发展多层次养老保障体系的新思考——美国案例对我国的启示

党的十九大对2020年和新时代社保体系建设目标，有47个字的完整表述：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”前面连续5个定语，从空间、时间、权责、水平等角度定义了这个体系的属性和特质，最后再用“多层次”来界定体系的构造，可见“多层次”在社保体系建设中已经处于必须加以强调的位置。养老保险是多层次体系建设的重点，2016年5月，社保公曾就此著文论述，最近读到美国有关资料，觉得有必要再细论一番。

截至2017年底，我国约有8万家企业建立企业年金，2330万职工参加，基金累计结存近1.3万亿元；同期，机关事业单位有近2000万人实行了职业年金，当年基金收入近1500亿元，年末累计结存2200亿元。在支付方面，2016年向105万企业退休人员支付了近300亿元企业年金待遇，其中分期支付的人数占80%，金额占65%；2017年向机关事业单位10万退休人员支付职业年金待遇14亿元，其中分期领取人数占94%。与此同时，第三支柱发展基本仍处于“只闻楼梯响，不见人下来”的境况。

以上数据表明：由企业年金、职业年金构成的养老保险第二支柱合计只覆盖了4000多万人，仅占基本养老保险参保职工的15%，基金存量也只相当于职工基本养老保险的1/3。相对而言，职业年金的覆盖面大一些，约占60%，而企业年金覆盖面还不足10%，这与前者是强制建立、而后者是自愿加入的制度规定性有关。总体评价，我国多层次体系建设仍处于初始阶段，企业年金、职业年金尚未真正起到“支柱”作用；而第三支柱甚至连“柱础”还没有奠基。当然也有积极的变化，如在待遇支付方式上，分期领取占比增高，而一次性领取情形减少，这符合制度设计初衷和政策导向，也符合参保者的长远利益。

中央一再强调深化改革要坚持“问题导向”。针对我国多层次养老保险体系发展不充分、不平衡的突出矛盾，在顶层设计中需要关注几个重大政策节点：

其一，施行范围——界定职业性养老金制度供给的目标人群。遥望大洋彼岸，2016年，美国有超过1亿人加入了雇主发起型退休金计划，其中具有代表性的401K计划的员工普及率达84.9%。分组数据显示，计划参与度随企业规模（决定收入稳定状态和供款能力）而递升，如雇用50人以下的企业参与度低于24%，50人+为51%，100人+为61%，250人+为73%，500人+为80%，1000人+为95%，有线性规律。这类计划只适用于私营部门雇主和雇员，而不涵盖自雇者，后者可加入自由度更高的个人退休账户（IRA）。对比美国，结合我国现状和发展“多层次”的需求，我们应当考虑将现行企业年金和职业年金合并为统一的职业性养老金制度，面向所有单位就业者推开，即在目前参加基本养老保险的2.9亿人中，有约2.3亿人属于第二支柱覆盖范围。这样界定，兼顾了必要性和可行性。从必要性看，尽管4000万人的现状与2.3亿人的目标差距甚大，但总要树立目标、不懈追求才能达成愿景。说来，当年建立城乡居民养老、全民医保制度的难度更大，但在两个5年规划中得到迅速发展普及，提供了这方面的成功经验。从可行性看，第二支柱需要单位和个人共同供款方能满足保障未来待遇需求的必要资金量，而约6000万无用人单位的灵活就业人员，仅靠个人缴费恐会降低其当期生活质量，所以不必强求加入，可以更多采用自愿性、灵活性的第三支柱作为其补充养老金的制度供给。

其二，施行力度——提升制度强制性。社保公主张，调整企业年金自愿建立原则，改为所有职业性养老金计划均强制实施。这是基于3方面思考：第一，快速接近目标。企业年金施行20余年，虽有发展，但总体滞缓，实践证明，完全靠单位自愿，推动力不足，与多层次目标渐行渐远，必须采取更强劲的推进方针。第二，体现规则公平。2014年后，职业年金强制全员建立，有此作对照，同为第二支柱的企业年金如果仍维持自愿原则，对企业职工来说显失公平。因此，宜遵循同一原则安排所有单位就业者的职业性养老金制度，减少社会摩擦。第三，照应大多数。自愿性制度往往只惠及少数人，容易被诟病为“富人俱乐部”。而实际上，高收入群体可以通过自我储蓄投资获取更好老年保障，另一极的低收入群体的迫切需求是政府的适度托底保障，而最需要、也有可能建立第二支柱保障制度的是“中等收入群体”。美国401K计划参与者中年收入10万美元以下者占80%可作为旁证。强制普遍施行职业性养老金，有助于满足愈益占大头的中等收入群体的需求。

其三，基金模式——坚持实账积累。现行企业年金基金是完全实账积累，而职业年金区别不同单位实行“半虚半实”的政策是受限于财政供款能力的权宜之计，不应把这个无奈之举当成圭臬，更不能由此形成制度定式，否则又会累积成如基本养老保险一样的巨额“空账”，负担沉重，难以转圜。在全面普及第二支柱、提升实施强制性的同时，要把基金实账积累作为终极模式，创造条件推进。

其四，路径选择——确定恰当推进策略。网语曰：“理想很丰满，现实很骨感。”要实现目标、使现实也丰满起来，细致周严的政策设计很关键。一是统筹安排“基本层”与“补充层”结构，通过适当降低基本养老保险乃至五险一金费率，让渡出一定供款空间，转化为职业性养老金。1974年美国人退休收入中，来自政府社会保障和私人养老金计划的比重分别为40%和20%；1978年修订《国内税收法》新增第401条K款，30多年后，二者比重已等量齐观；有人预计到2030年，二者比重将倒置为20%和40%。这一案例值得我们借鉴。二是供款水平“保低限高”。第二支柱建设同样要遵循保障适度原则，从低水平起步。针对单位和个人供款能力的客观差别，可设置不同档次标准，并采取“自动认可”方式——不须逐人登记，均默认为选择最低供款；如果个人有更多供款意愿，单位应相应提高配比，但也要规定最高限额。三是贯通第二、第三支柱，便于流动。市场经济中，单位就业者与灵活就业或创业人员之间发生“身份转换”是常见现象，制度要为人服务，而不能把人“框死”，所以要为所有职业群体设立统一账号的个人养老金储备账户，人员流动，存储基金也随之无障碍转移。发行已超11亿张的社会保障卡完全可以作为这一账号的基础。四是针对小企业加入第二支柱交易成本较高的问题，更多开发集合投资计划，增强吸引力。

其五，总体设计——优化外部环境。有两个外部条件对多层次体系建设的影响最为直接。一是收入关联性。工资统计的真实性是多年来困扰社会的难题之一，遗漏统计现象不少，工资“被增长”的诘难也常闻于耳。工资基数不实，既影响供款水平测算，又影响待遇的替代率评价。因此，需要整合指标，尽快把单位从业人员工资统计中“非私”与“私营”两类统合起来，形成更完整、切实的基数。同时，在技术上也需要作更便捷的设计，比如宏观上仍可按工资的一定比例测算和把控供款水平，但微观上则可表现为绝对额形式——确定每月缴费的低中高标准，逐年调整。2009年新农保试点分5档确定缴费额，2011年以后逐年公布一次性工亡补助金的全国统一绝对额标准，都是可参考的经验。方式简明，既便于理解、选择和执行，也规避了工资收入统计偏差。二是税收规范性。税优政策是促进第二、三支柱发展的重要举措。《美国如何支持养老体系》一书作者Brady认为，社会保障和税收递延是美国养老金体系的两大机制——较低收入（如在职工资收入在2万美元）退休者从前者获得主要收入，替代率达67%，但平均也从享受递延纳税的401K计划中获得9%的替代率；而较高收入（如在职工资收入在23万美元）的退休者则相反，社会保障收入的替代率仅为17%，从401K计划中平均获得51%的替代率；处于10万美元左右的中等工资收入者，前者替代率为32%-37%，后者替代率为33%-39%。可见递延纳税政策对退休后收入的显著贡献。但中美两国发展阶段和环境有很大不同，如果企业和个人逃漏税严重，再优惠的减免、递延政策，拉动效应也不会明显。因此，必须加强税收征管，广泛采用工资收入与税务机关联网的银行转账方式，挤压现金支付空间，增强收入透明度，严格漏税处罚。这个外部环境优化了，加入第二、三支柱的单位和个人才能真正尝到税收优惠的甜头，提高积极性和主动性。

新时代当有新气象新作为，促进我国多层次养老保险平稳较快发展，要确立目标，统筹结构，便利操作，前拉后推。