与立法部门主动衔接，共同推进改革所涉及的法律法规立改废及试点工作所需法律授权问题。另一方面，立法工作主动适应改革需要，发挥引导、推动、规范、保障改革的作用。对不适应改革要求的法律法规及时修改和废止。对实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，及时上升为法律。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序作出授权，不允许随意突破法律红线。

三、改革落实保障的方法:责任落实、督查评估、干部保障

一分部署、九分落实。全面深化改革时间紧、任务重、要求高，各项改革举措出台后，最重要的是要强化落实，确保改革方案落地生根，融为现代化国家治理体系的组成部分，促进国家治理能力的稳步提升。改革落实体现为方案落实、工作落实，但根本保障是责任落实，必须责任到人，强化工作督查和成效评估。改革落实也是检验全面从严治党成效的重要内容，必须与干部队伍建设紧密结合起来。

(一)强化改革责任制，保证能定责可追责

习近平总书记多次强调，改革工作能不能落实到位，落实责任是关键。在历次深改组会议上，都强调对各项改革举措的落实分解任务、明确分工、强化责任，抓好部门和地方两个责任主体，构建能定责、可追责的责任链条，以责促行、以责问效，确保改革方案落地生根。

责任落实首先要明确、细化改革任务的责任主体，构建运作有效的责任链条。部门和地方是落实改革方案的两个责任主体。中央深改组多次强调，凡是承担改革任务的地方和部门，都要知责明责、守责尽责，各就各位、各负其责;牵头部门对经办的改革举措要全程过问、全程负责、一抓到底。各地区各部门的一把手，对抓改革、抓落实负直接责任，“不仅亲自抓、带头干，还要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，做到重要改革亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察”。［8］

责任落实要有明确的实施方案和定责、追责机制。对每项改革举措，都要科学分解任务，细化责任，到人到事，做到凡事都要有人去管、去盯、去促、去干。建立抓落实的台账，有硬任务、硬指标、硬考核，有可检验的成果形式和时间进度安排。确保形成责任明确可定、失责可追必究的责任考核机制。通过责任考核，形成条条线线拉直绷紧的履责氛围，层层传导压力，确保改革方案落地生根。

(二)强化改革督查机制，全程督查、全面评估

有效的督查和评估是保证改革决策的执行沿着正确轨道的关键之举。在全面深化改革中，通过全程督察，督任务、督进度、督成效，察认识、察责任、察作风，发现问题，及时整改，与科学的改革成效评价机制相结合，保证了改革成效落到实处。习近平总书记多次强调，各地区各部门要以更大的决心和气力抓好改革督察工作，确保党中央确定的改革方向不偏离、党中央明确的改革任务不落空，使改革“精准对接发展所需、基层所盼、民心所向”。［9］

督察工作要贯穿改革落实的全过程，对改革方案和举措，及时跟踪、及时检查、及时评估、及时整改，重在发现问题，注重整改提升。对督察发现的问题，认真研究梳理，列出问题和责任清单，明确时限要求，坚持有什么问题就整改什么问题，是谁的问题就由谁来负责整改，对重大改革、复杂问题，必要时要“回头看”。对有普遍性的问题，举一反三、由点及面，推动更大范围内整改。在纠正问题的同时，还要善于抓正面典型，及时发现总结基层创新举措和鲜活经验，以点带面，同时对需要调整完善的改革方案及时分析研究。注重发挥督察在打通关节、疏通堵点、提高质量中的作用，重点督促检查方案落实、工作落实、责任落实的情况，坚决消除“中梗阻”“肠梗阻”，注意打通改革推进的“最后一公里”。

及时评估改革成效是改革督察的重要环节，也是加强指导和纠偏的基础性工作。成效评估要坚持实践检验标准，坚持群众立场，让基层来评判，让群众来打分，关键要看办成了多少事，解决了多少实际问题，看改革是否促进了经济社会发展，是否促进社会公平正义，是否给人民群众带来实实在在的获得感。成效评估还要有系统性、全局性视角，同落实“四个全面”战略布局、落实新发展理念的情况结合起来，同抓经济发展、社会稳定、民生改善、党的建设的成效结合起来，看是否产生了协同效应，把抓改革来促发展与谋发展来抓改革统一起来。

(三)强化改革导向的用人机制，重用改革促进派和实干家

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。［10］全面深化改革同样要依靠坚强有力的干部队伍提供保障。因而必须强化改革者上、不改革者下的用人导向，从严从实加强干部队伍建设，引导党员干部特别是领导干部当改革的促进派、实干家，为全面深化改革提供坚强的组织保障。习近平总书记多次强调，党员干部要“坚定改革决心和信心，增强推进改革的思想自觉和行动自觉，既当改革促进派、又当改革实干家，以钉钉子精神抓好改革落实”。［11］

强化改革的干部保障，关键是强化正确的用人导向，完善干部考核激励机制。强化鼓励改革、支持改革的用人导向，把想改革、谋改革、善改革的干部用起来，配齐配强各级改革工作力量。强化敢于担当、攻坚克难的用人导向，引导党员干部争当拥护改革、支持改革、敢于担当的改革促进派，争当把改革抓在手上、落到实处、干出成效的改革实干家。强化改革者上、不改革者下的用人导向，加大改革创新在干部考核和提拔任用中的权重，建立健全改革容错纠错机制，形成允许改革有失误、但不允许不改革的良好氛围。

强化改革的干部保障，要把对干部的严实要求贯穿全面深化改革的全过程。领导干部是否做到“三严三实”，全面深化改革是一个重要检验。习近平总书记明确要求广大党员、干部特别是领导干部要大力弘扬实事求是、求真务实精神，理解改革要实，谋划改革要实，落实改革也要实。改革督察的重要内容就是对照“三严三实”要求，督察各级干部特别是领导干部是不是以改革促进派、实干家的标准要求自己，以严和实的作风谋划改革、落实改革。

总之，习近平总书记全面深化改革重要思想所包含的改革方法紧密联系、相互促进、形成体系，体现了科学的辩证思维，解决了“怎么改”这个重大理论与实践课题，为新时代进一步推进改革事业提供了强大的方法论武器。