土地制度变迁研究中的国家中心论视角——读《国家自主性与中国农村土地制度变迁》

陈明明

（复旦大学，上海 200433）

晏功明博士近期一项研究以国家自主性与中国农村土地制度变迁之关系为主题，贯穿其中的基本假设是：国家自主性高低决定国家主导的制度变迁的成败。论著以土地改革、合作化运动、人民公社、包产到户等土地制度变迁事件为线索，对这一假设进行了讨论和验证，时间跨度近四十年，历经中国几个重大历史时段，可以说是一部以土地制度为中心内容的当代中国政治制度史研究。

如论著题名所示，国家自主性是该研究的中心概念之一。在某种意义上，国家自主性问题是一个由政治学研究方法或研究路径引出的问题。马克思尤其是恩格斯注意到，国家作为一种从社会中产生又高踞社会之上并且日益同社会相脱离的力量，既要维护统治阶级的利益，又要履行某种社会职能，而且只有履行了一定的社会职能时才能使阶级的政治统治持续下去。①［德］恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，1972年，第166页；《反杜林论》，《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1972年，第219页。换言之，国家除了工具性，也具有自主性，这就提出了“国家相对自主性”的命题。韦伯对官僚制度的自主性的强调和阐释进一步引起人们对国家自主性的关注。②［美］莱因哈特·本迪克斯：《马克斯·韦伯：思想肖像》，刘北成等译，上海：上海人民出版社，2002年，第460-464页。以波朗查斯为代表的新马克思主义系统地论证了国家自主性，批判工具主义的国家观，即社会中心论的国家观，指出资本主义国家是一个相对自主的行动主体。③［希腊］波朗查斯：《政治权力与社会阶级》，叶林等译，北京：中国社会科学出版社，1982年，第293页。在梳理新马克思主义国家自主性的基础上，斯考切波通过对中国、法国、俄国革命的比较研究发现，国家不应仅被看作是各阶级竞夺的舞台，更应视为维持竞合秩序、协调利益和政策过程的自组织系统。④［美］西达·斯考切波：《国家与社会革命》，何俊志、王学东等译，上海：上海世纪出版集团，2007年，第27-29页。她指出，从19世纪工业化全面启动以来，国家迄今为止仍是最为重要的政治角色，不仅构造了公民社会与公共权力之间关系，还构造了公民社会内部的诸多重大关系纽带。以国家为中心的研究视角由此而起。①［美］彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考切波：《找回国家》，方力维等译，北京：三联书店，2009年，第8页。

在这种视角的关照下，国家自主性意味着，国家是独立的行动者，有自己的行事逻辑；国家是组织结构或法律制度的集合，可以决定资源配置的游戏规则；国家通过对资源的控制既可满足社会集团的偏好，也可违背社会集团的偏好，甚至改变社会集团的偏好。那么，如何识别国家的自主性，或者说判定国家自主性高低呢？功明提出了两个操作性标准：“统治者自主的前瞻性偏好的统一性”和“执行统治者政策的治理结构的集权程度”。②晏功明：《国家自主性与制度变迁——以1946-1982年间中国农村土地制度变迁为研究案例》，复旦大学博士学位论文，2016年10月，第60-61页。前者表述不无晦涩，它其实要说的就是统治集团对政策及其过程是否存有统一的意志或共识，意志统一促成高国家自主性，共识分裂降低国家自主性。后者则相对明确——治理结构集权程度高，则国家自主性高，反之国家自主性低。用这两个标准来观察国家的制度变迁（不仅是土地制度），就会发现，统治精英对政策发生分歧而陷入党争又没有适当的机制解决党争时，国家面临重大政治危机，会导致国家自主性的下降，国家将被利益集团所俘获，原本由国家主导的制度变迁可能沦为制度衰败。同样，即使统治精英集团保持团结，存有共识，但治理结构的集权程度不够或降低，统治精英的意志（这里表现为国家意志）也得不到有效的贯彻，国家主导的制度变迁也会陷入停滞或走形。

中国是一个党政高度集中统一的国家，就意志的统一性和权力结构的集中性两个方面而言，中国都堪称一个国家自主性较高的国家。在较高的国家自主性前提下，中国的确做成了它想要做的许多事情，农村土地制度变迁史集中表现了这一点。土地制度对中国国家发展意味着什么？第一，土地制度承载着国家治理乡村的功能。中国是一个农业为主的国家，无农不稳（“农”不仅指粮食农业，还指农民和村治），乡村好则国家好，乡村的良治等于国家的良治。第二，土地制度承载着国家工业化汲取乡村资源的功能。中国是一个急欲赶超世界强国的人均资源贫弱的国家，无工（工业化）不强，一穷二白条件下的工业化，其原始积累只能来自农业农村农民的剩余。第三，土地制度承载着国家实现美好社会的功能。中国是一个以马克思主义为指导的向社会主义过渡并建设社会主义的国家，无公（公有制）不美，无公不正，集体化、公社化、国有化被视为通向平等均富的康庄大道的桥梁。正因如此，“国家强化乡村治理的自主偏好推动土地制度朝着强化国家对乡村渗透和控制的方向变迁”，“国家加大乡村资源汲取的自主偏好推动土地制度朝着强化资源汲取的方向变迁”，“国家意识形态中理想的美好社会的自主偏好推动土地制度朝着土地国有、集体经营和农业机械化的方向变迁”。③晏功明：《国家自主性与制度变迁——以1946-1982年间中国农村土地制度变迁为研究案例》，第267页

值得注意的是，由于国家仍然具有较高的自主性，国家的意志仍然使得农村集体无法真正落实所有权的主体资格——按照中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不得出租和买卖。”④中央档案馆、中共中央文献研究室：《中共中央文件选集》第41册，北京：人民出版社，2013年，第100页。生产队集体所有权归属的东西，生产队却无权支配处分。可见，调整后的公社，虽然此公社已非彼“公社”了，但此公社仍未脱彼“公社”的性状。据此，功明的一个结论是：“1956年社会主义改造完成以来，我国农村土地的集体所有权（产权）是残缺的。”⑤晏功明：《国家自主性与制度变迁——以1946-1982年间中国农村土地制度变迁为研究案例》，第262页。所谓残缺即指土地集体产权的不完整，不明晰。

在我看来，这是一个很重要的结论，因为它可解释改革开放以来中国的经济何以创造了持续的高速增长，中国的城市化何以出现了井喷式的快速发展。在围绕“三农”问题而展开的关于农村集体土地制度的争论中，土地私有化是一个较为强烈的主张，土地私有化被认为是克服土地集体所有权残缺或模糊，从而实现农业现代化和农民富裕的良方。应该说，这种主张所持的一些论据也不无道理，但是它面临一个难以逾越的屏障：国家宪法制度安排及其背后的国家意志对基本生产资料私有制的拒绝，国家主导的现代化战略结构及内涵的制度性规定对基本生产资料公有制的依赖，以及国家对土地私有化可能产生结果或陷阱的戒防。所以无论是新中国早期的“五四宪法”、“文化大革命”时期的“七五宪法”和承接文革余绪的“七八宪法”，还是改革开放后的“八二宪法”，都申明农业社会主义改造后的农村土地制度是集体土地所有制（集体产权）。但是，正如以上所述，这种集体产权是不完整的或不明晰的。1983年人民公社体制终结后，公社变为乡政府，生产大队变为行政村，生产队变为自然村，行政村和自然村都是集体土地所有权的拥有者，但二者拥有的比例、法律地位、土地经营权和管理权的规范行使、所有权主体同村委会和村集体经济组织的权利义务关系等等，都没有进行厘清。修订后的《土地管理法》（2004年）、新颁布的《农村土地承包法》（2002年）和《物权法》（2007年）也没有对集体所有权做出明确的界定。从产权角度及其与农业劳动力关系来说，如果有严格的明晰的集体产权，那么理论上只有集体成员才拥有资格参与和行使集体土地的占有、使用、分配和收益的权利，集体之外的成员没有这种资格和权利。但这样一来，当一个农村劳动力离土离乡进城务工而失去集体成员资格后，就等于放弃了享受集体土地产权收益分配的权利——集体产权的排他性（如果集体产权足够明晰）使得农村劳动力进城具有不可逆性。无论城市经济发生什么变化，衰退停滞也好，劳动力过剩也罢，集体产权就会成为阻碍农民返回农村的制度障碍（失去集体成员资格的农民回不去了）。这显然不符合国家主导的现代化战略的制度性要求。相反，如果土地产权是国有的，则国家不仅可以限制农村劳动力大规模涌入城市，也可以把城市无力供养的人口下放到农村。可见，国有土地制度赋予了国家灵活把握现代化节奏的能力。①晏功明：《国家自主性与制度变迁——以1946-1982年间中国农村土地制度变迁为研究案例》，第260页。问题是，农村的土地在法律上并不是国有的，而是集体的；但问题又是，农村的土地在法律上是集体的，但集体却无法作为主体充分行使土地的占有、使用、分配和收益的权利。功明引用华人学者何·皮特的话指出，土地制度产权的不完整和不明晰，正是国家为保证现代化的有序进行而刻意为之的“有意的制度模糊”。②［荷兰］何·皮特：《谁是中国土地的拥有者：制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，北京：社会科学文献出版社，2014年，第245-246页。

这种“有意的制度模糊”使得国家对法律规定的集体所有权可能进行“侵权”有了制度空间，使得城郊农村集体土地因工业化和城市化之需很容易转化为城市国有土地，并因农村集体土地在这一过程中迅速增值，从而为改革开放的国家推动土地制度向最有利于国家财政汲取的制度形式转化创造了条件，为政府垄断土地一级市场、利用市场机制启动中国的城市化创造了巨大资本。这也就是人们今天通常所说的“土地财政”：经营城市的奥秘在于“以地生财”，即政府通过对土地使用权出让的垄断，取得巨额的土地出让金。首先是建立各种城市投资平台，支持那些非竞争性的项目建设，如短期无收益的基础设施建设，或对基础设施建设采取市场化方式，如各种收费还贷的高速公路、桥梁；其次是建立各种产业发展平台，为竞争性的项目提供资金支持和担保，如鼓励发展光伏、制药、软件、科技园区等战略性新兴产业，其最初的引导资金、补贴资金甚至运营资金大都来自土地财政。土地财政的研究者早已发现，在土地私有的条件下，城市公共服务的改进，是先以不动产增值的方式转移给土地所有者，政府再通过税收体系把土地外溢的收益收回来而实现的。这无疑增加了政府纳税的成本。而在土地公有的条件下，任何公共服务的改进，都会外溢到国有土地上，政府无须经由曲折的税收就可以直接从土地增值中收回公共服务带来的好处。无论人们如何诟病土地财政——它实质上是一套将土地作为信用基础的制度，土地财政毕竟成就了中国城市化的高速发展。正如赵燕青所言，相对于“征税”的方式，通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资，甚至可以以补贴的方式，为有持续税收的项目融资。③赵燕青：《是“土地财政”让中国崛起完成了原始积累》，2016年10月8日，http://news.hexun.com/2016-10-08/186319453.html。土地财政何以在中国能行，和中国类似的其他国家（如印度）却无法效仿？就是因为国家在1956年后通过社会主义改造，对土地生产资料实行了城市土地国有化和农村土地集体化，这为国家征地、用地与“卖地”的自主性奠定了制度基础。由此可以理解，国家保持集体土地产权的模糊性，有利于国家获得土地增值形成的财政收入，有利于国家保持工业化和城市化所需的较低的土地成本和劳动力成本，实际上是国家推动土地制度变迁而形成的一份“土地红利”。

国家自主性和土地制度变迁的关系提供了一个观察国家主导现代化的视角。发展中国家的现代化需要国家的介入，权力是国家用来达到自己目的的硬通货，①［美］阿图尔·科利：《国家引导的发展——全球边缘地区的政治权力与工业化》，朱天飚等译，长春：吉林出版集团有限公司，2007年，第23页。这是较为普遍的经验。国家主导的现代化大体有两种形式：一是国家作为超经济的组织力量，实行统制经济的政策。一方面通过政权与资本的结盟压制劳工运动以降低生产、福利成本和提供秩序，另一方面通过推动高投资率和投资的有效配置来促成工业化的发展。二是国家通过制定政策和创设制度。一方面强化政权对官僚体系的监控和政权对资源的汲取与动员，另一方面通过市场化方式引导资本、劳动和土地要素快速合理的配置来推动经济的增长。这两种形式在某个时期可能是交互呈现的或彼此援引的，但是，无论何种形式，前提都是国家具有较高的国家自主性和国家能力，它一方面表现为国家制度的组织特征，一方面表现为国家处理其与社会阶级的方法。②［美］阿图尔·科利：《国家引导的发展——全球边缘地区的政治权力与工业化》，第24页。这是国家现代化成功的必要条件（当然远不是充分条件）。这种政治经济学上对国家作用的高度重视实际上是对比较政治学的现代国家建设论的呼应和支持。在后者看来，围绕着国家贯彻能力、渗透能力、动员能力、调控能力、整合能力、合法化能力等等的制度设计，都是着眼于避免在市场化和经济增长过程中国家财政利益和社会经济利益被利益集团控制、截留和分配的前景。当然，这只是现代国家建设的第一个回合，即政治重塑社会的回合。第二个回合是民主化，即社会如何规范政治，如何约束国家的问题。这不是功明这项研究要回答的问题。他只是在论著的末尾隐晦提到：“通过国家主导的制度变迁成功发展经济的关键，在于国家重塑社会过程要和微观工具理性重塑社会的过程相契合。”③晏功明：《国家自主性与制度变迁——以1946-1982年间中国农村土地制度变迁为研究案例》，第279页。

与以上问题相关的是，地方政府在国家主导的土地制度变迁中的作用应如何评价。当高速增长的大幕逐渐落下时，人们发现地方政府在引导资本、劳动和土地要素配置的过程中，变得越来越像一个公司化的政府（“企业政府”、“投资政府”、“土地政府”是人们对公司化政府的另一种称谓）。公司化政府运作产生的许多问题（如与民争利、负债经营、投资风险、唯GDP论、产能过剩等等）引起了人们批评，这些无疑都是需要进行深刻反省和努力纠正的。贯彻“科学发展观”和“以人民为中心”的发展哲学就是反省和纠正的利器。但我们对此仍然需要一个马克思式的发问：如果没有这样一个公司化的政府，听凭生产要素自发缓慢的流动，容忍生产要素配置成本的高昂，中国的城市化和工业化的奇迹能否出现？如果不能，那么无论公司化政府运作如何不尽如人意，甚至引出的问题比它欲解决的问题还多，它的产生与发展不过是充当了当代中国现代化进程中国家主导逻辑的必要的工具。因此，与其笼统地批评政府对建立自然和社会管理秩序的勃勃雄心（现代主义）、对运用强制权力实现现代化计划的习惯依赖（独断主义）、对科技进步与生产能力扩大的偏执信念（现代化意识形态）和对民间社会成长缺乏必要扶持的消极态度，如此等等，④借用斯科特对国家的批评，见［美］斯科特：《国家的视角》，王晓毅译，北京：社会科学文献出版社，2011年，第109-110页。不如直面国情和环境的约束老老实实地承认，在中国现代化的这个特定时期（起飞时期和高速增长时期），中央集权的治理体系、国家对社会资源的汲取动员能力、较高国家自主性推动土地制度变迁所创造的土地红利，以及政府藉此对资本、劳动和土地要素实行的最优组合，都是使中国经济发展跃上世界经济新台阶的不可或缺的动力和杠杆。