新时代“枫桥经验”的创新研究——基于公安基层基础和治安防控建设的思考

（绍兴市公安局，浙江 绍兴 312000）

党的十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。这为创新发展新时代“枫桥经验”、加强公安基层基础和治安防控建设、推动基层社会治理创新指明了方向、提供了遵循。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的向往不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。如何创新发展新时代“枫桥经验”，全面激活基层社会治理的末梢神经，积极推动公安基层基础和治安防控体系建设与共建共治共享的社会治理格局深度融合，不断满足人民对美好生活的向往，已成为公安工作的出发点和落脚点，成为当前公安机关面临的重大课题。

一、新时代“枫桥经验”转型升级和时代内涵

毛泽东思想诞生了“枫桥经验”，习近平新时代中国特色社会主义思想孕育了新时代“枫桥经验”。“枫桥经验”是浙江绍兴最具特色的地方治理经验，是新时代基层社会治理的典范。55年前，绍兴枫桥创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。1963年11月，毛泽东同志亲笔批示，“要各地仿效，经过试点，推广去做”。2013年10月，习近平总书记作出重要指示，“把‘枫桥经验’坚持好、发展好”。从诞生时的“依靠群众就地化解矛盾的经验”、20世纪60年代中期和70年代初期的“依靠群众改造流窜犯、帮教失足青年的经验”，到党的十一届三中全会以后的“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交的经验”，“枫桥经验”已逐步成为全国社会治安综合治理的典范；进入新世纪以来，坚持以人为本、“五位一体”，走出了一条经济社会协调发展的新路子。

党的十八大以来，绍兴枫桥的干部群众和当地公安机关认真贯彻落实习近平总书记关于把“枫桥经验”坚持好、发展好的重要指示精神和党中央一系列治国理政新理念新思想新战略，积极探索、大胆实践，不断创新发展“枫桥经验”，努力为创新基层社会治理、打造“平安中国示范区”提供更多的“绍兴模式”和“绍兴方案”。“枫桥经验”来自枫桥、源于公安。作为创新发展“枫桥经验”、创新基层治理格局的主力军，绍兴市公安局党委结合深入推进全市公安基层基础和治安防控建设的实际，专门派出由分管副局长带队的调研组，进驻枫桥蹲点调研。期间，调研组通过三个多月的蹲点，深入走访了镇政府及各部门、全镇28个行政村，组织了50多场交流座谈会，对习近平新时代中国特色社会主义思想指引下的“枫桥经验”进行系统提炼和总结。

近几年来，枫桥镇主动顺应新型城镇化快速发展潮流，不断创新发展新时代“枫桥经验”，真正实现了由管理到治理、管理到服务的转变，做到了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，呈现出“人心和善、乡村和美、社会和谐”的新景象，已成为新时代基层社会治理的典范。枫桥镇已先后6次荣获“全国社会治安综合治理先进集体”称号，连续3次夺得全国社会治安综合治理“长安杯”；特别是2017年以来，全镇治安、刑事警情同比分别下降19.7%和18.6%，信访总量同比下降60%以上，群众安全感、满意度均达到98.5%以上，有力助推了“枫桥经验”的转型升级，也为新时代“枫桥经验”赋予了新的内涵。

（一）内涵之一：矛盾不上交。这是“枫桥经验”诞生之初的重要法宝，也是50多年来经久不衰的传统优势。矛盾不上交，就是如何把矛盾隐患消除在基层。近年来，枫桥镇主动应对社会转型，转变政府职能，创建多元共治的乡村治理体系。一是村级自治，管好法规管不到的小事。枫桥镇29个行政村配齐选好村两委班子，村支书、村主任分别兼任治保主任、调解主任，同时建立“三上三下”民主议事决策机制①，重大事项按程序由村民集体协商决议。二是组织自治，管好行业可以管的小事。镇里培育涉土纠纷、医患纠纷和纺织协会、汽配协会等13个专业性、行业性人民调解组织，由各村调解主任、企业高管、乡贤、退体干部128人组成调解志愿者协会，重点树好“老杨调解中心”“娟子工作室”等一批调解品牌，用不同的钥匙开不同的锁。三是村民自治，管好村民自己管的小事。制定完善村规民约，依照村级“自治法规”来统一村民共识，发动村民自己来管理自己的事情。近年来，通过村级自治和多元化解机制，化解矛盾纠纷占总数的85%以上。据统计，2016年，有10个村居被评为“无信访村”；2017年，受理初信初访数量同比下降60%，化解率达到98%。

（二）内涵之二：平安不出事。建设“平安中国”是习近平总书记的重要指示，“天下无贼”“天下无事”是人民群众对平安的新期盼。近年来，枫桥镇建好用好“四个平台”②，首创“平安特色小镇”建设，全面推进智慧防控体系，提升社会治安防控能力和水平，切实回应人民群众新期待。一是平安小镇为平安。借助枫桥古镇改造，以平安和谐为主题，扎实推进融风情街道、主题公园、体验中心于一体的平安特色小镇建设，同步推进平安精品示范村建设；开展基层社会治理标准化试点工作，制定《基层矛盾纠纷大调解体系建设规范》，让标准成为规范、行动成为习惯；发动“红枫义警”“枫桥大妈”“义工联合会”等11个5600余人组成的公益组织，形成“白天有人调解、晚上有人巡逻”的平安景象，被《人民日报》头版报道。二是“四个平台”创平安。对接“四个平台”建设，将人力社保、市场监督、农技水利、民政、卫生、食品安全等职能及人员归并到镇，将全镇划分为189个网格，378名网格员和信息员成为新触角，进一步重构乡镇职责、重配执政资源、重整治理体系，形成了乡镇矩阵服务管理新模式。三是智慧防控保平安。主动拥抱大数据、人工智能新时代，大力推进“雪亮工程”、智慧防控体系建设，强化物联网技术应用，推进RFID射频技术、人脸识别技术等在二轮电动车、旅馆网吧、寄递物流等治安要素管控的运用；创新“群防云”APP应用，通过微信公众号发布平安指数、预警信息，打造全民防控、智慧管控的新高地。近年来，枫桥镇刑事立案数年均下降32%以上，矛盾纠纷数下降13%以上，群众安全感、满意度呈逐年上升趋势。

（三）内涵之三：服务不缺位。以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是我们不忘初心、继续前行的强大动力。近年来，枫桥镇始终坚持民意导向、需求导向、问题导向，不断深化“放管服”改革、推进“最多跑一次”改革，推动基层治理从管理向服务转变，为群众提供更加便捷、更加高效、更加满意的政务和警务新服务。一是成立服务中心。建立镇级社会组织服务中心，在“小镇客厅”开辟800平方米活动场所，打造培育社会组织孵化器；构建村民服务体系，设立29个村级便民服务中心，涵盖民生、综治、社保等七大类48项服务，其中13项由村级全程代理，让群众“最多跑一次”。二是深化社区警务。枫桥派出所结合辖区实际，建立三个社区警务站，充实社区专职民警16名，占派出所民警总数的50%，创新实施“十小十好”警务，开展“十清十访”常态走访，每周必访20户群众，每月开展以议安全防范、议矛盾调处、议案件办理、议普法宣传、议警务监督、创平安社区为主题的“五议一创”警民恳谈，创建辖区“平安红细胞”，“红枫义警”等已成为派出所“平安伙伴”。三是出资购买服务。在矛盾调解、法律援助、公益服务等方面率先实施政府职能转变归位，通过政府购买服务实现管理，同时募集400余万元社会组织发展基金，积极倡导企业和爱心人士设立七个“草根基金”，其中永宁兄弟公司每年出资10万元设立“平安基金”，奖励全镇综治工作的先进组织和先进个人。

二、新时代“枫桥经验”推广价值和现实启示

当前，我们已站在新的历史起点上，正处于前所未有的社会转型期，面临的机遇和挑战也前所未有。特别是经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整，对基层社会治理特别是公安基层基础和治安防控建设带来更大的挑战。然而，新时代“枫桥经验”对身处基层一线、维稳一线、防控一线的公安机关而言，无疑是创新基层治理、强化基层基础、防控社会风险的一剂良方，具有很好的推广价值和现实启示。

（一）为新时代基层治理提供了路径。新时代国家治理的关键在基层、重点在基层、难点也在基层。新时代面对新矛盾、新情况，如何转变治理方式、提升治理能力，实现治理水平和治理能力现代化，是一个需要不断探索、不断实践、不断完善的课题。近年来枫桥镇的探索实践，形成“矛盾不上交”的基层治理新模式，将中央的顶层设计转化为切合实际、可操作的具体措施，通过深入推进“四个平台”“全科网格”建设，形成以党委政府核心主导、多元共治参与、各种资源充分整合、“人心和善、乡村和美、社会和谐”的良好局面，为基层治理提供了有效路径。

（二）为新时代基层防控风险提供了思路。新时代社会主要矛盾已发生深刻变化，反映到基层，集中体现在诸多矛盾叠加，风险隐患积聚，安全隐患凸显。防控风险是基层治理的难点，更是风险化解的重点。枫桥镇“平安不出事”的基层社会风险防控机制，以信息化平台为有力支撑，做到了灵敏信息、多元调解、智慧处置，用不同的钥匙打开不同的锁，切实下好先手棋、打好主动仗，有效化解矛盾风险，提高预测预警预防能力，为新时代基层防控风险提供了很好思路。

（三）为新时代警民融合提供了样板。专门工作与群众路线相结合是公安工作的基本原则，警民关系好坏事关公安工作根基，事关党委政府形象，事关公安事业的发展，人民群众是公安工作不竭的力量源泉。然而，当前程度不同存在执法不公、呼应不够、服务不周的情况，与人民群众对美好生活的向往尚有差距，甚至出现警民关系敏感、脆弱、负面的情况，直接影响公安基层基础和治安防控工作的灵敏、扎实。枫桥镇“服务不缺位”的服务型政府建设，枫桥派出所实施民意导向警务，注重组织群众、发动群众，建立“五议一创”平安议事平台，发展“红枫义警”“枫桥大妈”等组织，积极构建警务共同体，实现安全感、满意度持续升高，为新时代警民融合提供了公安样板。

三、新时代创新发展“枫桥经验”若干思考

基层稳，则全局稳。“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的新时代“枫桥经验”，为打造共建共治共享的社会治安格局提供了“绍兴方案”，已成为基层社会治理的典范。要全面高水平推进新时代绍兴公安事业新发展，特别是高水平推进公安基层基础和治安防控建设，必须把新时代“枫桥经验”新优势转化为基层社会治理新格局，努力实现治理路径向自治、法治、德治相结合转变，治理方式向人防、物防、技防、心防相结合转变，治理手段向传统、智慧相结合转变，治理导向向维权、维稳相结合转变，治理领域向“小治安”、“大平安”相结合转变，切实提升群众的获得感、幸福感、安全感。

（一）注重融合共建，着力激发基层基础新动能。党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。”加强公安基层基础和治安防控建设，必须把工作的重心瞄准基础、放在基层，进一步找准工作着力点、激发基层新动能，切实提升公安机关社会治理体系和治理能力现代化水平。一要融入平台。主动对接乡镇（街道）“四个平台”“全科网格”，配建“警务全科网格”，形成网格长（镇村干部）、网格警长、网格治安员（专职辅警）、网格员、网格志愿者“五位一体”新格局，特别要借助网格平台及力量，强化情报信息收集互通，明确基础管控职责任务，把公安基层基础和治安防控建设触角延伸到“最后一公里”，有效分流处置非公安管辖的信息、事件，努力为基层所队减负增效。二要融入社区。深入实施社区警务战略，把治安复杂区域、人流密集场所等作为警务前移的主战场，树立“到基层去、到一线去、到工作需要的地方去”的导向，做到“警务围绕民意转、民警围绕百姓转、机关围绕基层转”，切实强化基层警力包括民警、辅警配备及装备配置，鼓励退出领导岗位的民警到基层从事社区警务工作，选派优秀机关干部担任农村警务工作指导员，新警一律分配到基层一线，原则上必须在基层工作3年以上。三要融入群众。积极打造各具特色的公安警营文化综合体，通过警务广场、警民恳谈、向人民报告等活动，全面吸收各类治安积极分子、公益治安人员，让老百姓真正愿意来、愿意听、愿意讲、愿意做，成为民情采集点、民意交流点、民力聚合点、防控工作点，成为老百姓心目中的“公安地标”。

（二）注重多元共治，着力形成平安建设新常态。平安是幸福安康的基本前提。要充分发挥各类群体的积极作用，积极打造基于安全目标的社会平安共同体，有效解决基层警力不足、办法不多的难题。一是村级组织协商治理。村级组织是最基层的组织，法律赋予其协商自治的基本权益。主动配合做好村（社区）换届选举工作，把心系群众、善于治理的能人选出来、用上来；加强村治保主任、村警、义警等基层力量建设，引导老百姓“自己的事商量着办”，在民主实践中形成学法知法守法和依法自治的品质。二是村规民约约束治理。指导村级组织将社会治安管理要求纳入村规民约、社区公约等自治章程，明确实施主体和奖罚办法，利用“熟人社会”评价约束，就地化解消极因素，解决“法律管不到、政策管不着”的困惑，弘扬农村新风尚。三是行业部门协同治理。督促行业、部门落实主体责任，常态化进行监督指导，同时加强与职能部门、行业组织的深度合作、协同治理。比如，与媒体合作，解决交通出行、防范风险、宣传法律等问题；与医院合作，解决绿色通道救治、监管医疗社会化等问题；与银行、通信合作，解决防范诈骗、止损挽损等问题。四是社会组织辅助治理。积极助推行业协会、商会、公益慈善、城乡服务等社会组织良性发展，及时引入公安基层基础和治安防控工作，弥补政府和市场“空白”“失灵”，成为基层社会治理的积极因素。比如，培育更多的“义警”“平安志愿者”“调解志愿者”等社会组织，协助警方管好政府“一时管不了的事”。五是广大群众参与治理。广泛招募治安积极分子，大张旗鼓开展正面宣传，同时积极争取政府、社会各界支持，设立专项奖励基金，开展“见义勇为”“感动人物”等社会道德人物评选并奖励活动，形成“一个人影响一群人、一群人带动一座城”的多米诺效应。

（三）注重全民共享，着力提升人民公安新效能。习近平总书记对公安机关提出了“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的总要求，这也是公安机关满足人民对美好生活向往新需求的新要求。要坚持民意导向，把人民群众的需求转化为公安工作的体制机制，切实提高群众的安全感、获得感、幸福感。一是满足公共安全的需求。平安是老百姓最基本的需求。要紧紧依靠党委政府和有关部门，及时化解风险隐患，最大限度地预防交通、消防等安全事故，同时将治安管控的触角从人流向物流、资金流、信息流延伸，建立完善“全链条”“闭环式”的动态管控机制，做到发现在早、防范在前、处置在小，让群众共享“平安不出事”。二是满足公平正义的需求。公平正义是人民追求美好社会的永恒需求，也是全面推进“法治公安”建设的内在要求。要坚定法治信仰，对内形成职业信仰、价值追求，对外开展普法宣传、普及法律；完善执法制度，坚持以审判为中心的执法理念，完善基层所队“三位一体”执法管理机制；提升执法公信力，坚持警务公开、推行阳光执法、严密执法监督，以法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾，让群众共享公平与正义。三是满足优质服务的需求。人民公安为人民，服务型政府更需要公安机关提供优质、高效服务。公安机关要深入推进“最多跑一次”改革，深化公安窗口“最多跑一次”服务标准化建设，利用网络平台和互联网、大数据新技术，不断拓宽服务领域、延伸服务触角，让数据多跑腿、群众少跑路，让群众共享“服务不缺位”。

（四）注重智慧共创，着力打造治安防控新格局。大数据、信息化时代，数据信息越来越成为重要的基础性战略资源。要按照“传统+科技”理念，注重顶层设计与底层建设有机结合，大力推进“智慧公安”建设，做到运筹帷幄、先发制人。一是建好一个中心。做强做实信息化实战指挥部这个龙头和实战中心，结合“智慧城市”建设，优化整合政府、司法、社会等各种信息资源，健全完善“联勤联动、合成作战”机制建设，推动数据采集、数据整合、数据应用“三大工程”，积极构筑“天上有‘云’、中间有‘网’、地上有‘格’”的立体化、信息化、智能化社会治安防控体系，切实提高公安基层治理的能力与水平。二是布好一张网络。以深入推进“雪亮工程”为契机，将视频监控采集网络建设纳入城市、城镇规划，与机关企事业单位、城市公共设施、商住小区建设同规划、同建设、同验收，确保城乡重点公共区域视频监控覆盖率、视频监控联网率、重点行业和领域视频监控覆盖率达到100%；同时，科学布建集“视频监控”“人脸识别”“信息感知”“物联网”于一体的动态感知网，强化政府部门信息资源的整合应用、警种之间数据信息的交流共享，实现“一个终端走天下”，做到数据自动关联、分析、纠错。三是用好一系列手段。人工智能使人类的生产生活方式发生了巨大变化。公安机关特别是基层实战单位必须主动拥抱人工智能，为“智慧公安”建设插上科技翅膀、如虎添翼。积极与人工智能领域的前沿企业建立战略合作伙伴关系，积极应用前沿的人工智能新技术，共同研发符合实战需要的人工智能新工具，重点要在路面快速封控、犯罪精准打击、防控体系构筑、社会风险预测预警预防等方面取得重大突破。

（五）注重机制共商，着力构建全域保障新体系。兵马未动，粮草先行。公安机关面对量大面广的基层工作，面对数量最庞大、工作最辛苦的基层民警，构建全域保障的警务体系显得尤为迫切、尤其重要。一要构筑“大平安”。要及时修正政府和公众对“全能警务”的认识偏差，将“有限政府”理念逐步拓展到“有限警务”“有限公安”，推动公安机关从“一夫当关”向各部门“众志成城”转变。特别要在党委政府的统一领导下，充分发挥镇街、部门的主体职责，以枫桥镇“平安浙江特色小镇”创建为带动，不断深化“平安乡镇”创建活动，在全市每年创建一批、命名一批在基层治理方面有特色、有亮点的平安镇村，汇聚“小平安”、形成“大平安”。二要重视“小所队”。公安基层所队特别是派出所，是集打击、防控、管理、服务于一体的综合性战斗实体，是基层治理特别是公安基层基础和治安防控建设的主力军。要建立为基层办实事、解难题等制度，定期检查并通报为基层减负松绑等情况，切实让基层特别是派出所有更多的自主权，能够把更多的警力、精力投入基层基础和治安防控工作，着力营造“栓心留人”的良好环境。三要把好“政策线”。要确立“干部从基层出”的用人导向，比如担任县级公安机关副局长的，应当具有基层所队领导岗位任职三年以上的经历；确立“待遇向基层倾斜”的政策导向，提升派出所等基层一线民警晋职晋升、考核评奖等方面的比率，不断健全完善辅警规范工作；确立“为基层减负增效”的制度导向，一律取消警种部门自行部署的需由派出所承担的专项行动，取消不必要的值班备勤、等级响应，集中清理设在派出所的各类中心及工作室。

注释：

①“三上三下”民主议事决策机制：“一上一下”为收集议题，村两委会从群众中收集议题，并通过上门下访征求意见；“二上二下”为酝酿方案，通过召开民主恳谈会，对方案进行深入讨论，进一步完善；“三上三下”为审议决策，方案提交党员会议审议，经村民代表会议表决通过后组织实施。

②所谓“四个平台”，是指乡镇（街道）综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等四个平台，这是浙江省打造共建共治共享的社会治理格局的基层实践。

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[J].求是，2017（21）.

[2]潘盛洲.打造共建共治共享的社会治理格局[N].经济日报，2017-11-27.

[3]谢佳、沈秋伟.浙江弘扬和践行“新枫桥经验”[N].人民公安报，2017-11-22（4）.

[4]陈福连.构建区域化治安责任共同体研究——基于绍兴基层公安机关实践“枫桥经验”的思考[J].公安研究，2015（5）.