财政转移支付、地方公共支出和“粘蝇纸效应”

姜鑫　罗佳

摘 要 国内外经典经验研究表明，中央财政转移支付对地方公共支出的刺激作用大于增加等額当地居民收入的刺激作用，这被称为“粘蝇纸效应”。文章对我国内陆地区和边疆地区转移支付的制度效应进行面板数据分析，发现内陆和边疆人均一般预算支出方程中的人均转移支付系数分别是人均GDP系数的10.711倍和6.062倍，我国转移支付同样存在这一现象。根据经验分析结果，应该促进边境地区转移支付的规范化管理，加强资金使用的绩效评价，完善居民需求表达和民主决策机制，以提高转移支付资金的配置与使用效率。

关键词 “粘蝇纸效应”；财政转移支付；面板数据模型；边疆地区

[中图分类号] F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2018）01-0072-06

中央财政对地方政府提供的转移支付旨在提高财力薄弱地区的财政保障能力，会向经济发展水平较低、财力较为薄弱的地区倾斜。传统观点认为，中央财政对地方政府提供的补助与增加等额居民收入对地方政府开支具有相同的刺激效果。但是，经验研究发现，前者对地方公共支出的刺激效果更加强烈，会产生所谓的“粘蝇纸效应”（the Flypaper Effect）。这里使用2007～2015年的转移支付数据，对我国内陆地区和边疆地区转移支付的制度效应进行经验分析，以验证我国的转移支付制度是否也存在“粘蝇纸效应”，并进而比较其区域差异。

一、“粘蝇纸效应”：不同类型转移支付效应的经验研究

经济学家布莱德福德和奥茨（Bradford&Oates，1971）[1]认为，中央政府对地方政府一次性拨付的无条件转移支付，与对居民实行减税政策而导致的等额收入增加，在资源配置和收入分配上是等效的，这通常被称为“定价性定理”。其后，学者们使用不同的实证分析工具，尝试对该定理进行经验性验证。最早开展这一工作的文献可以追溯到葛雷林其和盖普（Gramlich&Galper，1973）[2]，他们按照标准的需求分析框架，应用1954～1972年美国州政府和地方政府的经常性支出以及联邦一次性转移支付的季度时间序列数据，通过加入滞后期的普通最小二乘法，得到政府间转移支付的边际影响为0.43，而个人收入的边际影响为0.1；同时，应用1962～1970年美国大城市的地方政府支出和联邦一次性转移支付的时间序列和截面序列，使用固定效应的普通最小二乘法，得到政府间转移支付的边际影响为0.25，而个人收入的边际影响为0.05。在其研究中，一次性财政补助对地方政府支出的刺激效果是增加等额私人收入的刺激效果的4倍多。众多经验结果并不支持“定价性定理”，而是发现中央财政转移支付对地方公共支出的刺激作用，远远大于等量居民收入增长对公共支出的刺激作用，即产生“粘蝇纸效应”。

关于“粘蝇纸效应”的经验分析，按照转移支付的类型可以分为以下4类：

第一，关于一般性非配套转移支付效应的经验分析。一般性转移支付的主要目的是提高各辖区之间的公平度，其使用没有特殊要求，地方政府可以自主地将这些资金用于不同用途。虽然此类转移支付的额度一般是由法律规定的，但有时候具有临时或斟酌性质。由于一般性转移支付可以被用于任何公共产品和公共服务的支出，也可以用于减轻居民的税收负担，因此一般性非配套转移支付只会增加接收方政府的财力，只具有收入效应，而不会影响相关价格，没有替代效应，对地方公共支出产生的刺激作用最小。例如，伽马和奥茨（Gamkhar&Oates，1996）[3]验证发现，应用普通最小二乘法，美国州政府1952～1990年联邦非福利性转移支付对地方政府支出的边际影响为0.47，使用两阶段最小二乘法的边际影响为0.6美元（见表1）。

第二，关于条件性非配套转移支付效应的经验分析。条件性非配套转移支付为地方政府提供一定额度的资金支持，并未要求地方政府提供相应的配套资金，只要求该项转移支付资金用于某一特定目的。这种转移支付最适合于补助那些高层级政府拥有更高优先权，低层级政府只有较低优先权的公共项目。从制度设计角度来看，以结果为导向的条件非配套转移支付比其他类型的转移支付更为可取，它为提高转移支付资金的绩效提供了激励和追责机制，其刺激效应通常小于所得到的转移支付总额。雷瓦基和扎罗拉（Levaggi& Zanola，2003）[4]应用效用最大化中位选民模型，发现1989～1993年意大利联邦医疗卫生转移支付对18个州政府医疗卫生支出的边际影响为0.84美元。

第三，关于条件性非限额配套转移支付效应的经验分析。条件性配套转移支付或者成本分担项目，要求转移支付资金的使用依据特定的目的，并且接收方政府需要在某种程度上给予资金配套。条件性非限额配套转移支付在配套资金方面没有限制，在促使地方政府增加被支持领域的公共支出方面是一个很合适的工具，非常适合于纠正在公共品提供方面出现的外部性或者无效率问题。这种类型的转移支付会使地方政府在受资助领域的支出超过转移支付总增加量。格罗斯曼（Grossman，1989）[5]应用选票最大化模型，发现美国1973～1977年联邦福利转移支付对州政府自有资源支出的边际影响为1.51美元。

第四，关于条件性限额配套转移支付效应的经验分析。补助提供方政府通常更加倾向于提供限额配套转移支付，这时只要求提供有限额的资金配套，以便使补助提供方能保留对预算资金的控制权。在这种情况下，超过限额配套部分的支出将得不到补助。条件性限额配套转移支付在提高地方公共品供给效率方面似乎作用不大，但是在工业化国家却十分流行。其原因是，该类转移支付在提高地方政府财力的同时，也能够帮助筛选公共支出的优先项目，确保补助资金能用于拨款方政府认为最需要的支出领域，纠正无效率并不是主要的目标。经验研究表明，限额配套转移支付比非限额配套转移支付对公共支出的刺激效果更加强烈。沙阿（Shah，1989）[6]对加拿大1966～1978年艾伯塔地方政府的实证研究发现，省级交通运输和非交通运输转移支付对地方交通和非交通方面支出的边际影响为3.17美元。endprint

与美欧发达国家有关转移支付经验研究繁荣发展的情况相比，我国有关“粘蝇纸效应”的实证研究文献很少。目前比较有代表性的主要是余珊和丁忠民（2008）、范子英和张军（2010）、付文林和沈坤荣（2012）[7-9]对我国转移支付的效应所作的经验分析，这些研究都肯定了“粘蝇纸效应”的存在。不过，这些研究没有深入到地方公共支出的具体项目，也没有对不同区域的差异展开比较分析，需要在此基础上展开更加深入细致的研究。

二、财政转移支付对我国边疆与内陆地方公共支出的影响分析

（一）模型、数据及两类地区划分

关于“粘蝇纸效应”的经验研究通常以地方公共支出作为被解释变量，以中央财政转移支付、GDP（或者居民收入）、税收价格等作为解释变量进行回归分析。根据研究需要，具体可以使用人均变量或者进行对数化处理。如果回归结果中转移支付的系数大于GDP（或者居民收入）的系数，则认为存在着“粘蝇纸效应”，反之则认为不存在。根据这一分析范式，使用如下模型对我国转移支付的制度效应进行测度：

gi=α0+α1tri+α2gdpi+α3ti+ui（1）

式（1）中，gi为各地区人均地方财政公共支出（元/人），tri为人均财政转移支付（元/人），gdpi为人均GDP（元/人），ti为人均地方财政税收收入占人均一般预算收入的比重（%）。如果回归结果有：α1>α2，则接受存在“粘蝇纸效应”。

各变量数据根据历年《中国财政年鉴》《中国统计年鉴》整理得到。数据时间区间为2007～2015年。回归过程使用面板数据模型。为了便于比较，各地区财政转移支付数据统一使用历年各地区的“中央补助收入”，边境地区转移支付已纳入“中央补助收入”，计划单列市的转移支付数据合并列入所在省级地区。

我们参考财政部设立边境地区转移支付的地区分类方法，将内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃和新疆等9个陆地边境省区以及福建、厦门、山东、广东、海南、大连、浙江、宁波等8个沿海省市划分为边疆地区。其中，厦门、大连和宁波分别合并入福建、辽宁和浙江，合并后边疆地区共包括14个省级地区。与之对应，将其余17个省级地区（不含港澳台地区）划分为内陆地区，包括北京、天津、河北、山西、上海、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、青海和宁夏，以便与边境地区相区别。

（二）财政转移支付规模的区域比较分析

我国在1994年分税制后建立了财政转移支付制度，1995年开始实施过渡期转移支付办法，2002年将过渡期转移支付办法改为一般性转移支付。2001年起，中央财政设立边境地区转移支付，补助对包括内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃和新疆等9个陆地边境省区以及福建、厦门、山东、广东、海南、大连、浙江、宁波等8个沿海省市，共250个县市。边境地区转移支付资金的补助内容包括陆地边境事务补助和海洋管理事务补助，主要用于支持陆地边境和海洋事务管理、改善边境地区民生、促进边境贸易发展等。

财政转移支付尤其是边境地区转移支付对于我国陆地边境省区和沿海省市建立健全边民补助机制、保障边境口岸正常运转、提升边境贸易能力和促进边境贸易发展发挥了至关重要的作用，极大地改善了居住在边境一线以及承担守边护边任务边民的生活条件，改善了边境通关条件，对于边境地区的稳定发展和长治久安具有重要的战略性意义。

除2008年以外，我国其他年份边疆地区获得的人均转移支付都略高于内陆地区。2007年，我国内陆和边疆人均转移支付分别为1 314.307元和1 347.741元（如表2所示），边疆比内陆人均转移支付高出33.434元；到2015年，二者分别增加到4 077.296元和4 370.927元，边疆比内陆人均高出293.631元。尽管如此，我国边疆地区和内陆地区的经济发展差距仍旧在扩大。2007年，我国内陆和边疆人均GDP分别为19 632.212元和2 386.272元，前者是后者的8.227倍；到2015年，内陆和边疆人均GDP分别增加为50 264.419元和5 595.125元，前者擴大为后者的8.984倍。由于边境地区为对外贸易的主阵地，相对于内陆地区关税较多，除2015年以外，边境地区的人均税收要明显高于内陆地区。从公共支出来看，我国边疆地区人均公共支出远远高于内陆地区，2007年，内陆和边疆人均一般预算支出分别为868.768元和8 920.267元，边疆是内陆的10.268倍；到2015年，二者分别增加到3 000.908元和32 764.8元，边疆是内陆的10.918倍。

（三）两类地区财政转移支付制度效应的面板数据分析

按照前述模型，对两类地区人均公共支出、人均财政转移支付、人均GDP和人均地方财政税收收入占一般预算收入的比重进行面板分析。分析过程中可以发现，各回归方程普通存在着明显的自相关问题，使用AR（1）项处理各方程的自相关现象，效果很理想。两类地区地方公共支出各项目的回归结果如表3所示。

从回归结果可以看出：

（1）边疆地区和内陆地区普遍存在着确切的“粘蝇纸效应”。例如，一般预算支出方程中，内陆人均转移支付和人均GDP的边际影响分别为0.814和0.076，前者是后者的10.711倍；边疆人均转移支付和人均GDP的边际影响分别为0.685和0.113，前者是后者的6.062倍；说明两类地区地方一般预算支出都存在着明显的“粘蝇纸效应”，并且，内陆地区的“粘蝇纸效应”更为突出。同样地，在其他可比较的所有回归方程中，也存在着“粘蝇纸效应”。

（2）财政转移支付对我国边疆地区公共支出的影响更为普遍。通过对回归结果的比较可以发现，财政转移支付对边疆各类公共支出都有着显著的影响。不考虑大类意义上的一般预算支出和一般公共服务支出，在公共支出的各分项上，边疆地区人均转移支付的边际影响值从0.026到0.162大小不等但都显著；内陆地区只有农林水事务支出、教育支出、社会保障和就业支出、交通运输支出这4类地方公共支出受转移支付的影响。不过，从地方公共支出的总类即一般预算支出的回归结果来看，我国边疆地区和内陆地区财政转移支付的边际影响分别为0.685和0.814，转移支付对内陆一般预算支出的边际影响更大。endprint

（3）对于地方政府一般预算支出而言，我国内陆和边疆人均税收收入占比的系数分别为-20.567和-32.485，这说明扭曲税对“粘蝇纸效应”的产生也具有重要的影响。通过比较可以发现，边疆地区税收对地方公共支出的影响更加明显。在税收变量显著的所有方程中，人均税收收入占比的系数全部为负值，这与国内外现有文献结果相一致。该结果表明，扭曲税会增加地方政府供给公共品的边际成本，从而抑制了公共支出的规模膨胀速度。

（4）回归结果中，内陆地区的文化体育与传媒支出、环境保护支出与当期人均转移支付、人均GDP和人均税收占比都无关。经检验，与前一期的人均转移支付也无关，这两类公共支出只受前一期支出的影响，存在着明显的滞后现象，其当前变化仅受自身过去取值水平的影响。不过，这并不能否认财政转移支付对这两类地方公共支出的积极作用。

三、结论与对策建议

无论是边疆地区还是内陆地区，中央政府的转移支付资金在可测度的领域都存在着或大或小的“粘蝇纸效应”。“粘蝇纸效应”通常产生于转移支付制度设计、体制机制、地方政府之间的竞争等等因素。从资源配置角度来看，“粘蝇纸效应”会导致地方政府所做决策与居民效用最大化目标的偏离。因此，应该继续推进转移支付制度建设，构建科学的绩效评价体系，完善需求表达和民主决策机制，促使资金用途更加合理，不断提升资金使用效率，使财政转移支付制度在推动区域均衡发展、促进民生改善方面发挥更大的作用。

（一）规范边境地区转移支付资金的分配管理

转移支付资金分配不够规范会产生“粘蝇纸效应”。从转移支付资金的分配方面来看，我国现行转移支付分配采取以“因素法”为基础的测算体系，边境地区转移支付资金根据陆地边境和海洋事务管理情况选取“相关因素”进行分配，在实际分配中究竟选取哪些因素，没有给出明确的制度性标准。一旦转移支付资金分配存在一定的主观因素，就可能促进地方政府就转移支付资金展开无序竞争。在资金分配过程中，应该围绕边境形势复杂程度、管理任务繁重程度、居民生活贫困程度、资金使用绩效高低，明确资金分配的主要因素，并明确主要因素所占权重，建立起更加标准与规范化的边境地区转移支付资金分配办法，使得转移支付金额确定更加客观，尽量消除地方政府争取转移支付资金的无序竞争与寻租行为。

（二）加强对财政转移支付资金使用的绩效评价

转移支付资金使用绩效评价不够科学也会产生“粘蝇纸效应”。从转移支付资金绩效评价方面来看，目前财政部按照《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）、《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预[2015]163号）等相关文件对转移支付资金进行绩效考核。对于边境地区转移支付，根据各地区每年上报的績效评价和监督检查情况开展绩效评价，并将评价结果作为以后年度资金分配的重要因素。在实际操作中，缺乏规范性、固定性的评价指标和标准。例如，在中央对地方专项转移支付绩效目标申报表填报过程中，需填报经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标和可持续影响指标，但二级指标可由地方政府选择性填报，如经济效益指标可选填“促进农民增收率或增收额”“采用先进技术带来的实际收入增长率”等，缺乏固定性。同时，在评价过程中，财政部根据各地区上报的绩效评价和监督检查等情况开展绩效评价，这在很大程度上是由地方政府进行自我评价，缺少第三方评价的客观性和中立性。应适时建立客观的绩效评价体系，由相关评价机构展开第三方评价，进一步提高转移支付资金的使用绩效。

（三）完善转移支付资金用途的需求表达和民主决策机制

地方政府决策者和当地居民之间关于公共产品供求的信息不对称也会产生“粘蝇纸效应”。地方公共产品供给体制的一个明显缺陷就是不够重视当地居民的需求。在一些时候，地方政府提供的公共产品并不一定是当地居民所急需的，甚至不是其所需要的。如果民众意愿不能够得到充分表达，地方公共产品的供给就会由地方政府部门做出决策。一旦政府官员存在官僚作风，这种情况就会更加突出。因此，要培育和增强当地居民参与决策的愿望和积极性，完善转移支付资金使用过程中的居民需求信息表达和民主决策机制，地方公共产品的供给要建立在充分的民意调查基础上，通过社会成员在平等合作的基础上广泛参与讨论协商，使民主决策制度化、规范化、程序化，从而形成合理合法的决策，使转移支付资金的用途与当地居民需求相一致。

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[10] ROBIN W， BOADWAY，ANWARSHAH.Intergovernmental fiscal transfers：principles and practice[M]. Washington： World Bank Publications，2006：238-244.

Abstract： The domestic and foreign classical empirical research shows that the central fiscal transfer payment has more stimulating effect on local public expenditure than that of increasing equal income of local residents，which is called "flypaper effect". This paper analyzes the institutional effects of transfer payment in China's inland areas and border areas by panel data，finds that the per capita transfer payment coefficients in the general budget expenditure equations of inland and border areas are 10.711 times and 6.062 times that of the per capita GDP coefficient respectively，and transfer payment in China also has this phenomenon. According to the empirical results，we should promote the standardized transfer of payment management in border areas，strengthen the performance evaluation of the use of funds，and improve the residents' demand expression and democratic decision-making mechanism，to improve the transfer payment allocation and efficient use of funds.

Key words："flypaper effect"；financial transfer payment；panel data model；frontier area

（責任编辑：李 萌）endprint