四川水土保持依托改革开放持续发展

张 颖，陈尚书，汪晓龙

(四川省水土保持局，四川 成都 610041)

四川是全国水土流失最严重的省份之一，每年土壤侵蚀总量高达10亿t左右，约占长江上游年土壤侵蚀总量的42%，每年流入长江干流的泥沙达3亿t，每年新增水土流失面积达300 km2，产生弃土、弃渣1亿m3以上。

改革开放40年，是四川水保转型升级、飞速发展的重要阶段，水土保持取得了跨越式发展。20世纪80年代初，四川水土保持逐步建立机构、编制规划、开展科研，全省100余个县开展了小流域综合治理。1989年以后，“长治”工程及农发水保项目相继实施。1996年，省水土保持局成立，四川水土保持事业翻开崭新篇章，水保人把握形势、重新布局、改革创新，水土保持工作走上了正规。1998—2017年，全省初步治理水土流失面积6.05万km2，年土壤侵蚀量减少2.25亿t，水土流失面积减少70%以上，治理区林草覆盖率平均增加15%以上，水源涵蓄能力显著增强，生态环境得到有效保护，有力地遏制了人为水土流失，为构建长江上游生态屏障、加快生态文明建设提供了有力支撑。

1 改革开放40年，水土保持成绩斐然

1.1 水土保持法制机制日益健全

1991年，《中华人民共和国水土保持法》颁布实施，四川省于1993年颁布了《四川省〈中华人民共和国水土保持法〉实施办法》；2011年，随着新水土保持法的施行，四川省率先于2012年正式修订出台了《四川省〈中华人民共和国水土保持法〉实施办法》，并分别制定了方案评审和审批管理、后续设计及措施变更、水保补偿费征收、监督检查及行政处罚，以及水保监测等配套规范文件，初步形成了水土保持工作制度体系。

为加强水土保持工作，四川省还成立了以分管副省长为主任委员、各相关单位领导为成员的水土保持委员会，建立了向同级人大汇报、部门配合、上下联动的水土保持工作机制。2017年省政府出台了《四川省水土保持目标责任制考核办法》，将水土保持工作纳入省政府对地方政府的综合考核体系，是全国第一个出台考核办法的省份。

1.2 水土保持工作思路愈加清晰

改革开放初期，四川省确定了将预防监督作为水土保持工作的核心和生命线的工作方针。新水土保持法出台之后，四川水土保持工作确定了“民生为本、管理为重、抓点带面、建管并举”的建设理念和“预防为主、保护优先、依法行政、加强监督”的监管方针。

十九大指出必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境，统筹山水林田湖草系统治理。基于此，2017年四川省明确了新时期水土保持“123456”工作思路，坚持预防为主、保护优先，充分发挥水土保持的生态、经济和社会效益。

1.3 水土保持预防监督重点突出

一是加大监督执法力度。从20世纪90年代至今，始终坚持全面落实水土保持“三同时”制度，不断探索、改进水土保持监管方式，不断规范、完善监督管理配套法规制度，持续开展了全省水土保持监督管理能力建设活动，初步建立了水土保持监督管理数据库，落实了生产建设单位的水土流失防治主体责任，依法开展了水土保持设施验收，出台了重大水土流失案件(事件)报告制度等10余项监督管理制度，制定了“双随机”抽查工作细则，确保了监督执法和管理工作落到实处。十八大以来，全省检查生产建设项目2.08万个，查处违法案件700多起，开展水土保持设施竣工验收3 300多个，征收水土保持补偿费13亿元，督促生产建设单位投入水土流失防治经费近600亿元，省级水土保持方案申报率、实施率和水土保持设施验收率明显提高，分别达到95%、90%和90%。2017年四川已确定将省级直接征收的补偿费全部用于水土保持工作，有力促进了水土流失治理工作的开展。

二是依法做好水土保持方案行政审批工作。不断优化方案审查审批程序，固化工作流程，严格规范管理，统一审批尺度，印制了《四川省生产建设项目水土保持方案技术评审资料汇编》，严格技术把关。扎实推进水土保持改革，按照“放管服”要求下放水土保持方案审批和水土保持设施验收审批权限事项，落实了监管责任。公布了水行政权力和责任清单，明确水土保持补偿费为行政事业性收费项目，主动接受社会监督。水土保持方案审批行政许可和水土保持设施验收事项均进入省政府政务大厅集中受理，确保依据、程序、时限落到实处。2017年全省共完成生产建设项目水土保持方案审批3 473项。

1.4 水土流失综合治理有序推进

1989年，通过“长治”试点工程建成的遂宁市唐家店小流域，开创了四川庭院水保、美丽幸福新村等新型治理模式；通过农业综合开发水土保持项目试点，建成的岳池县卧龙桥小流域，促进了当地环境改善和农民增收。2000年之后，积极争取中央、省级投入，扶持引导民间资本和社会力量参与，结合脱贫攻坚有序推进国家水土保持重点建设工程、坡耕地水土流失综合治理试点工程、岩溶地区石漠化综合治理工程和省级财政专项资金水土保持项目等，水土流失治理取得了显著成效。十八大以来，全省共完成水土流失综合治理面积1.66万km2，总投资178.14亿元，实施小流域综合治理436条，覆盖21个市(州)134个县(市、区)。

十九大报告明确指出要统筹山水林田湖草系统治理，这正是四川水土保持工作多年来一直坚持的治理理念。近年来，全省以生态清洁小流域建设为工作重点，积极拓展水土保持服务新领域，效果显著。2013年至今，四川省共实施生态清洁小流域建设30条，投资达到5 300万元，治理水土流失面积135 km2，取得了明显的社会、经济和生态效益。

1.5 水土保持监测持续增强

一是全省水土保持监测网络体系基本形成。2004—2013年，全省共设立了1个省级监测总站、11个地市级监测分站和26个水土流失监测点。2013年至今，四川省进一步落实水土保持监测点恢复重建、升级改造及运行管理责任，共增设2个监测分站和17个监测点，另有8个市州的监测机构完善方案正在积极编制中，监测网络体系基本建成。同时，为加强监测点建设的技术指导和能力建设，印发了《四川省水土保持监测点建设指导意见(试行)》和《四川省水土保持监测点观测技术手册》，编制完成了《四川省水土保持监测能力建设项目实施方案(2018—2020年)》，着力开展了全省水土流失监测点优化调整和监测点升级改造、水土保持监测机构能力提升和水土保持遥感监测平台建设。

二是水土流失普查、动态监测和预报能力增强。2010—2013年，依托全国第一次水利普查顺利开展了四川省水土流失普查，完成了国家级水土流失重点预防区和重点治理区、水土保持重点工程及生产建设项目监管示范项目的动态监测。2013年起连续发布全省水土保持年度公报，还编制完成了“4·20”芦山大地震水土保持专题公报，为四川生态建设、灾区重建、脱贫攻坚提供了高质量的基础数据。

1.6 水土保持基础工作扎实推进

一是顶层设计成果丰硕。2016年12月，《四川省水土保持规划(2015—2030年》审批通过，截至2018年5月，全省已有21个市183个县完成了水土保持规划编制和技术审批。先后编制印发了《四川省水土保持监测规划(2015—2030年)》《四川省水土流失动态监测与公告项目规划(2018—2022年)》《四川省坡耕地综合整治规划》《四川省水土保持生态修复规划》《四川省水土保持预防监督规划》《四川省藏区水土保持规划》和《岷江沱江水土流失调查报告》等，充分发挥了规划的引领作用。

二是信息化工作取得突破。按照十九大提出的要在创新发展中推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合的要求，四川省将水土保持信息化工作作为三大重点工作之一，着力推进。依托监督管理系统3.0和综合治理系统等终端，开展了生产建设项目、监督管理项目、水土流失综合治理项目等“十二五”以来的历史数据录入，全省水土保持方案录入达7 500个，录入数量位居全国前列。同时，全面布局四川生产建设项目水土保持“天地一体化”监管工作，完成了2017—2018年监管实施方案编报，初步确定了监管示范试点区域。利用无人机和移动终端对在建国家水土保持重点治理项目进行核查，对竣工验收项目开展外业抽查，利用高分辨率卫星影像对已建成的国家水土保持重点工程实施效果进行评价，取得较好效果。

三是科技示范作用增强。2018年，已完成九寨沟、简阳市南冲堰、纳溪太山水土保持科技示范园区建设规划批复工作，创建了南冲堰国家水土保持科技示范园，遂宁水土保持试验站、攀枝花干沟水利水保试验场被评为“四川省水土保持科技示范园”。截至2018年4月，全省有3条生态清洁小流域和5个生产建设项目被评为“国家水土保持生态文明工程”。会同四川大学、中铁二院完成的国家重点工程科研课题“地下洞室对地下水与植被生态影响的研究及其应用”，于2017年获四川省科技进步一等奖。

四是国策宣传深入推进[1]。全省各地积极探索、努力创新，以“六个面向、五个载体、三个重点”为基本框架，以水土保持法和四川省水土保持法实施办法为主要内容，大力开展水保国策宣传“五个一”工程，通过“世界水日”“中国水周”“水保法宣传月”“水土保持进校园”“水土保持进党校”和生态文明工程、水土保持科技示范园区、中小学生水土保持实践基地创建等活动，持续开展形式多样、内容丰富的宣传活动，凝聚了社会各界保护水土资源的共识。广安市、资阳市、德阳市、宣汉县等将水土保持宣传教育纳入党校主体教育课程，扩大了宣传效果。

2 改革开放助推四川水土保持发展

2.1 改革开放为四川水土保持事业带来了机遇[2]

党的十一届三中全会后，我国步入改革开放、经济体制转变期，生态、绿色、可持续发展理念相继提出。正是在这种背景下，水土保持工作得到重视和加强。1982年《水土保持工作条例》颁布，1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布，1993年《国务院关于加强水土保持工作的通知》印发，明确水土保持是我国必须长期坚持的一项基本国策。2000年西部大开发战略将加强生态建设和保护作为切入点，“十一五”期间将水土保持写进中央一号文件，主要领导多次视察水土保持工作并作重要批示，2015年中央一号文件明确要求“推进重要水源地生态清洁小流域等水土保持重点工程建设”。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，并将水土流失综合治理作为生态文明建设的重要内容写入十八大报告。十九大明确提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，作出了经济转型发展、乡村振兴、区域协调发展、重大生态修复工程等战略部署。习近平总书记在长江经济带发展座谈会上提出，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发，实施好水土流失治理，增强水源涵养、水土保持等生态功能。四川省委、省政府提出了“建设长江上游生态屏障、生态四川、和谐四川”的战略。在这样强有力的政策推动下，四川水土保持从无到有、从有到优，逐渐被公众认识、被各级领导认识、被相关部门认识，财政投入逐步加大，工作环境愈加良好，工作势头更加强劲，水土流失治理成效显著。

2.2 改革开放为水土保持事业注入了活力[3]

水利机构改革给水土保持带来了深远影响，经过三次分类改革，四川将水土保持确定为行政类，明确了水土保持工作在行政执法、监督管理方面的重要性，指明了水土保持工作的主要方向。同时，各地强化了水土保持机构、队伍建设，加强监管能力培训，增设了部分编制，加大了水土保持投入，实行规范化管理，逐步解决了水土保持工作人员不足、技术落后、装备缺乏的问题，完善了水土保持工作的软件、硬件设施。

简政放权、放管结合、优化服务改革的重要举措使水土保持方案管理和监管方式发生了重要改变，降低了水土保持从业门槛，使更多的技术人员加入到水土保持工作中来。同时，对监管职能部门和其他协助部门提出了更高的要求，各级加快树立服务观念，变被动监管为主动作为，积极推动“天地一体化”“互联网+”等高新技术的推广应用，严厉打击违法行为。水土保持监测能力进一步加强，监测工作重要性日益凸显，为水土保持监管、水土保持设施验收、水土保持方案编制提供了有力的技术支撑。

各地进一步完善水土保持生态治理与脱贫攻坚有机结合的发展模式，积极探索了集体经济组织自主建设、先建后补、以奖代补等建管方式。水保工程建设与农村产业结构调整、退耕还林还草还果、文明新村建设、高产优质高效农田建设、庭院生态和生态农业观光工程建设相结合，着力改善生态环境和群众生活条件，增强了农业发展后劲，做到了生态效益、经济效益、社会效益相统一。

2.3 改革开放为水土保持事业指明了方向[4]

党的十八大提出了“四个全面”的战略布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，党的十九大表明要加大生态系统保护力度，推动水土流失综合治理，指出了生态文明建设存在的不足和难点，如发展不平衡不充分、生态环境保护任重道远、脱贫攻坚任务艰巨等。面对转型升级，面对创新改革，面对发展难题，全省水土保持工作者一直在思考，如何与时俱进，全面提升水土保持工作水平，不断满足不同阶段的经济社会发展要求。改革开放40年来，全省水土保持工作准确把握新形势新机遇，进一步落实地方政府目标责任制，借助环保督查、生态审计、监督执法等有效手段，不断提高项目建设者的法规意识，深入宣传水土保持基本国策，坚持规划引领，完善法规体系，健全工作机制，有效开展水土保持综合治理，减少了水土流失面积，为重大生态修复工程的推进和生态质量的提升作出了重要贡献。

3 新时代四川水土保持的新举措

3.1 实行最严格的水土保持监管

一是严格目标考核。应抓紧出台四川水土保持目标责任制考核办法评分细则，尽快使考核办法落地见效。同时，督促各地出台相应的考核办法，形成横向到边、纵向到底的目标责任考核体系。

二是严格方案审批。严格方案变更红线控制，对“未批先变”等不履行监管程序的，要坚决予以查处。落实“放管服”要求，提高审批效能。

三是严格事中事后监管。依法准确划清监管边界，全面履行监管职责，严肃依法查处违法行为。充分运用遥感、无人机等多种方式开展监督检查，加强信息化监管工作，严格执行“三同时”制度，督促生产建设单位全面落实水土流失防治主体责任。依法依规足额征收水土保持补偿费。

四是规范和指导生产建设单位开展自主验收，全面梳理已批复水土保持方案的项目建设情况，督促完建待验收项目及时开展自主验收。加快构建生产建设单位和技术服务机构水土保持信用评价体系，将水土保持违法信息和信用评价结果纳入全国水利建设市场信用信息平台和国家统一的信用信息平台，计入诚信档案，实行联合惩戒。

3.2 打赢重点地区水土流失治理攻坚战

一是加大工作推进力度。抓紧做好项目施工准备工作，确保在规定时间节点按时完成建设任务，及时组织开展项目验收。同时，做好向党委、政府的汇报，加强与发改、财政等部门的沟通协调，保障落实与治理任务相匹配的投资强度。

二是加大动态考核力度。对国家水土保持重点工程实行动态考核，并以此作为水保项目资金安排的重要因素。

三是加大督查指导力度。建立省、市、县三级联动机制，强化资金管理，专款专用，确保充分发挥效益。

四是加大脱贫攻坚力度。紧紧围绕脱贫攻坚总体部署，在安排水土保持重点项目和资金时向水土流失严重的贫困地区倾斜，把水土流失治理与当地产业发展结合起来，与群众脱贫致富结合起来，充分调动群众参与治理的积极性，提高综合治理的成效。

3.3 推进生态清洁小流域建设[5]

一是助推乡村振兴。加大统筹谋划，做好规划引领，使生态清洁小流域建设成为脱贫攻坚、乡村振兴和河长制工作的有力抓手。

二是统筹工程建设。坚持山水林田湖草一体化治理思路，将水土保持理念融入涉农项目规划建设，科学配置治理措施，发挥综合效益。

三是探索创新模式。生态清洁小流域建设涉及多行业多部门，要创新制度和建设体制机制，形成政府统一领导、相关项目良性互动、相融互促的生态清洁小流域建设格局。

3.4 构建水土保持监测技术支撑体系

一是要确保监测点正常运行。建立健全相关制度，督促各地落实监测点观测人员和运行维护经费，切实保障监测点正常运行。

二要做好动态监测与消长评价。全面启动县级单位的水土流失动态监测与消长分析评价工作，为地方政府水土保持目标责任制考核、河长制责任落实和生态文明评价考核提供决策依据。

三要推进监管重点监测。积极开展在建生产建设项目水土流失防治的监督性监测和水土保持重点工程治理的成效监测工作。

四是提升监测能力。争取财政加大投入力度，提升监测手段，加强监测培训，督促各地落实监测机构，形成技术过硬的监测队伍，为政府决策提供可靠技术支撑。