浅析气候可行性论证管理制度

王海 余兰

摘要：建设项目气候可行性论证管理制度是气候可行性论证实施的关键，本文着重分析了现阶段实施的建设项目气候可行性论证管理的特点及其在实际操作中所遇到的问题，并针对这些问题进行科学分析与归纳，提出合理化建议。

关键词：气候可行性论证；管理制度

“为宫室之法日：高，足以避湿润；边，足以圉风寒；上，足以待雪、霜、雨、露。”在中国古代《墨子》一书中，古人就将气象条件纳入建筑和工程设计的考虑因素。目前，随着世界各国对于气候问题的逐步重视，我国建设项目气候可行性论证工作也进入快速发展阶段，同时，我们也不难看出当前气候可行性论证工作即将面临的困难和窘境。当前，我国以全面建设和实现小康社会为首任目标，势必要以发展经济为第一要务。世界各国的发展历史经验告诉我们，一个国家的经济发展，势必会带来一系列的负面影响，不可避免的影响和破坏气候环境。在新形势下，怎样既能发展经济，又能防止破坏气候环境，成为摆在我们面前的最大难题，这些问题时时刻刻都在呼吁气候可行性论证制度的完善和加强。

一、现阶段气候可行性论证的管理制度概述

通过气象立法者的努力，2000年1月1日，《中华人民共和国气象法》实施，“气候可行性论证”一词通过立法正式启用，作为法律概念走上了历史的舞台。接着，为落实《气象法》有关气候可行性论证工作的有关制度，中国气象局制定了配套规章《气候可行性论证管理办法》（中国气象局第18号令），于2009年1月1日起施行。之后，各地关于气候可行性论证的法规规章如雨后春笋般的出台，据统计，共有黑龙江、山西、广西等9个省区出台地方法规和规章对气候可行性论证管理制度进行了细化。

1.法律层面的管理制度

《气象法》第三十四条第一款规定，“各级气象主管机构应当组织对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证。”该条规定将城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目四个敏感领域与气候可行性论证建立了比较明确一一对应关系，上述四个领域的建设项目都必须严格按照规定开展气候可行性论证工作，任何人都不得擅自提高或降低标准。

2.部门规章对管理制度的完善

《气象法》由于出台时间较早，规范比较原则。尤其是“气象主管机构组织”等字眼，并未明确气候可行性论证由气象部门开展还是中介组织开展。因此，2009年出台的《气候可行性论证管理办法》对气象法原则的规定进行了细化和解释。其一，明确给出气候可行性论证的定义。气候可行性论证活动是合理开发利用气候资源，避免或者减轻规划和建设项目实施对气候的影响。其二，细化了气候可行性论证的范围。将气象法规定的范围归纳为8个领域，相似和相近的进行了整理和归纳，便于今后的管理和使用。其三，规定了气候可行性论证的办理程序。具体规定了气候可行性论证的办理机构，办理条件，申请材料，流程，时限，证书管理等程序。

3.行政审批制度改革后管理制度的变更

2016年5月19日，国务院印发《清理规范投资项目报建审批事项实施方案》（国发[2016]29号，以下简称国发29号文件），将“重大规划、重点工程项目气候可行性论证”列为投资项目报建审批涉及安全的强制性评估事项。原18令的内容根据国发29号文件規定进行了相应的变更。重大规划，重点工程项目2个领域的气候可行性论证变更为强制性评估项目，纳入建设项目联合审批环节。原18号令规定的其他领域的气候可行性论证变更为推荐性评估性事项，仍按照18号令管理。自此，气候可行性论证分为强制性评估事项和推荐性评估事项。

二、现行管理制度的不足

1.具体类别划分中的问题

法律法规没有对气候可行性论证的建设项目分类作出具体细致的划分。比如，在综合考虑各种建设项目与气候条件的关系的基础上，将重大建设工程项目气候可行性论证的内容归纳为：基本情况调查、气候背景分析、气候资源评估、气候灾害的影响评估、气候极值的推算、污染气象条件分析、预防或者减轻气象灾害的具体对策和措施等7个方面。除太阳能，风能建设工程外，不用进行气候资源评估，只做其他6个方面即可。再比如，投资数额较小的建设项目，进行气候可行性论证可适当降低标准，以免气象参数过大，造成设计成本浪费。以上种种问题容易造成地方气象部门在建设项目审批过程中缺乏客观指导，对于一些项目只能依靠自己多年工作经验进行主观判断，这样的后果将导致建设项目气候可行性论证审批管理不严，执行效率低下。

2.项目论证内容重复

有些区域的公路，铁路，民航，水利锋基础设施的建设项目在该行业或区域的规划已经针对该建设进行了详细的气候可行性论证。但在这些建设项目在实际投入建设过程中，还要作为一个单独的建设项目履行气候可行性论证手续，不仅违背可审批部门高效，便民的初衷，也增加了建设项目的资金负担。

3.论证可研衔接不够

目前，发改委按照行业特点对建设项目可行性研究报告进行了详细的分类。同时，按照年度计划，对重点工程也进行了专项分类。因此，在大部分地区，单独建设项目的气候可行性论证与并未与发改委的可行性研究报告紧密联系，因此，潜在着很多的气候风险隐患，甚至很多地方大型工程根本没有进行气候可行性论证而盲目开工建设。

三、气候可行性论证管理的措施和建议

1.健全完善强制性评估管理制度

国家规定强制性评估重大规划、重点工程项目范畴内的气候可行性论证应当按照党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，严格按照《行政许可法》等法律法规规定，构建科学、便捷、高效的分类管理审批体系。考虑到现行的法律法规已经对强制性气候可行性论证的范围、条件、程序等进行了详细规定，这里不再赘述。仅讨论实践过程中急需的气候可行性论证分类管理制度。其一，现阶段根据建设项目对气候的影响程度，将气候可行性论证分为三个大类：第一类仅针对风能、太阳能建设项目，其气候可行性报告包括含气候资源评估在内的所有7项内容；第二类针对气象灾害敏感区域内的建设项目，其气候可行性论证报告包括除气候资源评估以外的其他6项内容；第三类针对不在气象灾害敏感区域的建设项目，其可行性论证报告包括除气候资源评估，气象灾害风险评估以外的5项内容。其二，制定《建设项目气候可行性论证分类管理名录》，名录应当分为若干大类和小类，行业排序应当依据《国民经济行业分类代码》的要求确定，对所有名录内行业确定气候可行性论证级别。建设单位应当按照名录的规定，分别组织编制一类，二类，三类气候可行性论证报告书。

2.推荐性论证管理制度

按照国家行政审批改革总体战略安排和布置，除国家规定建设项目强制性评估范畴以外的建设项目，应当采取推荐性气候可行性论证管理制度。由于改革时间较短，也没有可遵循的历史经验参考，推荐性气候可行性论证管理制度并不能照搬成熟行政审批制度，应该采用引导和鼓励为主的管理制度。具体来讲，包括气候可行性论证自愿开展制度、气候可行性论证准入制度和气候可行性论证激励制度。其一，气候可行性论证自愿开展制度是针对建设单位来讲的。所谓自愿性，是指你自己可以选择论证，还是不论证，如果论证，选择什么样的论证来证明。但是，一旦选择了，就要完全按照这个论证的规则来运作。

其二，气候可行性论证准入制度针对的气候可行性论证具体论证单位，不是建设单位。考虑到气候可行性论证对科学性、准确性、安全性的要求都很高，需要具备一定能力的论证单位开展。因此，根据行政审批改革的整体方向，推荐性气候可行性论证应当按照《认证认可条例》规定的国推自愿认证管理制度开展。推荐性气候可行性论证由国家认证认可管理部门进行行业管理，由经批准并具有气象服务认证资质的认证机构按照开展实施。这样，既可以保证气候可行性论证质量有所保证，也能让建设单位有选择“品牌”的机会。其三，建立全方位推广气候可行性论证激励制度：一方面，对于经过气候可行性论证的建设项目发放绿色标识。按照气候可行性论证的级别分别发放一级，二级，三级标识，用以突显建设项目采光，通风，适宜居住等条件的优劣。通过气候可行性论证提高建设项目的口碑，从而提高其价格。另一方面，对于开展气候可行性论证的建设单位实行“白名单”制度。定期向社会公布对气候改善作出贡献的企业名单，提高其企业知名度和口碑。同时，联合有关部门在贷款优惠，税收，财政补助，行政检查等方面给予照顾，面向市场主体引导提质升级，增加市场有效供给。