论“枫桥经验”在公安法学教育中的引入路径

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

“枫桥经验”是浙江省基层百姓的智慧与创造，是我国在基层社会治理方面的本土经验。“枫桥经验”在法治理念与法治实践上都带给我们丰盈的内涵与启示。公安机关在基层社会治理，尤其是法治进程中发挥着广泛而重要的作用。着力让“枫桥经验”在新时代保持蓬勃的生命力，推动其更为广泛地传播和更为深入地实践，提升基层社会治理的现代化水平，公安教育事业责无旁贷。以公安法学教育为例，应当从法治理念、法律原则、法律规则三大方面，结合“枫桥经验”的核心内涵与时代意蕴，对公安院校学生进行讲授与实训，将这一本土孕育的治理经验引入并贯穿整个教学过程始终，引导学生在未来的公安工作中自觉践行和发展“枫桥经验”。

一、“枫桥经验”的精神内核与时代意蕴

“枫桥经验”源于诸暨枫桥的社会主义教育实践。1963年，中央决定在全国开展社会主义教育运动。作为浙江的试点，诸暨枫桥发动和依靠群众，没有捕人，通过说理改造了那些认为非捕不可的“四类分子”。公安部根据毛泽东同志的指示起草《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》，其主要精神是“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”。毛泽东同志亲自批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。[1]此后，“枫桥经验”在全国推广，成为我国政法战线上的一面旗帜。习近平总书记在浙江工作期间，亦强调推广与创新“枫桥经验”，作出建设“平安浙江”“法治浙江”的工作部署。“枫桥经验”不断在历史演进中传承、丰富和发展，沉淀并形成了独特的精神内核，即“党政动手、依靠群众、预防纠纷、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的基层社会治理模式。

“枫桥经验”的这一精神内核实质上蕴含着多元复合主体的社会治理、综合多种手段的现代化治理、多层面的治理目标三个层面的治理智慧。而这三个层面归结起来则构筑了“枫桥经验”在治理理念与治理方式两个维度的时代意蕴。

在治理理念的维度上，对基层社会而言，自由与秩序需要均衡统一。自治侧重彰显自由，而法治与德治则侧重彰显秩序。自治带来活力，法治与德治则为这份活力树立了一个界碑：将三者融合起来才是一个完整的治理蓝图。无论是改造“四类分子”、化解矛盾纠纷，还是维护治安秩序、促进社会稳定和谐，从形成之初到现在，“枫桥经验”都围绕着解决人民群众身边的问题，这是它的逻辑起点和价值前提。[2]时代在发展，但“枫桥经验”坚持人民主体地位、专群结合的精神没有变。因此，在实践基层社会治理现代化的过程中，必须始终坚持“枫桥经验”的群众路线内核，紧紧依靠群众、广泛发动群众，真正做到共建共治共享。

在治理方式的维度上，应当创新基层治理的方法，坚持“三治结合”，不断改进治理模式，着力提升基层社会治理实效，充分释放社会治理的巨大能量，稳定优化社会治理体系，从而实现社会的持续健康发展。首先，坚持法治与德治相结合。基层社会治理要结合法律和道德，一刚一柔地共同调整人与人之间的社会关系。自觉运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，不断提高依法治理能力。完善多元纠纷解决机制，化解不同利益主体之间的矛盾和冲突。同时，强化道德的软实力作用，充分挖掘当地的道德模范、先进典型、杰出人才等本土化的特色资源，激发群众的智慧和力量，以良好的道德风尚协调社会关系。在全社会培育法治信仰、倡导契约精神、树立道德意识。加强法治宣传教育，广泛开展社会文化建设，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使崇法向善成为全体社会成员的自觉行动。其次，坚持源头治理与系统治理相结合。习近平总书记指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。[3]浙江省始终立足全局，坚持问题导向，协同解决影响社会治安治理的社会问题。一方面，保障源头治理，以破解难题、补齐短板为切入点，鼓励基层探索，着力解决影响社会稳定的根本性、基础性问题，有效防范与化解社会风险，从源头上预防和减少各种矛盾和问题。另一方面，注重系统治理，通过设施联通、信息互通、力量统筹、资源共享、程序对接、工作联动，加强协调共治和整体联动，统筹政府与社会组织、公众之间的分工，形成互融互通、共享共建的社会治理体制，形成强大合力。再者，坚持传统方法与现代科技相结合。“枫桥经验”的一个根本点就是教育人、改造人。对“教育人、改造人”这个说法，也要与时俱进地看待，它并不是特指那些“问题”对象，可以泛指所有人。由于客观条件限制，过去教育人、改造人的方式较为单一；现在高科技手段层出不穷，教育资料更为丰富，“教育人、改造人”的方式也可以更加多样化。[4]基层社会治理既要注重对传统治理方法的沿用，同时也要依托现代信息技术的发展，积极推行“互联网+基层社会治理”，不断改进和创新基层治理方法，实现基层社会治理的技术化和现代化。

二、理念型引入

“党政动手、依靠群众、预防纠纷、化解矛盾、维护稳定、促进发展”这一精神内核主要蕴含着两大方面的法治理念，一是共建共治共享，二是预防为先。

（一）共建共治共享。首先，“党政动手、依靠群众”强调的是多元复合主体的社会治理。毛泽东同志对“枫桥经验”作出批示，“从诸暨的经验看，群众起来之后，做得并不比你们差，并不比你们弱，你们不要忘记动员群众”。[5]党的十九大报告亦要求“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。对此，可以援引桐乡市的乌镇管家联动中心、兰溪市的“平安共同体”志愿服务行动、G20杭州峰会期间海康威视的视频平台等典型案例展开课堂分析和小组讨论，让学生深入地感受社会力量在加强和创新基层社会治理中的“内生力”作用，引导他们在今后的工作中注重发挥社会力量在基层治理中的主体作用，群众能办的事让群众去做，市场能办的事让市场去做，降低社会管理和服务成本。其次，“维护稳定、促进发展”强调的是多层面的治理目标。在“稳定”与“发展”中，“稳定”是“发展”的基础，两者的共同前提在于对公民权利的保障与尊重。对此，可以通过课堂讲授等形式，提示学生更多地了解公众对于警务活动的期待与诉求，更加关注和强调警民关系中的主体间性，根据不同类型警务的性质实现不同程度的公众参与，应社会的实际变化和实时需求进行警力资源的优化调整。[6]在操作层面，意味着要尽可能保证社会参与，从规范上确立社会公众作为参与主体的权利基础，同时在实践上提高其参与的能力条件。例如，通过立法听证中的公众参与、政府信息公开中公民权利的细化等，保障公众在立法或政策制订过程中的知情权、参与权、监督权，还可以通过定期的调查、座谈、走访等形式切实了解不同群体的不同需要。我们应当有针对性地对社会发展中的供给面进行优化调整，并且将其融入到法规范之中，实现供给与需求的均衡。只有切实了解社会需求，有针对性地实现私权保障和社会发展，才能真正实现“稳定”和“发展”。

（二）预防为先。“枫桥经验”精神内核中的“预防纠纷、化解矛盾”强调的则是综合多种手段的现代化治理。对此，可以通过走访永康市的无案无讼无访“三无”平安村（居）、调研阿里巴巴与衢州市合作建设“城市数据大脑”和“雪亮工程”等实训形式，让学生切身感受预防手段及其作用所带来的良好社会效应。同时，可以结合讲授等形式让学生认识到最佳的治理模式就是根据不同类型的矛盾与事件，对应不同的处理手段。比如，对于容易引发社会危险的潜在因素，我们可以运用大数据等手段进行预警、监测和预防，从源头上减少负面事件发生的可能性。对于其他的日常事务，也要综合运用法律、道德、舆论、市场等手段，因时因势、协调治理。

三、原则型引入

“三治结合”是新时代“枫桥经验”的鲜明特征，而法治则在“三治”之中起着核心作用。“枫桥经验”的精神内核与许多法律原则都具有相同的指向，蕴含着基层社会治理中的法治思维与法治方法。

（一）便民与效率原则。毛泽东同志对“枫桥经验”作出批示，“一切为群众的工作都要从群众的需要出发，而不是从任何良好的个人愿望出发”，“只有领导骨干的积极性，而无广大群众的积极性，便将成为少数人的空忙”。[7]浙江省庆元县的“五台合一”就是便民效率原则的一个成功典范。庆元县整合政府应急联动、公安110、住建“数字城管”、民政96345和情报信息五个中心，并先后兼容平安建设信息系统、区域报警系统平台、“五水共治”网控平台、“三级书记信箱”网络平台、“四个平台”县级指挥室，形成了集联动指挥、服务民生、参政议政、监督投诉等为一体的“5+X”社会治理综合指挥平台。这一机制既有序整合了外部指挥平台，又有机融合了内部资源，同时还可以有效节约财政资源，通过治理的系统化与资源的共享共用，使政府相应部门在应急处置和便民服务时体现团队作战的高效，各司其职又相互协作，多网融合又政出一门。浙江公安的“最多跑一次”到“就近跑一次”“一次也不跑”的升级亦为便民效率原则的一个样板。通过这些典型样板的讨论，可以让学生体悟到善治必然要更加突出扁平化，更加强调参与性，从自上而下的、单向的、权力本位向多元化的、社会本位的方向转变，真正做到为了群众和依靠群众。

（二）参与原则。参与原则是法学中的一个重要程序原则。“程序不能总是基于提供主观或客观的足够的保证——保证说程序的结果是正确或似乎正确的——来授予结果以正当性。不可避免的程序错误这一事实提出了被人们称之为程序正义的困难问题：我们如何看待自己对法定权力和一个我们相信（甚至知道）在实体价值上是错误的判决的服从义务？”[8]让那些与程序决定有利害关系的主体参与到决策过程中来，会让决定更具可接受性。同理，让公众更多地参与到警务活动中来，更多地感受和了解警务活动，会使他们对警察这一职业有更多的亲切感和认同感。桐乡市公安机关创新推出“网格+警务”机制，按照一格一警模式让社区民警融入网格服务队、让网格员队伍融入社区警务工作。同时，桐乡市以发展公民教育、实现自我管理为导向，在企业、学校等单位创办“公民警校”，招募公益心强、热心社会治理的市民加入，通过开展集中培训、随警跟班、当一日民警等活动，加深群众对警察的了解度、认同感，激发群众社会治理“主人翁”意识。这些案例都是让学生了解参与原则重要性的有效方式。

（三）教育与处罚相结合的原则。习近平同志在纪念“枫桥经验”40周年大会上指出，要坚持依法治省，以德治省；始终坚持把学习推广“枫桥经验”与贯彻依法治国基本方略，推进依法治省各项工作，加强基层民主政治建设有机结合起来，与推进以德治省，加强公民思想道德建设有机结合起来，创造良好的法治环境，提高公民的综合素质，促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展。党的十八大以来，习近平总书记在多个场合强调，要坚持依法治国和以德治国相结合。教育与处罚相结合的原则其实也蕴含着依法治国和以德治国相结合的精神。嘉兴市公安机关从正反两方面对公众进行引导教育，促使其守法。一方面依托官方微信公众号，开设交通违法曝光台，定期曝光酒驾、不礼让行人、违章停车、闯红灯等各类交通违法行为，引导群众养成遵纪守法、文明出行的良好风尚。另一方面，从见义勇为行为确认、表彰奖励、医疗保障、子女教育、公交出行等多方面大力加强见义勇为人员权益保障，利用微信警务室等网上平台对见义勇为进行常态化宣传，进一步弘扬见义勇为精神。在课堂上，教师可以以此为拓展，提示学生与时俱进地进行教育方式的多样性创新。

四、规则型引入

与法律原则一样，现行的许多法律规则背后其实也隐藏着“枫桥经验”的精神内核。比如，《治安管理处罚法》第九条规定，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解、当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十五条规定，“调解处理案件，应当查明事实，收集证据，并遵循合法、公正、自愿、及时的原则，注重教育和疏导，化解矛盾”。第一百五十七条规定，“对因邻里纠纷引起的治安案件进行调解时，可以邀请当事人居住地的居（村）民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加帮助调解”。这些规则就要求公安机关及其人民警察在治安调解的过程中，应当注重程序的合法，同时充分挖掘当地的各种资源最佳地化解矛盾纠纷。这也契合着“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的“枫桥经验”。

对此，可以通过课内与课外实训相结合的方式，利用真实案情开展课内模拟现场调解，利用已有的调解工作室开展课外实训，同时结合实训让学生思考与总结如何在实践中提高调解的效率与成功率。在具体操作上，一方面可以在课前制作和下发与“枫桥经验”相关的实践材料给学生进行阅读和思考。例如，桐乡市公安机关就深入推进“警调衔接”机制建设，全市层面设立“医调中心”“矛调中心”。在派出所设立“驻所人民调解室”，邀请企事业单位负责人、老党员、“两代表一委员”等懂法、德高望重的各界人士充实调解队伍，实现公安调解和司法调解、人民调解有机结合。建设在线矛盾纠纷多元化解平台，加快形成多方力量参与、网上网下结合、法理情相融合的矛盾纠纷多元化解机制，真正做到矛盾隐患发现在基层、化解在初始。而调解之所以要“邀请当事人居住地的居（村）民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加”，正是基于这些人在当地的权威，这和“枫桥经验”所带来的乡贤调解模式不约而同。乡贤指的是在当地因品德、声望、能力、才学等为乡人推崇的代表。乡贤调解作为基层社会治理的传统文化资源，是存在于中华优秀传统文化特别是乡贤文化中跨越时空的矛盾化解方式。在当前加强和创新基层社会治理与法治建设及坚持“文化自信”的进程中，总结和借鉴乡贤调解的历史经验，对健全多元化的纠纷解决机制、实现基层社会治理的法治化建设大有裨益。[9]在基层处理邻里关系、缓和利益冲突、断落家务琐事等矛盾纠纷的协调方面，应当挖掘乡贤的“非权力影响力”，推动乡村治理的稳定性、人性化与效率。比如，绍兴市公安局上虞区分局丰惠派出所创新实施110矛盾纠纷调解“乡贤治理”模式。该所不仅借力“乡贤会”开展乡贤调解，还随着农村警务工作指导员制度的推行，亲切地把联村的家乡民警称之为“乡警”，并充分发挥乡警人熟、地熟、情况熟、业务熟的优势，会同当地乡贤，引导群众依法自治，起到了事半功倍的效果。另一方面，还可以利用诸暨市枫桥镇的“老杨调解工作室”等知名样板进行课外实训，[10]使学生体验和感受法律规则在具体施行过程中的挑战与机遇。毛泽东同志曾经说过，“枫桥经验”回答了两个问题：一是群众为什么懂得要这样做；二是证明依靠群众办事是个好办法。[11]对于调解，我们更应当耐心细致地考察当地的风土人情、文化传统、资源条件等，充分挖掘本土特色资源，激发群众的智慧和力量。这些地方特色资源主要包括当地的道德模范和先进典型以及杰出人才，也包括在继承优秀传统文化元素的基础上推陈出新的文化精品。这些特色与群众的生产和生活实际联系比较紧密，容易让群众找到情感联系的纽带，也有助于增强调解的可接受性。

五、结语

“枫桥经验”原本就是人民群众在实践中创造的产物，具有首创性、典型性和科学性。它从一线的实践中来，又经由总结提升反馈到一线的实践中去。公安院校教师有责任引领作为未来执法者的广大学生汲取和把握“枫桥经验”的精神内核，并且指导和激励其在今后的实习与工作中继续实践和探索我们本土的优秀治理经验，根据形势变化不断赋予其新的内涵和时代特征，使“枫桥经验”显示出持久的生命力。由此，才能不断提高基层治理的规范化程度，不断增强基层治理的前瞻性、主动性和长效性，不断打造新时代“枫桥经验”的“浙江样本”与“中国经验”。