基于文本分析的我国游戏产业政策研究

李一亨，包国宪

(兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000)

公共政策是“国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则”[1]。这体现了权威主体的一种价值判断，具有高度的权威性和普遍的影响力，“通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现”[2]。因此，通过对权威主体所制定公共政策文本的考察，就能较好地把握公共权威主体政策制定的偏好和价值判断、政策的发展痕迹、发展规律和不同时期关注的重点与热点，这无疑对于公共权威主体政策的绩效判定和产业政策的发展研究具有重要意义。本文主要以政策文本统计分析为方法，对我国游戏产业政策进行分析研究。

一、政策文本的选择和预处理

政策文本是进行政策文本分析的基础。因此，我们按照“游戏产业”主题的关联度和紧密度，搜集文化部网站、中国文化市场网、国家新闻出版广电总局网以及其他有关网站、报刊、书籍等方面的资料，筛选出与游戏产业关联度、紧密度比较高的政策文本共325件，构成政策文本数据库。在政策文本的筛选上我们注意把握四点。一是文本的完整性。文本的选择时限从1990年开始，一直到2016年12月31日为止。这期间涉及到的我国游戏产业的各类法律法规和行政规范性文件都是收集的对象。二是文本的权威性。从公共管理和政策的权威角度讲，层级越高的文本权威性越高，越能代表政策的原本含义和价值取向。因此，在文本的选择上，界定选取中共中央、全国人大、国务院、中央和国家机关相关部委、机构以上的文件以及以上文本权威主体之间或与其他权威主体联合发布的文件。三是文本的公开性。文本必须是权威主体通过一定方式如网站、报纸、电视等媒体公开发布实施的，内部的文本、无法查阅的文本不在选取之列。四是文本的关联性。选取文本以与“游戏产业”的相关性、关联性、实效性为主，大量的事务性的文本不在选取之列，如“许可证”的批复文件、失效的一部分文件等。但考虑国家部委办公厅的特殊性，将业务主管部门文化部办公厅、国家新闻出版广电总局办公厅的少量重要文件也收录了进来。需要说明的是，因手段和资源的限制，收录的文本可能存在不全面的情况。但可以肯定的是，收录的325件文本基本涵盖了我国游戏产业起步以来的主要政策文本，也基本反映了我国游戏产业政策的基本发展轨迹，能够从宏观上把握我国游戏产业的发展状况和基本特点。

二、政策文本的量化分析

从政策文本的特征出发对文本进行分别统计、量化分析，是进行文本研究的重要方式。本文主要从政策文本数量、政策文本主体、政策文本主题词与文本主体交互关系、政策文本文种、政策文本说明等几个方面进行统计分析。

(一)政策文本数量

“文字使用频率的变化反映了人对于事物的重视程度与认知的变化。”[3]而一定时间内的文本数量从一定程度上也反映了政策主体对游戏行业的关注和重视程度。若从学术界基本认可的我国游戏产业产生的1994年算起，到2016年年均产生文本13.87件。而从表1可以看出，1994年前后统计到的政策文本比较少。除了1996年达到4件、1995年达到3件之外，其余基本都是2件或是1件，在个位数徘徊且距年均差距较大。这一方面说明我国游戏产业尚处于孕育萌发和初步发展阶段，另一方面也说明游戏产业尚没有引起政府足够的关注，甚至还存在如有的学者所说的持有“打压”“抵制”[4]的现象。这一阶段政府政策文本数量发展的状况与我国游戏行业处于初步发展的状态基本相吻合。

表1游戏产业政策文本年度颁布数量表(1990年～2016年)单位：件

图1 政策文本数量发展曲线图(1990年～2016年)

2000年是个转折点，出台文件达到11件。从这一年开始政府出台文件除2001年之外基本呈增长趋势，大体稳定在年10余件，其中2004年、2009年、2010年、2012年、2013年、2016年达到了20余件以上，而2009年、2010年、2012年三年更是分别高达36件、30件、31件。而从2004年开始除2008年、2015年之外产生的政策文本数量都超过年均增长数，可以说处于高速增长期。图1“政策文本数量发展曲线图(1990年～2016年)”比较直观地反映出政策文本数量的年度变化。这个数量变化和我国游戏行业的实际发展状况也基本一致。2000年，“进入新世纪，由于大量海外网络游戏产品、人才、资金、技术进入，及中国内地经营水平、市场规模有了进一步的提高，中国游戏出版产业产生了新的生机”[5]。2000年7月，我国大陆第一款网络游戏《万王之王》推出，次年7月《传奇》《龙族》等一批国外网络游戏相继引进我国市场，以网络游戏为代表的游戏产业迅速发展，走出了1997年以来的低谷。与此相适应，政府政策文本相继增长，《互联网信息服务管理办法》(国务院第292号令)等一批重要的法律法规陆续出台。2009年，国务院发布了《文化产业振兴规划》，把推动包括游戏产业在内的文化产业做大做强，提升到国家产业发展战略层面，在这一大背景下涉及游戏产业的政策文本出台36件，为历年最高。2010年《中共中央关于制定“十二五”规划的建议》发布，提出“推动文化产业成为国民经济支柱性产业”[6]，为文化产业发展确立了目标，这一年政策文本达到30件。2011年10月，党的十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，从战略和全局层面谋划了深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的目标、步骤和任务，给包括游戏产业在内的文化产业和文化事业的发展带来深远影响。与这一大的背景相适应，2012年的游戏产业政策文本达到31件。

(二)政策文本主体构成及数量分布

政策文本主体就是政策文本的权威制定者、发布者。表2、表3综合反映出我国游戏产业政策文本主体权威部门构成及政策文本制定情况。从文本主体来看，大体分为两个层面。第一层次是中共中央、全国人大、国务院，具有高度的权威性。“政党，尤其是执政党是政策主体中的核心力量。公共政策在很大程度上可以被视为执政党的政策。”[7]3-6中共中央作为执政党处于领导核心地位，制定的文件具有最高权威。全国人大作为我国最高国家权力机关，制定颁布相关法律文件，具有最高权威，对政府工作实施法律监督和工作监督。“国务院是国家最高权力的执行机关，最高国家行政机关，是面向全国的中央人民政府”[8]，制定的行政性法规和政策同样具有最高权威。第二层次是中央和国务院各部委及相关单位，权威性次之，共涉及28个部门单位，涉及面比较广，体现了多权威性。这一方面说明中央和国家部委对游戏产业非常重视和关心；另一方面说明游戏产业作为新兴的复合型朝阳产业，所涉及的领域较多，影响也比较广泛，更是老百姓关注度比较高的问题。从文本数量来看，中共中央制定发布4件，全国人大及其常委会制定和发布12件，国务院制定发布22件，这部分相加共38件，占总文本数325件的11.69%，显示出中央、全国人大和国务院对“游戏”“游戏产业”的高度重视。文化部作为文化产业的主管部门，所制定和发布的涉及“游戏产业”领域的文件最多，达到167件(包含以文化部办公厅名义制定发布的文件25件)，占总数的51.38%，超过一半以上。国家新闻出版广电总局作为游戏出版的审核部门，其文件的制发排在第2位，达到43件(包括广电总局办公厅发文5件)，占13.23%。其他相关权威部门制定和发布的文件数量详见表2、表3。

文本主体单独制发文本。从表2可知，325件政策文本中单独制发文本主体共有19个、文本258件(包含办公厅发文30件)，文本占总数的79.38%，比较联合发布文件显然单独制发部分占优势。这一类中文化部发文最多，共144件(包括办公厅发文25件)，占单独发文的55.81%。国家新闻出版广电总局位列第二，共32件(包括办公厅发文5件)。国务院发文排在第三位，共22件。全国人大排第四位，共12件。排在之后的还有工信部9件，公安部8件，最高人民法院、国务院法制办各4件，国家版权局3件，中共中央、中央编办2件，其余单位均为1件。

文本主体联合制发文本。从表3可知，联合制发文件共有牵头单位17个、文本67件，文本占总数的20.62%。“自从中央政府明确表示对包括网络游戏产业在内的动漫产业的扶持态度后，各主管部门都提升了对网络游戏产业发展的关注程度，将其视为新经济领域的重要组成部分。”[9]同样，文化部作为包括游戏产业在内的文化产业的主管部门在牵头相关单位联合行文上也是一马当先，共有23件，占所有联合行文数量的1/3，达34.44%。广电总局紧随其后，为11件，占16.42%。排在之后的是中办5件，最高人民法院、中宣部、商务部均是4件，其他单位均是2件或是1件。从年度数量分布来看，1994年1件，之后5年间没有一件联合行文，2000年之后陆续多起来，这个增长趋势与权威主体单个行文发展趋势也基本一致。从文本制发单位联合数量上来看，两个单位联合发文最多，共31件。三个单位联合行文8件，四个单位联合行文6件，五个单位以上联合行文的22件，最多的为16个单位联合行文，是2006年2月17日由中宣部、信息产业部、国务院新闻办公室、教育部、文化部、卫生部、公安部、国家安全部、商务部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、国家保密局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局、中国科学院、总参谋部通信部联合发布《关于印发<互联网站管理协调工作方案>的通知》(信部联电[2006]121号)。这种状况一方面说明游戏产业政策的复杂性、丰富性，另一方面也说明“文化产业政策的制定和实施主体必然是多元而庞杂的，在中国尚没有一种文化产业政策，即可综合经济、政治、文化多重导向的决策部门，这决定了必然有多个主体参与政策的制定和实施”[10]。

表2文本主体单独制定发布的政策文本数量统计及主体构成

表3联合制定发布文件数量统计及文本主体(牵头单位)构成

主管部门与相关文本主体联合制发文本。联合行文体现了文本主体之间的交互关系，反映了它们之间业务工作的联系与合作程度，也反映出游戏产业复合性的特点。文化部是游戏产业的主管部门，我们选取文化部与相关文本主体之间的联合行文来分析它们之间的交互关系。在联合行文中，一种是以文化部为牵头单位联合其他单位制发文件，共23件；一种是其他单位牵头联合文化部等单位行文，共13件，反映出作为游戏产业主管部门文化部的积极主动作为。图2反映了文化部牵头与相关单位联合制定发布文件的数量。可以看出，文化部共与22个主体具有交互关系，在游戏产业合作制定发布文件比较广泛。其中，与公安部、工信部、国家工商总局联合制发文本10件以上，与其他部门联合制发文件都在10件以下。

图2 文化部牵头与相关单位联合制定发布文本数量统计

(三)政策文本主题词与文本主体交互关系

从文本主体对主题词的关注频次来看，通过行政性规章规范和完善游戏产业，制定管理条例、管理规定、管理办法、实施办法等“管理规定”是各单位、各部门重点关心的问题，包括全国人大和国务院在内的共17个权威部门制发的文本都涉及到这一主题，约2/3。可见，通过行政性法规、规章等进行有关游戏产业的行政作为是政府部门最为常用的手段和方式。排在第二位的是“网络信息”，有11个文本制作主体，包括全国人大、国务院和中办、网信办、文化部等单位制发的文件都涉及到这一主题，这也反映了信息和互联网发展对经济社会影响的广泛性和普遍性。排在第三位的是“执法和监管”，有包括全国人大、国务院和中办、国办等在内的10个单位主要通过“监管”“专项行动”“行政处罚”等行政手段和措施实施对游戏产业的政策引导和管理作为。排在之后的有“产业发展”“娱乐场所”“违法犯罪”“知识产权”“文化市场”“保护未成年人”“金融税收”“文化产品进出口”等主题。

表4文本主体与主题词的交互关系

(四)政策文本文种

表5游戏产业政策文种数量统计表

根据2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》，“公文可分为15个种类，即决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要”[11]。根据对325件政策文本的统计，文本文种除纪要以外，涵盖了其余14个种类。参照相关学者的分类法并通过梳理总结，我们将其归纳为7个大类，即法律、规章条例、“指导意见(含实施意见、试行意见、暂行意见)、发展规划(规划纲要、发展计划)、管理办法(含实施办法、考评办法、评估办法、认定办法、暂行办法、试行办法、实施细则)”[12]、通知、其他(含决议、决定、命令〔令〕、公报、公告、通报、报告、请示、批复、议案、函)，并对相应文种的数量和占比进行了统计(见表5)。从中可以看出，游戏产业政策文本是以落实工作举措为主要内容的“通知”占比最高，达到52.3%，这说明游戏产业日常的政策指导运行主要是通过“通知”来实现的。其次是政府部门出台的以指导原则为主要内容的“指导意见”，占比达到13.8%，“管理办法”比“规章条例”数量只多出1件，数量基本一致。总体上讲，法律法规、规章条例、指导意见三类占总数的26.7%，发展规划、管理办法、专项通知等占到总数的65.5%。相比较前者注重原则，而后者注重具体实施，体现出游戏产业政策比较务实的特点。

(五)政策文本说明

受实践发展和人们认识的局限，在政策的制定上往往作出临时性的规定和规范，探索性质明显，主要通过“试行”“暂行”等表现出来。如《关于印发<国家文化科技提升计划管理办法>(暂行)的通知》，《关于印发<网络文化市场执法工作指引>(试行)》的通知等文件，在标题中即明确了是“暂行”“试行”。在325份文本中共有9件是“试行”件，有22件是“暂行”件。当然也有部分文件随着时间的推移和实践的变化需要进一步的修订、完善或是废止。

三、政策文本的结构、内容和特点分析

通过对政策文本多角度的分析，可以看出游戏产业政策文本具有多方面的结构、内容和特点，概括起来，主要体现在以下几个方面。

(一)从政策文本发布主体构成来看，具有高权威性、多权威性和相对集中性

一是主体构成的高权威性、多权威性。一般来讲，文件制定者的层级越高，其公共政策的权威性越强。从325份文本制定的权威主体构成来看，既包括了中共中央、全国人大、国务院，也包括了文化部、工信部、国家广播电影电视总局等中央和国务院相关部委、机构。其中以中共中央、全国人大、国务院为主体制发的文件38件(包括中共中央和国务院联合发布文件2件)，占总量的11.69%；28个相关部委、机构单独或联合制发287件，占88.31%。两个层次共31个主体参与游戏产业相关政策的制定，既体现了高权威性，又体现多权威性。中央和全国人大、国务院的文件大都从战略层面、全局层面、法律层面提供指导思想、发展理念、法律支撑和制度保障，相关部委和机构则更多地是从组织和执行层面制定具体政策和措施，贯彻落实、配合协调、推进游戏产业的健康稳步发展。这既体现了中央高层对文化产业、游戏产业的重视和关心，也反映出中央和国家部委及相关机构对文化产业、游戏产业的关注和支持，呈现出游戏产业政策文本制定的多权威性、高权威性和高层次性。二是主体构成的相对集中性。从文本制发权威部门构成来看，325件文件共涉及文本制发主体两个层级31个单位，分布广泛，说明随着游戏产业的日益发展，其已引起了大家的广泛关注。但从文本制发权威主体发布文件数量看，文化部作为业务主管部门，所制定和发布的涉及“游戏产业”领域的文件最多，达167件，占325件的51.38%，其中单独制发共144件(包括文化部办公厅发文25件)，联合制发67件，比较其他部委和机构，其显然占绝对优势。而广电总局和工信部作为主管游戏出版和互联网信息的部门，与游戏产业息息相关，制发的文件也是较其他部委为多，分别达到13.23%、3.4%。这三部分相加占到文本总量的68%，这一数据说明政策文本制发主体既具有一定的多权威性，更具有相对集中性的特点。

(二)从政策文本内容来看，体现一定的广泛性、约束规范与谨慎扶持的交织性

首先，文本主题词涉及内容十分广泛，包括体制机制、未成年人保护、互联网和互联网安全、知识产权保护、娱乐场所管理、金融税收、文化产品进出口、产业发展、打击违法犯罪、网络文化等多方面，既涉及经济、社会，又涉及文化、教育、知识产权保护等多个领域，对人们日常生活和休闲娱乐，尤其是年轻人的影响广泛而深刻，对文化产业的壮大和经济的影响力与日俱增，对文化传播和价值观的树立作用也日益显现。游戏产业影响的广泛性也随着互联网、智能手机的普及更加深化。其次，文本内容体现出约束规范与谨慎扶持的交织性。游戏产业是具有多重属性的产业，既具有经济属性、文化属性，又具有社会属性、政治属性。传统上，我们对游戏始终带有一定的“偏见”，一些游戏的确带有暴力、色情内容，加之又具有容易沉迷上瘾的特点，因此在对游戏产业的发展上，政策也是一方面约束、限制，另一方面谨慎扶持。在25个主题词中，“管理规定”“执法与监管”“保护未成年人”“娱乐场所”“打击违法犯罪”“网络安全”“市场管理”“法(含法释)”等明显具有约束、规范、限制的词的频次达到总词频的43.7%，其中“管理规定”在所有主题词中频次最高，“执法与监管”频次位于第三，呈现出政策约束规范和谨慎扶持相交织的特点，并体现了公共政策强制性、公共性、合法性等特征[7]1-3。

(三)从文本发展过程来看，显示出阶段性、渐进性和探索性等特点

一是政策主题发展的阶段性。从1990年到2016年27年间游戏产业政策文本主题词的变化，比较集中地反映了游戏产业政策对时代变迁、社会焦点、大众意见的快速响应，反映了权威主体部门对游戏行业和社会诉求的关切，反映了游戏产业的基本主题以及工作重点或工作重心。如“管理规定”除2006年、2007年、2013年、2014年其出现频次不在高频主题词前三名之外，其余年度出现频次均在前三位，说明文本主体制发单位十分重视从制度、规章、机制上对游戏产业进行规范和引导，着力加强游戏产业的制度化管理。而“文化市场”虽出现较晚，但出现之后即为近年来持续关注的重点。二是政策发展的渐进性与探索性。公共政策都是对政策对象一定行为的界定，体现政策制定者对对象变化发展的调整规范、激励约束的基本态度。游戏产业从孕育到产生，从初步积累到逐步兴起，再到发展壮大，经历了一个不断探索和完善的过程。产业的发展如此，政策的制定也是如此，即是一个探索和创新发展的过程，这也是符合实践论认识论的过程。而从政策文本的不断调整修订，政策体系、运行机制的不断完善来看，一方面说明了游戏产业必须随着整个经济社会的发展不断进行调适，另一方面也说明游戏产业自身的规范发展也有一个不断探索完善的过程。政策文本的“试行”“暂行”、文本的不断修订均说明了这一点。

(四)从文本发布数量来看，总体呈上升态势

政策文本是直接作用于政策客体的，是对游戏产业发展状况的最直接反映。从游戏产业政策文本年度数量增长来看也基本体现这一特点。从图1“政策文本数量发展曲线图(1990年～2016年)”即可看出，从1990年开始一直到2016年，虽然中间有几年文本数量有下降现象，但整体趋势还是呈增长和上升的态势，这也说明随着信息社会的深化和互联网、智能手机更高层次的普及，游戏产业仍呈现出较强发展势头，而服务于游戏产业的政策文本也必然呈现增长的态势。因此，只要游戏产业继续呈增长发展态势，一般来讲，游戏产业的政策文本也会呈增长式的发展。

(五)从文本法律性质来看，规范性文件多而法律、法规少

依法治国，建设社会主义法治国家是我国的一项基本方略。一方面，公共政策要合法化，政策合法化“包括政治正当性(legitimacy)和政策合法化程序”[13]；另一方面，公共政策的制定执行要利用法治途径、法治手段来实现。据统计，325份文件中，法律10件，所占比例仅3%；规章条例32件，所占比例为9.8%；其他指导意见性的47件，占比14.5%；以规范工作管理为主要内容的管理办法34件，所占比例为10.5%；以制定发展规划为主要内容的发展规划8件，所占比例为2.5%；其他共25件，所占比例为7.7%；而属于通知类的有171件，占总量的52.6%。可见，中央和国家相关部委和机构出台的政策文本大多为操作性层面的文件，这也说明政府及相关机构对游戏产业管理引导和规范的深度、广度。但从总量看，显然法律文件少，而规章和规范性文件比较多。

总之，通过对游戏产业政策相关内容的量化分析，我们从政策文本主体构成、文本内容、文本时间、文本数量、文本性质等不同视角出发，分析揭示了游戏产业政策文本具有高权威性、多权威性和相对集中性等多方面的特点，这无疑对深化文化产业和游戏产业政策的研究具有一定的借鉴意义，对进一步完善游戏产业政策，促进游戏产业积极、健康发展产生积极的作用。

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