生态损害磋商：探索司法强制力新途径——评全国首例生态环境损害赔偿磋商协议司法确认案

文 罗朝国

2017年3月28日，根据申请人贵州省政府及开磷化肥公司、息烽诚诚劳务公同申请，清镇市法院作出了（2017）黔0181民特6号 《民事裁定书》，确认申请人之间签订的《生态环境损害赔偿协议》合法、有效并赋予其强制执行力。这是两办于2015年12月3日印发并实施《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（下称试点方案），在七省开展生态环境损害赔偿制度改革试点以来，人民法院作出的首份对生态环境损害赔偿磋商协议进行司法确认的裁定。也是贵州省就如何赋予生态环境损害赔偿磋商协议以强制力，以保证磋商结果落到实处所进行的一种开拓性的探索，具有重要的实践价值。

简要案情

2012年，开磷化肥公司与息烽诚诚劳务公司签订《委托劳务协议》，由息烽诚诚劳务公司承担开磷化肥公司污泥渣的清运工作。2012年底至2015年底，息烽诚诚劳务公司在未办理任何堆存或倾倒手续的情况下，开始将污泥渣运往大鹰田地块内非法倾倒。之后被环保部门查处。

贵州省环保厅在委托贵州省环科院对前述环境污染损害进行鉴定评估后，作为贵州省政府指定代表人，启动了与开磷化肥公司、诚诚劳务公司的环境损害赔偿磋商，并共同委托贵州省律协（下称省律协）作为第三方主持磋商事宜。后双方达成赔偿协议，明确由开磷化肥公司承担工业废渣清运处理费757.42万元，由诚诚劳务公司、开磷化肥公司委托第三方按照《环境污染损害评估报告》的意见提出生态环境损害修复方案，经贵州省环保厅同意后组织实施等内容。于2017年1月13日由贵州省政府与赔偿义务人共同向清镇市法院申请对上述赔偿协议进行司法确认。清镇市法院立案受理，在贵州省高级法院网站对协议主要内容进行了为期15天的公示之后，下达了司法确认裁定书。

案件评析

司法确认，为赔偿协议落实提供强制力保障

首次在司法实践中以司法确认的方式，赋予当事人自行磋商达成的生态环境损害赔偿协议以司法强制执行效力具有重要创新意义。在两办出台的试点方案中，对磋商协议达成以后，如何保障其落到实处，未作规定，留给试点实践中去探索。我们认为，如果不赋予磋商协议以强制力，完全依赖义务人去自愿履行，将很难保障协议内容落到实处，最终可能造成程序空转，使磋商制度失去意义。因此，以司法确认程序来保障赔偿协议的最终执行，无疑是一种有益的探索。

由于试点方案对磋商的性质没有明确规定，导致实践中存在争议。有观点认为，试点方案所规定的磋商程序应属于行政磋商而非民事磋商，因此不宜引入民事司法确认程序，而应探索建立直接赋予行政赔偿协议强制力的途径。但是，我们认为，试点方案所规定的磋商制度应为民事磋商。其一，磋商的本质是双方在平等自由、意思自治的基本前提下进行的协商，是平等主体之间的磋商，符合民事协商的性质；其二，在生态环境损害赔偿磋商语境下，国家是自然资源所有权人，行政机关作为经国务院授权代表，基于所有权保护需要而启动的索赔程序，是依据民事法律制度而产生的权利，与行政机关行使行政管理权无关，故此类磋商亦应纳入民事磋商的范畴。当然，生态环境损害赔偿磋商确实还涉及对社会公众环境权益的保护，如果赋予行政机关在磋商中完全的民事权利自由处分权，可能会损害到相关公共利益，对此可以通过对其处分权设定一定的规则加以限制，但不应以此为由否定其民事磋商性质。正是基于此种认识，我们认为清镇市法院受理并对赔偿协议予以司法确认的做法，是一种在现有制度框架下的探索创新，值得肯定。这份司法确认裁定的作出，迈出了以司法强制力保障生态环境损害赔偿磋商协议履行的具有标志性意义的一步。

如果不赋予磋商协议以强制力，完全依赖义务人去自愿履行，将很难保障协议内容落到实处。因此，以司法确认程序来保障赔偿协议的最终执行，无疑是一种有益的探索。

第三方主持，为磋商程序公正合法助力

我们注意到，本案磋商过程是在双方共同委托的第三方省律协的组织下进行并达成协议的，具体由省律协下的生态文明律师服务团的律师提供法律服务、履行监督义务。此种做法对试点方案而言有所突破。从试点方案解读，磋商的启动由作为赔偿权利人行政机关主导，文中并无由第三方主持之意。但是，我们认为，此种做法作为一种试点性探索有其合理性。首先，委托第三方主持磋商，契合了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》所规定的调解程序，有利于与司法确认程序对接。其次，由第三方居中主持磋商，有利于保证磋商的公平、公正、合法性。第三，考虑到对于环境污染这类专业性极强的损害赔偿的调解，本案没有邀请人民调解员，而是由专业律师来主持磋商，为本案磋商协议的规范、公平、合法，并最终顺利通过司法确认打下了坚实的基础。当然，在实践中，如果当事人未委托第三人主持，自行磋商达成了生态环境损害赔偿协议，申请人民法院司法确认，只要协议内容符合法律规定，人民法院也应予以支持。

赔偿权利人的确定，值得进一步推敲完善

本案中，整个磋商过程是由赔偿权利人贵州省政府指定代表人省环保厅推动完成的，在环保厅与赔偿义务人达成赔偿协议后，再由省政府作为申请人申请司法确认。此种方式，虽然符合试点方案规定精神，但是我们认为此种模式值得进一步推敲完善。从贵州情况看，省政府并没有负责此项工作的专门机构，只是授权相应的环保、国土等职能部门具体负责此项工作。省政府全程均未参与磋商决策，只是最后作为一个程序上的赔偿权利人来申请司法确认，而环保厅名义上只是相当于授权代表人地位，但实际上行使了全部的磋商决策权。可见这种模式并无实质性意义，而且有违效率原则。因此，我们建议下一步的改革中，本着高效和权责一致的原则对赔偿权利人的确定制度加以完善。在生态环境损害赔偿纠纷中，相关行政机关只是经授权代表国家行使所有者权利，与其行政职责相对脱钩。此时，可以跳出职能部门各自行政职责的约束，参照国有企业对国家授权其经营管理的国有资产享有完全处分权的模式，探索概括性授权环保、国土等职能部门以自己名义作为赔偿权利人。同时，考虑到生态环境损害往往具有综合性，可能涉及多个职能部门的管辖领域，故可以采取首问负责制的模式，由最先启动赔偿磋商程序的职能部门就全部损害进行索赔。

引入公告程序，强化对磋商协议的公众监督

生态环境损害赔偿磋商是就生态环境损害的赔偿方式、赔偿金额等进行的磋商，这种磋商具有一定的弹性，存在相互讨价还价、妥协的过程，磋商的结果涉及公共利益，应当保障社会公众的知情权，故磋商协议应当接受社会的监督。清镇法院正是基于此种考虑，在受理司法确认申请后，参照环境民事公益诉讼司法解释的规定，在门户网站进行为期15天的公示，便于相关公众对赔偿协议的监督。对此，我们认为这是有必要的。当然，如果申请人在磋商程序中，已经履行了相关公告程序，则法院可以考虑不再公告。对于在公告期间收到的异议，我们认为法院应当进行审查。如果异议理由成立，应当要求赔偿权利人、义务人结合该异议重新磋商，如能达成各方认可的赔偿协议，则继续司法确认程序。如不能达成新的协议，则终止司法确认程序，告知赔偿权利人可以另行向法院提起诉讼。

目前，贵州省通过司法确认赋予磋商协议以强制力的做法，得到了2017年12月17日两办发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》的采纳，在改革方案的磋商程序中明确“对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认”。当然，新的改革方案对司法确认模式的肯定，也还仅仅是在改革政策层面，还没有上升为法律制度。因此，关于磋商性质以及赋予其强制力的制度设计的争议仍将继续。但是，贵州法院将循着两办改革方案所设计的司法确认路径，笃定生态环境损害赔偿磋商系民事磋商的认识，进一步深入探索和规范磋商协议司法确认程序，为中央总结推广生态环境损害赔偿制度改革经验提供司法实践样板。