“枫桥经验”视角下深化社区警务建设的思考——基于社会资本理论的探讨

（台州市公安局椒江区分局，浙江 台州 318000）

2018年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年。上世纪60年代，诸暨县枫桥区干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1963年11月，毛泽东同志亲自批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。由此，“枫桥经验”成为全国政法战线的一面旗帜，并根据形势变化不断发展创新。15年前，时任浙江省委书记习近平同志指示要充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定。

党的十九大提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。“枫桥经验”产生在浙江，与公安基层基础工作尤其是社区警务密切相关，具有社区警务的典型性，是“中国特色社区警务的典型代表，是社区警务的‘东方模式’”。[1]本文结合台州市公安局椒江区分局优秀民警阮林根社区警务工作法，以社会资本理论为视角，重新审视和思考新时代“枫桥经验”的精神内核及其与社会治理和社区警务的关系，探讨如何进一步深化社区警务建设。

一、“枫桥经验”重视培育社会资本

社会资本理论是20世纪70年代开始兴起的一个前沿概念，用以解释经济增长和社会发展。在一般意义上，社会资本被认为是一种嵌入于社会关系和社会结构之中的网络资源，具有“组织或社区的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会的效率”。[2]社会资本表现为复杂的个人关系、多重的成员身份、密集的社会网络、广泛的社会信任，这些无论对个人还是对团体或整个社会而言，都是一种潜在的资源要素。

“枫桥经验”跨越55年而历久弥新，不断彰显出其存在的逻辑和强大的生命力。其中很重要的一点就是，“枫桥经验”回归了社会管理的本质，是我们政府从国家层面如何进行社会管理的宝贵精神经典。“‘枫桥经验’不仅仅是社会学的问题，更强调社会的力量、社区的力量。‘枫桥经验’以社会管理的方式，与国家管理做了很好的对接，从社会管理的角度，把国家管理的一些弊端很好地规避掉了”。[3]这种对“社会的力量、社区的力量”的强调，实际上就是重视培育社会资本的行为导向，它激发了广大民众的力量，为基层社会稳固和国家长治久安奠定了坚如磐石的民意和民情基础。

首先，“枫桥经验”的核心是发动群众、依靠群众，它抓住了社会管理的实质，建立了党群关系的信任纽带，激活了社会资本的源泉。相信群众、依靠群众，从群众中来、到群众中去，“枫桥经验”充分发挥群众的创造力、积极性，在化解矛盾、维护稳定、创建平安的实践中汇集民意、集聚民智、凝聚民心，充分体现了群众的参与，极大地培育和厚植了以人民群众为根本力量和联系网络的社会资本，激发了基层社会力量，促进了社会和谐稳定。

其次，“枫桥经验”为社区警务提供了一个以民意为导向、积极构建警民密切联系的警务共同体的绝佳范本。“枫桥经验”与公安工作密切相关，其最突出的特点是“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。这实际上是社区警务立足于预防化解矛盾纠纷，立足于预防控制犯罪，发挥专群结合最大优势，夯实基层基础工作，达到发案少、秩序好、社会和谐稳定、人民群众满意目的的最初探索和实践，也是社区警务一个本源性的样本和典范。新时代“枫桥经验”的这种社区警务属性就体现在公安机关始终把群众需求作为警务活动的“风向标”，坚持警务跟着警情走、围绕民意转，推动警力下沉社区，拓宽警民沟通渠道，让各项警务决策全面汲取民智、充分体现民意，警民结成心连心、同呼吸、共命运的警务共同体，共建共享平安稳定红利。

第三，“枫桥经验”注重基层社区建设，最大程度利用和整合各种社会资源。“枫桥经验”提出“哪里有矛盾，哪里就有调解组织；哪里有纠纷，哪里就有调解工作”，把调解工作做到基层社区，把矛盾遏制在最初的萌芽状态。比如，近年来枫桥镇整合公共服务和社会管理职能，建立社会服务管理中心；在此基础上，深化“网格化管理、组团式服务”，形成了社会治理“一张网”新模式。此外，“枫桥经验”倡导发挥社会组织社会管理的协同作用，通过建立专业化的社会调解组织，有效解决矛盾。比如，“枫桥经验”强调人民调解和司法调解对接，民间力量和司法力量协作，使许多案件得到就地解决，基层矛盾得到有效调处，从而为基层社会治安减轻了很大压力。

二、激活社区社会资本是发展社区警务的关键

社区警务是一种主动的以预防犯罪为主的警务模式，重视社区基础建设和警民关系维护，通过动员公众参与和利用社区资源来共同解决社区治安问题，减少和预防违法犯罪。社区警务的基础在于社区，关键在于激发社区中的社会资本存量即社区社会资本，包括社区参与、社区规范、社区信任、社区网络和社区认同等方面。

（一）社区社会资本是社区警务有效运行的重要因素。“在社区警务事务中，社区因素的影响作用要远远大于警察因素。”[4]社区社会资本是社区居民之间的人际关系网络、信任和互助纽带，有助于社区居民融入社区，也是社区警务的着力点，有利于密切警民关系，形成社区公共问题多元治理力量，从而共同维护社区良好环境，增进社区集体福利。研究表明，社区社会资本越强，居民之间的信任关系越容易建立，社区警务也就越容易开展；反之，社区社会资本越弱，居民之间、警民之间就缺乏信任，社区警务也就失去了源头活水。

（二）融入社区和动员群众是社区民警重要的行动资源。社区就是一个小社会，三教九流、达官富贵、平常百姓什么样的人都有，高楼大厦、陋屋简居、公寓小区什么样的环境也都有。社区警务强调借助社会力量，重视整合社区资源，把工作触角延伸到社区的末端，在警民互动过程中构建社会化警务共同体，实现共建共治共享常态化。社区民警要像一滴水，融入群众的海洋，在组织和发动社区居民改善社区治安状况的过程中，逐渐建立威望和公信力，使自己成为社区居民的依靠力量。这种依靠型、紧密型警民关系的建立是一种重要的感情要素和行动资源，可以极大地助推社区警务效能的提升。

（三）发展横向社会关系网络是社区警务重要的组织资源。社区社会资本在居民间信任、规范的演进和社会关系网络的建构过程中形成，这个过程强化了社区内部的合作力量和治理能力。然而，“在缺乏公民结社传统的社会空间中，信任和互惠关系的形成需要一定的制度空间和组织资源”。[5]在当前“政府—社区”的社会治理组织架构中，街道办事处和居民委员会作为社区治理机构，履行的是单一的行政管理职责，很难在机构与居民之间、居民与居民之间建立紧密的联系。社区警务则为居民间发展横向社会关系网络提供了一种组织资源，因为相对灵活的、具有丰富社会化内涵的社区警务工作相比正式的行政管理更容易被居民所接纳。比如，椒江区公安分局优秀社区民警阮林根的警民恳谈、心防工程、防盗宣传、帮扶解困等深受社区居民的欢迎，成为密切警民关系和增进居民交往的纽带；由此，社区警务工作充分汲取了社区资源，最大程度获得了群众的支持，同时也极大地促进了社区社会资本的生成。

三、坚持和发展新时代“枫桥经验”，不断深化社区警务建设

习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”群众观点是“枫桥经验”的核心和精髓，融入社区是社区警务的战略基石。社区警务要坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心下移；社区民警要与社区群众打成一片，发挥社区力量和社会组织作用，不断提高社区服务和管理能力，形成更为紧密的警民共同体和社区多元共治力量。同时，要注重保护和开发社区资源，扩大社区居民参与，改善社区交往结构，织密社区关系网络，不断培育和提升社区社会资本。

（一）加强警民沟通交流，建立信任伙伴关系。信任是人际关系中最重要的资本，警民信任是和谐警民关系构建的关键。社区民警要积极融入社区，经常与社区居民沟通交流，建立深厚的警民关系和联系纽带，夯实社区警务的民众基础。

一是建立有效的沟通机制。社区民警要走出办公室，走进百姓中，在交流沟通中全面了解社情民意，这样才能确定社区警务的落脚点，真正把工作做实。比如，优秀社区民警阮林根就时常深入社区与居民拉家常，在做社区警务工作不久，他就很快发现很多盗窃案件不完全是“小偷没良心”，而是“自己不小心”，很重要的原因在于群众的防范意识和能力普遍较低。于是，他琢磨和总结出一套“一分钱的防范”“一枚螺丝钉的防范”“一个三角木的防范”等简单管用的防范方法，每家每户宣传示范、传授技能，深受社区群众的欢迎，达到了很好的防范效果。

二是建立常态的户访机制。社区民警要将户访作为深入社区和联系群众的重要途径，经常性地走访居民家庭、治安重点地区、隐患集中区域等，掌握影响群众安全感、满意度的突出问题，查找治安管理中的薄弱环节，并制定相应的改进措施。通过最大范围的走访和接触，不仅可以及时发现存在的问题和隐患，还可以在社区居民中发展出一种连贯的整体感和责任感，增强警民的凝聚力和粘合度。

三是建立及时的回应机制。积极回应是责任性的延伸和体现，凡事都有回应，群众就会多一份理解和支持，满意度自然会提升。社区民警要定期了解辖区的发案情况，对于可防性和多发性案件，要建立案件回访制度，并积极指导居民进行安全防范；对于社区居民的求助，要热情回应，并尽力解决。群众有事找警察是出于一种信任，属于警务工作范畴的必须给予解决，不是警察管的事也要牵线搭桥，给个回复，这样社区警务工作就做到了群众的心坎上。

（二）引导公众参与警务，整合社区治安资源。社会参与是社会资本的基础。警民共同体是在社区居民的广泛参与中形成的。社区民警要积极引导更多的社区居民关注社区警务和社区安全，不断拓宽社区参与的途径和渠道。同时，要充分整合社区治安资源，与社区结成紧密的合作关系，形成社区治安多元治理机制。

一是提高社区居民在社区警务中的参与度。以“警民恳谈”“警营开放日”“社区警务室”等为载体，搭建社区居民参与警务活动的常态化平台。比如，在社区不同地点，针对不同群体，开展面对面、全民式的恳谈和分对象、定功能的恳谈，通报社区治安情况，听取群众意见建议，使“警民恳谈”成为警民合作治理社区治安问题的零距离沟通和参与的平台。通过广泛的社区参与，使社区居民从被动的社区公共安全消费者，转变为积极的参与者和创建者，从而最大程度实现社区治安自治。

二是构建社区治安多元治理机制。社区是社会的基本构成单元，有其自身特有的组织形态、功能目标和运作方式。社区警务是社区治理的一部分，社区民警要把自己定位为社区居民的治安服务者，找准在社区治理中的角色定位，把协调居民关系和满足居民安全需求作为自身的职责所在。同时，社区民警要注重对社区资源的识别和积累，这样，当需要借助外力时就能很快实现资源的整合，将群众所需与社会资源相衔接，有效解决问题。此外，社区民警要积极寻求与社区居委会、小区业委会、物业公司等社区正式组织和自治组织的合作，积极培育治安协会、护村队等自治组织，及时掌握辖区治安问题，落实相关防范措施，形成社区防控合力。

三是改善社区治安环境。犯罪与社区环境有很大的关系，明亮干净、有人管事的社区能够减少犯罪。社区警务应立足于预防犯罪，动员社区力量改善社区治安环境，消除不良环境因素带来的“破窗效应”。比如，在案件高发地段安装摄像头等安防设施，在环境复杂区域设立岗亭，在黑暗的停车场、楼道增设路灯，等等。又如，椒江区公安分局海门派出所建有“预防犯罪中心”，配备防范宣传大巴车，社区民警以此为载体向社区居民宣讲防盗防骗措施，动员居民查找住宅安防漏洞，安装小而管用的安防设施，最大程度地预防盗窃等违法犯罪，起到了很好的防控效果。

（三）推动邻里守望相助，促进和谐社区建设。“社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格性网络”。社区居民具有交往和互助的需求，只是多数时候居民个体呈原子式的分散状态，需要被激发、组织和联系起来。社区民警可以通过鼓励和推动“邻里守望互助”，加强社区居民之间的联系和互动，优化社区交往结构，织密社区关系网络，从而促进社区社会资本生成与和谐社区建设。

一是建立“邻里守望”网络。发起和组织社区居民参与邻里守望计划，鼓励邻里之间、租户之间建立联系，发扬守望精神，遇到异常情况时相互支持和照应，不给违法犯罪以可乘之机。张贴和发放“邻里守望”联系卡，温馨提示守望内容、社区民警的联系方式，一旦发现违法犯罪行为及时报警。指导社区居民加强自我保护和防范，减少对犯罪的恐惧感，提高对犯罪和可疑行为的敏感度和报案率。通过诸如上述这些举措，促使邻里间非正式交往最大化，构建安全而有益的邻里关系，激发“邻里社会效应”和邻里社区的“集体效能”。

二是培育社区互助文化。社区内的公共接触——其中大部分是偶然的，大多数都是不起眼的小事，但能够增进社区居民的公共认同感，形成一个公共尊重和信任的网络。这是在个人和邻居有所求时的一种资源。社区民警要注重培育社区居民间“你帮我守门，我帮你看家”的和谐的邻里关系与互助的社区文化，改变居民间“老死不相往来”的状况，推动具有集体精神的社区人际关系的形成，用互助文化来防范犯罪的发生，消除犯罪的死角，让违法犯罪活动无处藏身，从而不断增强居民的安全感和社区归属感。

三是化解矛盾纠纷，打破隔阂之“墙”。化解矛盾纠纷是社区警务的基本工作，也是一项“最难缠”的工作。社区家庭矛盾或邻里纠纷，常因几句气话、几滴脏水、争个位置、碰个身子等小事情引起，事虽不大，但久而久之，怨气越积越深，最后可能从小打到大打，甚至转化为刑事案件。所以，社区民警要重视排查和化解社区内的矛盾纠纷，做社区居民的“和事老”，将矛盾纠纷化解在萌芽状态，最大程度地消解不稳定因素。比如，社区民警阮林根在日常工作中就投入很大的精力去调解家庭邻里的矛盾纠纷，并在派出所建立了“阮林根联合调解室”，协同几个相关部门，发挥各自职能作用，实现工作无缝对接，一起化解矛盾纠纷，促进了社区的和谐稳定。