从美国视角看英国无工作能力津贴改革

编译／张占力　 薛唯佳

美国残障保险制度为因残障而无法工作的个人及其家庭成员支付残障保险金，是美国社会保障体系中劳动者收入替代率最高的保险项目。2012年美国领取残障保险金的人数为900万，是20世纪80年代领取人数的3倍。由于受益人快速增长，用于支付待遇的残障保险信托基金面临入不敷出的困境，需要进行制度性改革以实现财务可持续性。借鉴他国相类制度的变革，尤其是英国无工作能力津贴制度改革，可为美国残障保险制度未来发展和制度完善提供有益启示。

英国无工作能力津贴制度改革前和美国残障保险有很多相似之处，比如，制度覆盖对象相近，英国是年龄65岁以内（女性为60岁）的劳动者，必须有一定的工作经历，经诊断因身体原因无工作能力且不能从事任何工作的个人；受益群体的年龄、性别分布相同，英美两国制度受益人群中50岁及以上占比超过一半，一半以上的受益人为男性；残障原因相同，肌肉骨骼或精神健康障碍占比都在50%以上；制度受益人员占劳动人口比重相近，美国为2.97%，英国为2.87%；此外，两国残障人士的失业概率、找到工作的可能性，以及从事兼职工作的可能性也非常相似。自2008年开始，英国取消无工作能力津贴制度，代之以就业和支持津贴项目，通过对残疾人加强就业技能培训提高残疾人就业能力，实现自强自立。

美英两国制度介绍

美国残障保险覆盖的对象是年龄在66岁以内，有工作历史，因个人健康状况无法工作的人员。要求个人的残障是长期且已经持续至少一年，或将持续至少一年，并将导致个人死亡或者有可能死亡。申领残障保险金，需进行健康评估以确定残障使申请人“不能从事任何持续性的有偿劳动”，同时确定收入标准线，2014年非盲人月收入高于1070美元不能申请。具体程序上有5个步骤，一是审核残障人士的社保状态及缴费记录，并确认收入是否超过收入标准线；二是鉴别残障风险的程度及是否满足残障时间要求，并评定残障与工作活动的关联；三是通过一定的残障标准对申请者准确判断，如与标准相符，申请人将要经历一个完整的身体或精神功能能力评估；四是确定申领者是否还能继续从前的工作；五是审定申请者能否从事任何工作。通过这些程序，将残障保险受益人严格限定于不能从事任何持续性有偿劳动的个人，并采取多种举措鼓励残障保险受益人再就业，如受益人再就业的，可以继续享有9个月的残障保险和医疗救助金，而不是中断待遇发放。1999年美国为残障人员建立“工作票证”制度，受益人员可以利用政府发放的工作票证，自愿获得第三方机构提供的就业服务、职业康复服务和其他支持性服务，进而增加残障人员就业机会。但从实施效果看，残障受益人使用工作票证的占比不到2%，再就业率也不足1%，工作票证制度对残障人员再就业影响微乎其微，制度的再就业激励需要进一步增强。

在2008年实施就业和支持津贴项目之前，英国实施的是无工作能力津贴制度。该制度起源于1948年，作为英国疾病补助的组成部分问世，为受助对象提供有限的病残救济金，但不区分长期和短期残障。1971年针对长期残障人士的无工作能力津贴制度实施，提供较为慷慨的津贴福利。申领津贴的残障人士需由私人医生为其做健康能力测试，以确认是否适合目前从事的工作。实施后受益人员不断增加，1980年领取无工作能力津贴人数占劳动人口总数的比重为1.5%，到1995年攀升至4%。受益人数的增加，很大原因在于20世纪八九十年代煤炭行业部分失业人员流向无工作能力津贴制度，而非失业保险制度申请经济支持。1984年《残疾人福利改革法案》将死亡率低的疾病也纳入进来，个人更易获得津贴，也造成受益人员的增加。1995年梅杰政府对无工作能力津贴制度进行改革，进一步严格审核标准：对申领者合适工作的标准不是依据以往从事的工作，而是任何能够胜任的工作；鉴定残疾的职责也由私人医生转交给政府委派的医生。1999年布莱尔政府推行“残疾人新政计划”，通过提高激励促使受益人重返工作，一系列举措实施后，2003年领取待遇人数占劳动力人口总数的比重下降至3%。2003年，布莱尔政府进一步推行“通向工作之路计划”，包括强制性的工作访谈、再就业激励、就业准备及身体康复服务等，取得了较好的效果，实施该项计划地区的残障人士再就业率比未实施地区要高出5.8个百分点。2008年10月，在总结“残疾人新政计划”“通向工作之路计划”的经验基础上，英国取消无劳动能力津贴制度，代之以就业和支持津贴制度。

英国2008年无工作能力津贴的改革，与之前实施的“通向工作之路计划”大获成功密切相关，美国也可先实行相关制度，积累经验后再进行改革。

英国就业和支持津贴制度及其评估

自2008年10月27日开始，英国所有申领残疾津贴者需转移至就业和支持津贴制度。新制度期望通过对残障标准严格评估以提升残障人士再就业率。就业和支持津贴制度引入工作能力测评（Work Capability Assessment），以此判断申请者与工作能力适配程度，并将申请者归至工作相关行为组（Work-Related Activity Group）或支持组（Support Group）。工作能力测评的主要目的在于评估残疾人能做什么，而不是不能做什么，并提供相应的健康支持。

就业和支持津贴制度实施后，对经评估适合工作决定提出上诉的比例是36%；经上诉被推翻的概率由2008年的40%下降到2013年的19%，这主要是由于适合工作的残障人员申领津贴的比重下降。制度实行之初，评估后归入工作相关行为组的申请者是归入支持组人员的2倍，申请人适合工作的占比也超过50%；2010年后被归入支持组的申请人增多；到2013年6月，申请人适合工作的占比不足30%。对于此种现象，两个因素有助推作用，一是2010年后对无工作能力津贴的受益人再评估的结果显示受益人身体健康状况普遍比较差；二是评估过程中放松了纳入到支持组的标准。2010年10月开始，原领取无工作能力津贴的受益人需重新接受工作能力测评，其中21%的受益人测评结果为适合工作，这一比例远低于新申请人员；40%的受益人分配至工作相关行为组，39%的受益人则被纳入支持组。

对原制度中的受益人再测评，使就业和支持津贴制度面临很大的政治争议。残障人士权益保护机构抗议不断，认为对受益人再测评是非人道行为，并控诉负责执行测评的阿托斯（Atos）医疗机构在测评过程中过于苛刻。特别是原制度受益人因不能继续享受就业和支持津贴而自杀等恶性事件见诸报端后，英国工作和养老金部以及Atos公司更是面临空前的政治压力。2015年Atos服务期满后未能续期，继而由美国马克西姆斯（Maximus）卫生和人类服务公司承接。就业和支持津贴制度要求运行5年后对评估过程进行重新考量，事实证明此举非常必要，通过与受益人和申请人的访谈，对疾病和功能障碍的标准不断增多，支持组中因某一种身体或精神疾病而被纳入进来的人员占比由2008年的17%增长到2013年的40%。

就业和支持津贴制度想达到两个目标：一是通过严格申领程序减少申请人流入；二是提高受益人再就业率增加流出。从流入端看，2008年受经济危机影响，申请人有所增加，2009年之后呈现小幅下降趋势，但由于并未考虑到被拒的申请人转向其他政府福利项目（如求职者津贴，Jobseekers Allowance）等情况，在是否真正缩减财政支出方面仍存有不确定性。2008年改革后，英国残障津贴的申请率虽从2000年（无工作能力津贴制度）的12‰下降到2012年（就业和支持津贴制度）的10‰，但这一比例和经合组织（OECD）发达国家平均水平的5‰以及美国的8‰相比，仍处于高位。从流出端来看，由于对无工作能力津贴受益人的再评估，受益人流出率开始提升明显但逐渐趋缓。2012年英国残障受益人流出率为3%，比美国高出1个百分点。但也应注意，英国残障人员制度流出率的提高或许不是因为受益人再就业，可能存在转向求职者津贴制度或者领取养老金的原因。当然，现在断言就业和支持津贴制度不能促进再就业，也未免偏颇，需要等待时间进一步检验和分析。

与美国残障保险不同，英国就业和支持津贴制度对工作相关行为组申请者需要接受强制性的、以工作为中心的访谈，并依据条件要求其从事相关工作。美国对“残障”只有一个标准，即因残疾而无法工作获得持续性的报酬，取得残障津贴是无条件的。而英国就业和支持津贴制度中，工作相关行为组申请者虽不要求寻找工作，但必须参加访谈、培训和康复训练活动，否则将面临减少甚至停发津贴的处罚。尽管接受处罚的比重比较低，2011—2012年间占比仅为2.7%，但不参加工作访谈即受到停止津贴发放的处罚。OECD认为，严厉的处罚，以及工作相关行为组人员12个月的领取时间，会使一些需要保障的人群难以获得帮助。

总之，关于就业和支持津贴制度的早期研究认为它并非是一个灵丹妙药，当然，因之就对该制度作出不能提高再就业的定论也非常武断。随着工作能力测评不断完善，测评结果准确率不断提升，以及选择新公司来执行工作能力测评等新的因素，或许能对制度带来改观。

对美国残障保险制度的启示

英国无工作能力津贴制度和美国残障保险制度在很大程度上具有相似性。前者的改革尽管实行时间不久，制度效果短期内难以盖棺定论，但从中仍可以得到有益的启示，包括经验和教训。

先行试点相关制度有助推进改革。

英国2008年无工作能力津贴的改革，与之前实施的“通向工作之路计划”大获成功密切相关，美国也可先实行相关制度，积累经验后再进行改革。有专家建议，美国应先行建立三个残疾人再就业示范项目：项目一，鼓励州政府重组现有资源，瞄准可能申请残障保险金的潜在人群，及早为其提供康复或就业培训；项目二，为雇用残障者的企业给予补贴；项目三，筛选残障保险申请人，对那些最符合申领条件，且在适当的服务下可以尽快就业者重点关注和支持。有关研究发现，许多申请人具备一定的就业能力，如果有恰当的激励和服务，可以不再申领残障保险金转而实现就业，这为项目三提供了佐证，也与英国就业和支持津贴制度在理念上相吻合，区分出具有工作相关行为的群组以尽快就业。考虑到英国工作能力测评遇到的困难，美国残障保险需要探索新的测评工具和办法，首先，可利用计算机辅助技术来识别就业潜力大的申请人。美国国家卫生研究院正在进行这项技术的研发测试，通过数据分析快速精准识别申请者的工作能力及需要干预的方式。其次，政府机构可以尽早介入评估，而不是在申领的第四、第五阶段，以便更好地区别有工作能力者并给以针对性的指导。当然，一旦识别出具有工作潜力的申请者，必须提供一揽子激励计划的示范项目，如职业培训和康复服务、工资补贴、紧急情况下的现金津贴等，这也与英国“通向工作之路计划”类似。英国改革的另一个经验是需要对实施的改革进行持续的评估和监督。英国对就业和支持津贴制度进行年度的独立评估，以进一步完善制度并提升工作能力测评的准确性。

改革应侧重于预防而非再评估。英国就业和支持津贴制度最大的诟病之处在于对原无工作能力津贴制度受益人的再评估。美国也不例外。里根总统时期，曾致力于通过持续的医学残障回访，将大量待遇领取者重新评估，进而减少受益人。此举受到未能继续享受残障金人员的强烈不满并造成较大的社会负面影响，之后不得不限制医学回访终止享受残障待遇的权利。目前，美国残障保险受益人仍要定期接受回访，如受益人健康状况不能改善，一般5—7年回访一次；如果可能改善，则3年一次；如果会改善，则6—18个月回访一次。2012年美国社会保障署由于缺乏资金支持，导致有150万受益人等待回访。增加回访频率也被认为是减少受益人群，进而解决残障保险基金面临枯竭的有效办法。但从英国和美国的实践看，对受益人再评估易引起政治争议。最近有研究指出，即使通过评估停发待遇，在8年间也将有20%的受益人重返制度领取保险金。受益人由于脱离劳动力市场时间较长，也难以再次融入快速变化的社会和从事的工作之中。因而对申请人进行早期干预，将有限的资源区分出需长期领取残障金者，或许比重新评估原有受益人更为有效。

“残障”含义的调整需要谨慎前行。

美国残障保险制度中，残障的含义是需要长期医疗服务者，缺乏对残障申请人工作能力的评估。美国“工作票证”实施的结果也显示，需要长期医疗服务的受益人并不意味着必然没有劳动能力。2004年美国调查显示，40%的残障受益人没有工作目标，或者1—5年内没有再就业的计划。有研究发现，部分残障保险受益人如果申请之初被拒于制度之外，其参加工作的概率会明显提高。如果美国借鉴英国改革，调整残障的定义，残障人士也可因具备一定的工作能力导致申请者的数量减少。对残障概念的调整主要针对那些即将申请成为残障保险金受益人的群体，通过及早介入帮助他们重返工作。当然，对残障概念的调整涉及对美国《社会保障法案》的修订，从政治角度看非常艰难。但从另一方面看，残障含义的改变，更能释放出制度由消极的依赖转向积极的康复和就业的信号，也更能体现对残疾人赋予更多权利和能力的现代理念。（文献来自《国际社会保障评论》Zachary A.Morris，“Disability benefit reform in Great Britain from the perspective of the United States”）