精准扶贫的公共服务逻辑

□钱思锦成

贫困问题是一个经济问题更是一个政治问题，亦是党和国家一直深入关注的民生问题。“摆脱贫困，走向富裕”是中国社会主义国家性质的要求，也是党和国家一直以来的工作重点，更是全体中国人所期冀达成的目标。对于中国扶贫工作，党和国家一直本着“胆子大，步子稳”的方法进行，根据不同时期的贫困特点，党和国家制定了卓有成效的扶贫政策并取得了举世瞩目的扶贫成就。但是随着扶贫工作的深入，扶贫工作遇到新的挑战。中国现在贫困人口较之30年前已经骤减，但中国现今仍有几千万农村贫困人口以“插花型”的状态分布在广阔的农村地域。“插花型”的贫困人口分布格局使得原本面向区域、县域、甚至乡域的扶贫方式已经不再适用。同时，现在的贫困问题仅从经济扶贫入手已无过往的实效性。可是党和国家就扶贫工作的目标于《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确宣布将到2020年实现现有标准下的7000万贫困人口全部脱贫。脱贫工作的目标和扶贫工作中的挑战是党和国家扶贫攻坚战中遇到的“两难”。面对扶贫新难题，党和国家提出了“精准扶贫”作为扶贫新阶段的攻坚策略。

一、精准扶贫是制度更是公共服务

2013年11月，习近平主席在湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”概念。习近平主席认为：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要好高骛远的目标。”在此之后，党和国家通过一系列讲话丰富了“精准扶贫”的内容，并强调精准扶贫在扶贫工作中的地位。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发[2013]25号)从绩效考核、精准扶贫、干部驻村、资金管理、金融服务、社会参与 6个方面提出深化改革、创新扶贫工作机制的要求，明确要求建立精准扶贫工作机制。国务院扶贫办《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》(国开发办发[2014]30号)和《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》(国开办发[2014]24号)两个文件的出台，标志着我国建立精准扶贫工作机制在全国正式启动实施。2015年6月18日，习近平总书记在贵州召开的“部分省区市扶贫攻坚与‘十三五’时期经济社会发展座谈会”上再次强调“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，并提出“六个精准”、“四个一批”等精准扶贫工作思路和攻坚计划。“六个精准”即为扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“四个一批”计划即为通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，从而实现贫困人口精准脱贫。①党和国家在扶贫工作中提及“精准扶贫”的频次极高体现出党和国家对“精准扶贫”在政策上的支持。同时学界对“精准扶贫”的概念、内容、实施措施、实施困境等方面都进行了深入研究并认为“精准扶贫”需要制度上的支持。汪三贵认为“精准扶贫”作为一项扶贫策略需要有各方面联动的机制作为保证；②邢成举、葛志军提出精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核是精准扶贫机制中的重要内容；③赵晓峰认为应通过精准扶贫、精准脱贫体制机制的创新，构建农村贫困人口脱贫、致富的长效机制，打赢脱贫攻坚战；④李鹍则认为精准扶贫是一项国家扶贫政策。精准扶贫的推进需要国家政策上的支持。⑤左停强调应在精准扶贫过程中构建一套行之有效的精准化的扶贫治理体系，并在此之上来对精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核进行指导，将这几个层面有效渗入到国家制度设计、政策运行、扶贫治理和贫困地区、贫困户、贫困人口的发展过程中。⑥陈成文从社会学视角来看，认为精准扶贫是指政府、市场和社会组织等社会治理主体在相互协调的基础上，运用一定的物质和精神手段，有计划性地对特定的贫困区域及其贫困人口进行帮助与扶持，以期达到经济效益、社会效益和生态效益最大化的一种正向社会变迁过程。⑦当今学界都一致认为“精准扶贫”需要宏观上的制度支持，并从多学科的视角佐证了“精准扶贫”为什么需要制度保证，以及如何在制度上保证“精准扶贫”的良好实施。诚然，任何好的政策都需要国家在政策上的支持和体制上的保障，“精准扶贫”也需要。但是仅仅依靠国家政策上的支持和机制上的保障并不能保证“精准扶贫”的有效实施。政策支持和机制保证都属于制度层面的保障亦是宏观理论层面的保障。而“精准扶贫”只有落实到微观层面才能真正达到“精准扶贫”所需达成的效度，即需要在微观层面上为精准扶贫寻找支撑和动力。对此，笔者认为公共服务将有利于推动精准扶贫的施行。自阿玛蒂亚森提出能力贫困理论之后，贫困的类别就从一维贫困转向了多维贫困。产生贫困的原因变得复杂。基于贫困产生原因的不同区分出不同类别的贫困，如能力贫困、权利贫困、制度贫困、生态贫困等等。不同类别的贫困由于产生的原因不同，其扶贫着眼点也各有区别。能力不足所导致的贫困，需要通过提高贫困人口的能力进行脱贫；权利缺乏的贫困人口需要保证其权利进行扶贫；因制度不公或者缺乏制度保障而致贫的贫困人口需要政府建立良好的制度促进脱贫等等。面对不同类别的贫困应采取“对症下药”的扶贫方式解决。而“精准扶贫”也是基于多种复杂类型贫困的现状提出的。经分析发现，教育、工作、医疗、住房、网络服务是造成当今中国贫困的主要因素。且教育、工作、医疗、住房、网络服务亦是国家公共服务的范畴。众所周知，中国在公共服务提供方面仍存在不足，提高公共服务水准和推进公共服务均等化是党和国家在公共服务工作方面的重点。加强公共服务提供主要就着眼于教育、工作、医疗、住房、网络服务等方面。且依照“精准扶贫”的理念，“对症下药”进行扶贫就是要解决产生贫困的因素，即是要保障贫困人口获得教育、工作、医疗、住房和网络服务等帮扶。为此，加强公共服务的同时亦促进了“精准扶贫”的推进。而且公共服务着眼于微观层面，将更有利于解决造成贫困人口贫困的现实原因。为此，笔者提出“精准扶贫”需要制度的支持更需要公共服务的保障。

二、精准扶贫的公共服务均等化框架

(一)精准扶贫治理与公共服务均等化主体的一致性

精准扶贫是一个复杂的系统工程，包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等各个方面。作为国家重要政策的施行者的政府在精准扶贫中应起到引领和牵头作用，并在宏观层面上把握精准扶贫。而在微观层面上应积极发挥市场、社会组织甚至贫困人口的作用。首先，扶贫过程中需要输送资源或者提供服务，输送资源、提供服务属于资源配置的范畴，应当有市场来配置。而由政府配置资源可能会导致极大的浪费。在精准扶贫实践中发现，很多驻村干部在下到贫困地区后不能精准识别贫困户。其原因在于：1.驻村干部本身不了解贫困地区的情况；2.驻村干部难以真正放下“架子”；3.驻村工作是驻村干部额外的工作导致驻村干部对驻村工作的热情不高。同时地方基层的扶贫工作者在扶贫工作中有可能会存在不公的可能，即人情扶贫。这就意味扶贫过程中需要设立监督机制。而社会组织则可担任精准扶贫的监督者。另外，作为精准扶贫对象的贫困人口应脱离“被精准扶贫”的心态，在精准扶贫过程中发挥积极的主体作用。贫困人口不仅是精准扶贫的扶贫对象更是精准扶贫的体验者。实施精准扶贫所带来的扶贫效果，贫困人口最有发言权。贫困人口在精准扶贫中应当充当“建议者”。贫困人口对精准扶贫的建议将有利于“精准扶贫”治理机制的发展和完善。为此，笔者认为仅以政府单一精准扶贫难以精准，需要政府、市场、社会组织、贫困人口相互协调才能真正达到精准扶贫。同样，学界就精准扶贫的施行主体也做了深刻的探究。同春芬、张浩认为在精准扶贫的扶贫机制上应该形成以政府为主导、市场、社会以及贫困人口积极参与的“四位一体”的多元治理机制，形成“四位一体”的扶贫模式新格局；⑧陈成文从社会学角度分析，并且在引用多名西方社会学家对于主客体二元对立论的批判后，认为任何组织和个人既是能动者也是受动者，因而精准扶贫的主体并非唯一。陈成文认为精准扶贫的主体为政府、市场、社会组织为主要精准扶贫主体；⑨黄承伟认为从 2004年开始政府所采取的一系列“多予、少取、放活”的强农惠农政策措施，已经是国家扶贫治理体系由过去单向的市场机制或政府治理逐渐转变为专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫多方力量、多种举措结合、互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，并着重强调了社会力量在扶贫工作中的重要性。⑩这说明学界认可精准扶贫的施行主体的多元性。但在实践中，精准扶贫治理仍主要表现为“政府全包办”状态。“政府全包办”的扶贫治理模式导致在扶贫过程中缺少精度、效度以及准度。在扶贫物资的资源配置上，政府容易产生浪费甚至“错配”。另外由于政府单一进行精准扶贫而没有外部监管而出现损害贫困人口的自主性和排斥非贫困人口产生新的社会不公等问题。而为什么会出现“政府全包办”现象呢？笔者认为原因至少有两点。第一是政府不愿意放权，导致其他扶贫主体无法“甩开膀子扶贫”。第二是理论到实践存在着跨越的鸿沟。在扶贫理论中，扶贫主体应该设定为政府、市场、社会以及贫困人口积极参与反贫困治理。但在实践中，各个精准扶贫主体对于精准扶贫的理念以及治理模式并不知悉，尤其是贫困者。贫困者面临着巨大的生活压力以及繁重的体力劳作根本无法积极参与到反贫困治理中来，另外许多贫困者因没有足够的知识素养而无法领会精准扶贫的内容，这也是精准扶贫无法良好施行的重要原因。为此，笔者认为精准扶贫的宣传工作仍需要不断加强。应通过不断深入贫困地区进行宣传以激发贫困者在反贫中的主体意识。对精准扶贫的主体分析中笔者认为政府、市场、社会组织以及贫困者统一构成了精准扶贫治理体系中的主体。

接下来，笔者将探讨公共服务均等化的主体。首先，公共服务是以实现社会公平和正义为目标、以满足社会公共需求为出发点和落脚点、覆盖全社会的为社会公众所共同享有的服务，因而具有公共利益的属性。着眼于公共利益是公共服务的根本特征。而政府(国家)是公共利益的代表。政府权力的来源决定了政府是公共利益的代表。从卢梭的“社会契约论”中可知，政府的权力来源于人民部分自由和权利的让渡。人民为了获得和平的生存环境而互相以“契约”的形式做出必要的妥协和让步，而建立了代表公共权益的政府，并赋予无上的权威。这说明政府权力的来源本质上是全体人民所赋予的，这也说明了政府应当为全体人民的合法利益负责。因此，政府应当代表着公共利益。而“公共利益是判断公共服务的内在依据”，这意味着公共服务是承载公共利益的一种社会服务形式。为此，公共服务理应由政府所提供。政府应当成为提供公共服务的主体。但是政府不能是公共服务的唯一主体。这基于以下几点原因。第一，政府本身具有自益性。在市场经济的洪流里，任何主体都是市场经济中的利益主体，政府自不例外。因此，政府不仅是公共利益的守护者同时也扮演着“理性的经济人”的角色。这就导致政府角色倾向的二元对立。这使得政府在利益选择中出现了分裂。适格的政府应该着重于公共利益，而政府的自益性使得政府会以“经济人”的身份偏向自身的利益。主要表现为政府部门享受了理应提供给全体人民的公共服务，出现了公共利益部门化，甚至部门利益合法化的现象。并且出现政府部门所获的正常公共服务高于其他部门的现象。第二，中国特有的“官本位”思想。自古以来，中国都流行这样一句古谚“学而优则仕”。除此之外，“士、农、工、商”、“一人得道，鸡犬升天”等俗语都体现了古代人们对“为官”的向往。而且中国二千多年来的封建社会历史导致“官本位”思想的根基愈加雄厚。“中举为官”成为古代读书人的执念，这也导致出现“范进中举后发疯”这样的笑谈。这种“官本位”思想作为中华文化的一部分传递至今。现在，“公务员”成为了中国青年最为青睐的职业，从而屡屡出现“万人竞一岗”的现象。我国这种崇尚权力、唯权是尊的社会风气更加滋长了“官本位”的意识。第三、中国政府长期长期以来“大包办习惯”的惯性。中国在计划经济时代，“统购统销”、“统购包销”等经济政策造成了中国政府“无所不包”的管理特性，这就使中国政府在国家和社会生活拥有了绝对的主导地位。“大包办”性质下的政府对社会的一切资源具有绝对的支配权。除此之外，从近几年来政府官员的腐败案件数量表明中国政府内部仍然存在些许问题。单一由政府提供公共服务可能会出现公共服务提供不均的现象。在公共服务均等化事业中，政府拥有绝对的权力容易导致“政府本位”，而“政府本位”就会带来“政府失灵”，即出现公共服务提供缺失、提供不精准、不到位等现象。以上原因说明中国公共服务均等化的主体不能仅仅只有政府。政府在公共服务均等化中应该把错装在政府身上的“手”拿掉，把行政干预的全能型政府改革成市场充分发挥作用的有限型政府，把与民争利的政府改革成面向公共利益的服务型政府。为此，除政府作为提供公共服务的主体之外，应该让市场、社会力量融入到公共服务均等化事业的发展中来。社会力量和市场成为公共服务的主体不仅能提高公共服务的效度、精度也可以达成公共服务均等化的价值最优，更可以作为公共服务均等化事业上的监督者，督促公共服务更快达成均等化。公共服务涉及多个方面，公共服务的提供不仅有社会福利更有基础设施、公共物品等。而社会基础设施、公共物品并不是政府可以单一提供的。社会基础设施、公共物品的建设和建造需要市场经营主体的参与。对于公共服务中市场主体的参与方面，我国曾做出有益的探索。在上世纪90年代，在公共服务领域曾尝试过民营化改革。但是这带来了精英捕获、社会排斥、公共服务非均等等不良后果。为此，近年来政府实施了政府购买公共服务制度，这致使政府财务责任的回归。但政府购买公共服务制度并非完美，监管不足、评估机制缺乏仍然引来不利于公共服务均等化的实现。为此，政府还需要进一步完善购买公共服务制度的相关配套机制，如实施机制、监管机制等。在监督机制方面，仅仅政府内部监督或许不够，更应该发挥社会组织、人民对政府公共服务的实施做监督。同时政府所购买得公共服务需要社会组织承接。为此，公共服务供给过程中需要政府、市场和社会三者的相互协作，以达到公共服务供给的最大化，并促进公共服务均等化。

从以上论证，笔者发现实现公共服务均等化需要发挥政府、市场和社会等多元主体的合力，而实现精准扶贫同样需要充分发挥政府、市场乃至社会等多方面的作用。无疑公共服务均等化与精准扶贫的主体具有一致性。换句话说，当政府、市场、社会等多元主体相互协作、良好发挥合力时既会促进公共服务均等化发展，同时也会推动“精准扶贫”的实施。而在“社会成本”视角下的精准扶贫政府的扶贫行为可以被视为一种公共服务产品。这更加说明精准扶贫与公共服务均等化两者具有紧密的联系。为此，笔者认为公共服务均等化将有利于推动精准扶贫的实现，而精准扶贫的不断实现将是促成公共服务均等化的内在动力。

(二)精准扶贫的公共服务逻辑

1.精准扶贫的界定

在阿玛蒂亚森之前，贫困问题的测量以单一的经济水平作为测量依据。而阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》和《以自由看待发展》中指出，贫穷产生的原因不仅仅是收入偏少的缘故，人的基本能力受到剥夺和机会的丧失才是导致贫困的重要原因，为此可以通过恢复和提升个人能力来避免贫困。在能力贫困论被提出后，测定贫困的标准从原先的单一测量标准转变为多元测量标准。测量贫困标准的多元化导致贫困类别的多样化，亦能说明贫困问题的复杂。中国人口遭遇贫困的原因同样是多样且复杂的。主要表现为“因教致贫”、“因病致贫”、“因失业致贫”、“因网络服务致贫”、“因生态保护致贫”等。面对不同原因导致的贫困，单一的经济扶贫已无法适用于多元的贫困现状。经济扶贫只是“授人以鱼”，并不能从根本上解决贫困问题。要真正解决贫困问题，要“授人以渔”，即以“精准扶贫”的方式进行扶贫。笔者认为精准扶贫的含义是通过精准识别贫困人口后精准判断贫困原因，并依据产生贫困的原因“对症下药，精准根治”，并以提高贫困人口能力和保障贫困人口权利的方式来保证贫困人口具有“抗贫”能力，以达到真正脱贫。上文分析，中国的贫困类型多种多样，但实际上归类主要体现为三种贫困，即体制贫困、权利贫困和能力贫困。而“精准扶贫”就是要着力解决体制贫困、权利贫困和能力贫困。而公共服务既能够在制度上提供扶贫保障，也能够为公民提供权利保障和能力支持。

2.公共服务是一种制度扶贫也是一项权利保障

一些学者常将公共服务正式制度安排追溯到英国1601年所颁布的《济贫法》，虽然这部法律颁布之时的目的是稳定因圈地运动而流移失所的穷人，但仍是社会救济法制化最早的尝试。而后《济贫法》修订后更是明确以国家立法的方式将社会救助规定为公民的合法权利更是政府应尽义务。随后公共服务制度发展从“剩余模式”发展为“制度模式”更是标志着政府以制度化、立法化地方式强化对公共服务的责任。同时，新公共服务理论主张政府职能主要是“服务，而不是掌舵”。基于此可知，公共服务的提供是政府应履行的义务更是应担负的责任。同时，西方国家在公共服务方面立法更是以法律强制性的方式保障了公共服务的提供。为“公共服务”立法，不仅保证了公共服务对公民的提供，而且保障了公民的基本生活，在某种程度上提高了公民的“反贫”能力。在中国，公共服务涉及基础设施、社会福利、公共物品等方面，细化下来可分为公共基础设施、义务教育、社会保障、公共医疗卫生、养老保障等涉及到社会方方面面的服务。而在中国，教育、医疗、就业、生态、数字信息技术的缺乏和不足是产生贫困的主要原因。而公共服务能够就教育、医疗、就业、生态、数字信息技术提供补充。同时，公共服务制度的确立本身有保障公民基本生活的作用。为此，公共服务制度能够在制度上扶贫。另外，提供公共服务不仅是政府职能中的重要内容，而且亦是政府应尽义务。而权利与义务一般处于相对地位，政府提供公共服务是义务时即意味着政府所服务的对象享有公共服务的权利。而公民是政府服务的对象，则公民具有公共服务享有权。即公共服务是一项权利，能够解决权利上的贫困。但是，中国的公共服务并没有推动精准扶贫的发展。其原因在于中国的公共服务没有通过立法保障，缺乏立法保障的公共服务在提供上出现了“精英捕获”“偏差供应”等现象，从而使得公共服务没有被均等地提供给每个人。同时，没有立法保障的公共服务亦不是公民的一项基本权利，主要表现为:当公共服务无法获得或者获得不公时，公民无法通过正规的法律程序维护自己的合法权益。

3.公共服务是一种能力支持

美国经济学家西奥多·舒尔茨于二十世纪五十年代起提出并倡导了人力资本论。他认为由教育、保健、人口流动等投资所形成的人的能力提升和生命周期的延长也是资本的一种形式。因此，舒尔茨得出了人力资源是经济和社会发展的重要原因这一结论。不仅如此舒尔茨还在《人力资本投资—一个经济的观点》中，提出了贫困的根源在于人力资本的质量。要摆脱贫困，必须提高人的知识技能和人素质水平。阿玛蒂亚·森同样也发现人力资本对于人们摆脱贫困的重要性。除此之外，阿玛蒂亚·森还认为教育不足、医疗不足、就业不足等基本权利的不足会直接导致“可行能力”的不足。阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒——论权利与剥夺》中指出“如果一个人没有什么东西可以用于交换，就会在竞争中败给那些有着较强需求但较强权利的人。”森还在《以自由看待发展》一书中提出，一个人之所以会贫困并不完全是因为其缺乏商品，而是因为缺乏获得商品的能力和权利。在阿玛蒂亚·森的观点中，人的“可行能力”的缺失也会导致贫困，即能力贫困。而且阿玛蒂亚·森所论述的“可行能力”涉及的内容较之舒尔茨“人力资本”所研究的方面更为广泛。阿马蒂亚·森最早从“能力”(capabilities)、“功能”(functioning)、“权利”(entitlements)等角度来讨论贫困问题。他指出，一方面，不能把贫困仅仅看成是收入缺乏或者消费水平低下，贫困的实质是人们缺乏改变其生存状况、抵御各种生产或生活风险、抓住经济机会和获取经济收益的“能力”，或者他们的能力“被剥夺”了;另一方面，现代社会的贫困往往是与收入分配不平等相伴随的“丰裕中的贫困”，即贫困人口无法平等地获取或接触到许多产品和服务(尤其是公共品)，不具备把这些产品转化成效用的“功能”或“权利”。因此，对贫困的认识、测度和治理要超越单一的“收入或消费”的维度，而应该考虑更多的维度，包括平等的教育机会、平等的卫生医疗条件、平等的社会保障安排、平等的获取信息和技术的机会等。西方有句古谚叫做“天助自助者”，而中国人常会把他翻译成“机会总是留给有准备的人”。对此，笔者想问一个问题：什么是“有准备的人”？其实有准备的人就是可以抓住机会的人，而这种能抓到机会的人往往又会是有能力的人。为此，笔者认为“能力”与“机会”存在着大致的正相关联系。这就会带来这样的结论：有能力的人可以抓住更多的机会，而获得更多机会的人会更容易获得富裕的生活而摆脱贫困。而能力不足的人会失去机会而使生活趋于贫困。而公共服务中所提供的内容，如义务教育、就业服务、医疗保障、数字技术基础设施提供等都能够为公民提供相应的能力，如知识储备、就业技能、身体素质、数字技术使用等。为此，公共服务可以作为能力上的支持。而公共服务所能提供的能力支持能够有效减少遭受能力贫困的人口。但正如阿玛蒂亚·森所认为的基本的权利缺失往往会带来能力的不足。由于中国仍未为“公共服务”立法，导致公共服务在中国没有法律的保障，而公共服务没有法律的保障即意味着公共服务不能作为公民的一项基本权利。公民在公共服务方面没有享有权即意味着公民在公共服务方面权利的缺失，而权利的缺失往往会带来能力的不足。为此，公共服务理应为公民提供能力支持，消解能力贫困，但实际上未能为公民提供能力支持。

从理论上，公共服务应该对精准扶贫的实施具有推动作用，但实际上公共服务并未在推动精准扶贫实施上发挥理想的效果。除了“公共服务”在立法上未跟上导致公共服务未能在精准扶贫中提供制度保证、权利保障和能力支持之外，中国社会上存在的公共服务非均等也对推动精准扶贫的实施带来了阻碍。

三、精准扶贫的公共服务均等化缺失

公共服务非均等仍是中国社会下的呈现的普遍样态。而中国的公共服务非均等主要从制度、能力、数字等方面体现出贫困。

(一)制度型贫困

中国在公共服务方面的制度型贫困主要是由城乡公共服务非均等和区域公共服务非均等所造成的。城乡公共服务非均等主要根源是城乡二元结构。城乡二元分割的经济状态是国家现代化过程中常见的现象，我国也存在。造成中国城乡二元结构的主要原因是制度原因。中国的城乡二元分割现象涉及到民众生活的方方面面，如户籍、医疗、就业、教育、婚姻、社保等十几种制度。而这些制度硬生生地划清了城市与农村，也从制度上拉开了城市和农村的差距。能保证城乡二元结构存在的根源是户籍制度。户籍制度下严格控制了城镇户口和农村户口。特别是现在社会中，很多农民子弟在城市发展却无法落户。原因在于农民子弟在城镇落户需要满足相应的条件。而条件缺失农民子弟难以达到的。农民子弟无法落户就产生了一系列社会问题。如医疗报销问题、农民子弟子女上学问题、农民子弟在城市务工的住房问题等等。由于户籍制度下的城镇和农村分配利益不均导致事实上的城乡不同户籍的福利不均，福利不均主要体现为教育水准不均、工资水平不均、社会保障不均、公共基础设施不均等等。这些内容的不均就是体现为城乡居民所获得的公共服务非均等。另外制度型贫困表现为区域公共服务非均等。区域公共服务非均等主要体现为政府规划下的不同区域的发展战略不平衡。改革开放以来，我国发展的战略中心偏向东部沿海城市。特别是邓小平提出“让一部分人先富起来，先富带动后富”的主张以后，国家集中全力帮扶东部沿海城市的发展，为东部沿海城市的发展提供了财力和政策等支持。在国家的助力下东部沿海城市在改革开放之后获得了飞跃式的发展。由于国家发展战略和政策长时间倾斜于东部沿海城市带来了东西部城市之间出现了较为严重的分化。“分化”不仅表现为区域间的差异也表现为区域间民众的差异。东部沿海地区的民众在公共服务的获得上较之于西部地区的民众来说有着较大的优越性。

(二)能力型贫困

能力型贫困主要是由于“可行能力”不足所导致的贫困。在阿玛蒂亚·森那里能力不足多是由基本权利无法获得保证造成的。中国也存在由于权利益不一致所导致的能力性贫困。中国能力型贫困主要是由各职业所享有的公共服务非均等所造成的。正是由于职业上的公共服务非均等而导致中国人对职业有一些固有看法。“社会排斥”理论是1974年法国经济学家勒努瓦在发表题为《被排斥群体:法国的十分之一人口》中提出的。勒努瓦认为“被排斥者”指那些没有被传统的社会保障体系所覆盖的人。而中国存在类似于“社会排斥”现象的“职业排斥”或“阶层排斥”。在中国，职业被分了等级。中国人会把社会福利水平高、待遇好的职业称之为“铁饭碗”，而把社会福利水平低、待遇差的职业嗤之以鼻。这源于两大原因，第一是历史传统原因，第二是由于不同职业享有非均等的公共服务。中国自古以来都是“官本位”的国家，“学而优则仕”是古代中国读书人都信奉的真理。进入仕途成为一直以来中国读书人光宗耀祖的重要选择，至今仍是如此。在中国与党、国家、政府相关的职业都是令中国人向往的职业。而且与党、国家、政府相关的职业都需要通过考试、选拔入职，同时入职后会获得“编制”。而有“编制”的工作就是中国人心中的“铁饭碗”工作。由于“铁饭碗”工作基本需要考试选拔，这就使得报考与“铁饭碗”工作相关考试的考生人数极多。以公务员考试为例，每年中国的公务员考试人数都居高不下，甚至许多职位都出现了“万人竞一岗”的现象。这既能体现出“公务员”职业的热门，也让人不禁反思导致“公务员热”的原因是什么。其实，中国民众热衷于与党、国家、政府相关的职业，除了受到中国传统的“官本位”思想影响外，还迫于社会现实的影响。中国人之所以把与党、国家、政府相关的职业称之为“铁饭碗”是因为获得这些工作的人能够被提供良好的公共服务。“精英捕获”是当今精准扶贫中突出问题。而“精英捕获”出现的原因在于“精英”较之于“贫困人员”有更多的基本权利，以致于“精英”有途径占取原本属于“贫困人口”的资源导致“精英捕获”。拥有“铁饭碗”的人群大多是政府人员、公共事业单位人员、国有企业人员等等。而政府人员、公共事业单位人员、国有企业人员不是公共服务的提供者就是公共服务的生产者。这使得这些人员在公共服务获得方面更具有优势。同时国家也为政府人员、公共事业单位人员、国有企业人员获得更完善、稳定的公共服务提供了保障。与政府人员、公共事业单位人员、国有企业人员相比，私营企业人员、个体户所获得的公共服务就存在明显的差距。这种公共服务上不均等会导致不同职业群体在遇到职业困难、身体疾病甚至发展瓶颈时所能具有的“风险防控”能力存在着差距。这种风险防控能力的差距就会致使具有良好风险防控能力的群体可以平安度过风险而缺乏风险防控能力的群体就会因无法在风险中独善其身而不得不遭遇贫困的境遇。而这种“风险防控”能力是由所获得的公共服务水平体现的。所获得的公共服务水平越高相应的就可以承受更大的风险。而中国所存在的因职业不同而获得公共服务水平不同正是影响一些群体“风险防控能力”的重要因素。而公共服务所提供给人们的“风险防控能力”正体现为人们遇到人生中潜在风险和困难后的应对能力。为此，由于不同群体享受着并不一致的公共服务水平导致不同群体抵御风险和困难的能力不同。为此，笔者认为由于公共服务在不同群体间存在着非均等导致不同人群抵御风险、困难的能力不同，即抵御贫困的能力不同。获得较低公共服务水平的群体会更易收到身体疾病、就业失败、发展瓶颈等情况的影响而致贫或者反贫，这也是中国一直以来返贫率居高不下的原因之一。

(三)数字型贫困

“互联网+”时代给人类带来了便利亦带来造成贫困的新要素。美国国家通讯与信息管理局在1995年发布了一份名为《在网络中落伍:一项有关美国城乡信息贫困者的调查报告》中提到“数字鸿沟”概念并为其做了界定。随着互联网技术进一步的发展后，人们对数字鸿沟的认识有了更深入的发展。目前将以下几方面作为影响数字鸿沟的重要因素。第一，信息通信基础设施；第二，现代信息技术掌握程度；第三，信息通信服务需求；第四，互联网络应用运用及使用程度。同时学界认同数字鸿沟是在网络时代下，信息主体间关于信息技术的拥有水平和使用能力的差距。从数字鸿沟下衍生出“数字贫困”的概念。数字贫困就是数字鸿沟中处于劣势地位的人所遭遇到社会问题。周向红认为数字贫困是知识贫困或信息贫困的重要分支。但笔者认为数字贫困不仅仅是知识贫困或信息贫困的重要分支，而是一种复杂的综合性贫困类型。其原因在于数字贫困的产生原因具有多样性。主要体现在四个方面:第一，因信息通信基础设施建造不足；第二，因为掌握现代信息技术；第三，因无信息通信需求；第四，因互联网络应用程度过低。这些因素都是导致数字贫困的变量。其中第一点属于技术性贫困因素，而其他几点都表现为教育不足而导致的知识贫困下的数字贫困或者是由主观因素导致下的数字贫困。笔者认为中国的技术性贫困主要是由网络公共服务非均等所造成的。其中网络公共服务非均等亦是产生数字贫困中的信息贫困的主要原因。互联网下的社会又被称之为信息化社会，其原因在于互联网下会产生海量的信息。倘若网络公共服务非均等就会带来信息获得上的非均等。获得信息处于劣势的人群则会面临信息贫困的问题。为此，笔者认为信息贫困亦是由于网络公共服务非均等导致的。中国网络公共服务非均等主要体现在区域网络公共服务非均等和城乡网络公共服务非均等。在互联网社会下，信息即是机会，网络即是资源。淘宝、阿里巴巴、支付宝将线下的商品交易转到了线上。借助互联网的平台，许多网店都在经营中获得丰厚利润。同时，互联网的广泛运用促进了大数据时代的到来，关于社会方方面面的信息都可以在网站上搜罗到。以前创业致富靠努力，现在创业致富看信息。获得一手信息为脱贫致富获得可能。但我国网络公共服务存在着非均等化。其中体现最为明显的是互联网覆盖率呈现出明显的区域差距和城乡差距。以下两则新闻可以说明互联网覆盖率区域间存在差距。西藏“十二五”规划纲要指出，要加强统筹协调，加快通信基础设施和信息化建设，推进通信网络广覆盖，构建宽带融合信息网络，增强通信安全保障能力，提高信息资源共享能力，全面提高信息化水平。建设畅通、安全、可靠、高效的通信网络。继续实施移动网络覆盖工程，完善2G通信网络，大力推进3G网络建设，全区所有乡镇、重要道路和景区(点)实现2G网络覆盖，地市县所在地城镇和具备条件的乡镇实现3G网络覆盖。而浙江则在2012年就强调完善农村信息通信网络基础设施建设，提升农村3G移动网络和光纤宽带网络覆盖水平。从这两则新闻中，笔者看出西藏地区在“十二五”期间全区的2G还没有达到完全覆盖的程度，而浙江在“十二五”的第二年就已经考虑提升农村的3G覆盖水平。明显体现出西藏与浙江相比网络的覆盖率存在差距。同时浙江的这篇新闻中的“完善农村信息通信网络基础设施建设，提升农村3G移动网络和光纤宽带网络覆盖水平”从侧面上表明浙江地区农村的3G网络的覆盖率较之浙江的城镇存在差距。通过对比东西部两个具有代表性的省份的互联网覆盖率可以看出中国的网络公共服务存在非均等。而网络公共服务的非均等将是导致数字贫困、信息贫困的主要因素。

四、精准扶贫的公共服务均等化缺失解决路径

(一)制度型贫困解决路径：取消户籍制度，初步实现各地区的公共服务均等化

中国出现城乡二元对立结构有着深刻的历史原因。中国在经过百年近代屈辱史之后，终于在1949年10月1日建立了新中国。新中国领导人在反思历史后，认为“现代化”是社会主义中国的发展方向。而“现代化”的其中一个重要要素是“工业化”。而刚刚成立的新中国却是一个典型的农业大国，工业基础薄弱。为了推动“工业化”进程，党和国家战略性地提出“农村支持城市”的政策。“农村支持城市”的政策被提出后，大量的农村资源被输入到城市。此政策在促进中国工业化进程的同时也带来了沉重的负面影响，即城市和农村的差距在“农村支持城市”的过程中被进一步拉大。“农村支持城市”政策还在政策层面上为城乡二元对立结构提供了合理性依据。同时，新中国刚建立后的社会保障制度中也存在着明显的城乡不均等政策。中国社会保障制度的建立，起步于新中国成立之后，是从 50年代初建立和发展的，是建立的城乡分割的社会保障制度。这种制度表现为城镇人口可以享受到较为全面的社会保障服务，而农村人口所享受的只是低水平的社会保障利益。当时，中国社会保障制度建立在计划经济体制之下。国家为了在低经济发展水平的基础之上，维持城镇社会保障制度的正常运转，就战略性地降低了对农村的社会保障水平。主要体现在城市里，国家财政表现为类似于西方“全民保障型”财政拨款，而在农村财政只是在社会救济等方面发生少量支出。从以上两个事例可以看出，中国出现城乡二元对立结构有着深刻的历史原因。同时，中国的城乡二元结构还有现代的制度体系作为保障。与城乡二元结构有紧密联系的制度有十多个，如户籍制度、医疗卫生保障制度、劳动保障制度、社会保障制度、教育入学制度等等。这些制度中都存在明显的城乡“二元式”的规定。就是这些因素导致中国城乡二元对立的格局积重难返。只有解决产生城乡二元结构的根本原因，才能消除城乡二元对立的格局。城乡二元对立结构之所以能出现是因为存在“城镇人口”和“农村人口”。一旦没有“城镇人口”和“农村人口”的划分，即去除了出现城乡二元对立产生的可能。而户籍制度则是区分“城镇人口”和“农村人口”的重要制度。为此，笔者认为户籍制度是城乡二元对立结构的根本制度保证。一旦取消了户籍制度，即消除了产生城乡二元对立结构的基础。一旦城乡二元对立结构消除，城乡之间的公共服务非均等问题自然得到解决。面对区域非均等问题，首先国家应在国家发展战略中在发展东部沿海地区的同时，更应该着重强调中西部地区的发展，逐渐拉近中国各地区间的差距，但拉近各地区间的差距并不是一蹴而就的。其次，党和国家应在各地区应该均等化的公共服务。促使城乡间的公共服务均等化和区域间的公共服务均等化将是解决制度性贫困的主要途径。

(二)能力型贫困解决路径：树立职业平等观，基本达成职业间的公共服务均等化

正所谓“三百六十行，行行出状元”，职业本身并没有高低贵贱之分。任何职业的出现都表明着社会的某种需求。这亦表明任何职业的存在都有其存在的意义，而且在社会和谐发展中任何职业都是需要且不可或缺的。而中国民众却把职业划分为三五九等。职业被划分等级会直接导致在各职业中的人被划分等级。当民众在职业中被划分等级后就会极易导致“社会分层”。“社会分层”状态下，各阶层会因各自利益而产生对立，而不利于社会的建设和和谐的发展。基于此，职业平等观应当被确立。同时中国民众划分职业等级的依据是基于不同职业下的人员所获得的公共服务不一致。公共服务获得水平高的职业即是中国民众认知中的“铁饭碗”，而公共服务获得水平低的职业即是中国民众认知中的“差职业”。而民众为何向往“铁饭碗”呢？是因为获得“铁饭碗”工作的人们生活得更心安。由于不同职业的公共服务的获得不同导致不同职业对于贫困的风险防控能力存在差距。例如，政府机关、国家事业单位的工作人员会比私人企业、个人独资企业的工作人员更具有对贫困的风险防控能力。为此要消除中国民众传统的职业观念，除了要改变民众的思想观念外，更要消除职业间的公共服务差距。在保证职业间的公共服务均等化后，中国的能力性贫困的问题也会迎刃而解。

(三)数字型贫困解决路径：“宽带中国”战略落到实处，基本创设网络公共服务均等化

中国数字性贫困主要是由网络公共服务非均等所造成的。网络公共服务包含的内容甚广，包括网络基础设施建设、网络公共服务平台建设等等。但网络公共服务能够实现的前提是地区获得有网络覆盖，即网络基础设施健全。而中国存在较为严重的区域间互联网覆盖率非均等和城乡间互联网覆盖率非均等的现象。面对网络覆盖率非均等的问题，笔者认为国家应在全国各地区间、城乡间加强网络基础设施建设。并逐渐保障地区间和城乡间的网络公共服务均等化。而国家提出的“宽带中国”战略正好契合“加强全国网络基础设施并促使网络基础设施建设均等化”的设想。2013年8月17日，中国国务院发布了“宽带中国”战略实施方案，并对中国未来8年的宽带发展目标、路径做了确立。这就意味着“宽带中国”被上升为国家战略，同时也表明国家已将互联网基础设施作为公共服务中的重要内容。在2016年8月12日，国务院印发了《“宽带中国”战略及实施方案》。对此，国家发展改革委有关负责人在答记者问时专门提出“‘宽带中国’将有利于促进基本公共服务均等化。并且促进公共服务均等化要求基于宽带网络提供远程教育培训、医疗卫生、社会保障等公共服务，延伸优质资源服务范围，创新服务模式。”党和国家不仅将网络基础设施建设作为公共服务中的重要内容，还把网络基础设施作为提供和完善公共服务的手段。同时笔者认为：在“宽带中国”战略下，党和国家将全面推进网络基础设施建设，这不仅将促进区域间和城乡间的互联网覆盖率非均等化的解决，还能逐渐实现全国的互联网覆盖率均等化。理论的应然性需要准确的落实方能实现。为此，笔者认为“宽带中国”只有被实实在在的落实好，才能真正促进网络公共服务均等化的发展。

五、结论

国家推动“精准扶贫”不仅要强调体制、机制、政策等等宏观制度层面的保障，更要寻找促使“精准扶贫”良好实施的微观动力因素。而公共服务能为保障“精准扶贫”的实施提供动力。“精准扶贫”强调精准识别贫困，“扶真贫，真扶贫”。而“精准扶贫”中的“扶贫”则是强调“就产生贫困的原因”精准扶贫。而公共服务的内容正好能够覆盖中国的主要贫困类型。同时公共服务能够保障贫困人口的基本权利和提高贫困人口自身的素质和能力。但中国的公共服务非均等的现状导致公共服务不能有效推动“精准扶贫”的发展。中国的公共服务非均等导致了制度性贫困、能力性贫困和数字性贫困。而促使公共服务均等化将有利于解决三大类主要的贫困问题，也将促进“精准扶贫”的推进。

注释：

①杨圆圆、刘彦随、张紫雯：《基于典型调查的精准扶贫政策创新及建议》，《中国科学院院刊》，2016年第3期。

②汪三贵：《论中国的精准扶贫》，《贵州社会科学》，2015年第5期。

③葛志军、邢成举：《精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释--基于宁夏、银川两个村庄的调查》，《贵州社会科学》，2015年第5期。

④赵晓峰、邢成举：《农民合作社与精准扶贫协同发展机制构建、理论逻辑与实践路径》，《农业经济问题(月刊)》，2016年第4期。

⑤李鹍：《论精准扶贫的理论意涵、实践经验与路径优化--基于对广东省和湖北恩施的调查比较》，《山西农业大学学报(社会科学版)》，2015年第8期。

⑥王宇、李博、左停：《精准扶贫的理论导向与实践逻辑--基于精细社会理论的视角》，《贵州社会科学》，2016年第5期。

⑦陈成文、廖欢：《精准扶贫：一个概念的社会学意义及其政策启示》，《开发研究》，2016年第4期。

⑧同春芬、张浩：《"互联网 + "精准扶贫：贫困治理的新模式》，《世界农业》，2016年第8期。

⑨陈成文、廖欢：《精准扶贫:一个概念的社会学意义及其政策启示》，《开发研究》，2016年第4期。

⑩黄承伟、覃志敏：《论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构》，《中国延安干部学院学报》，2015年第1期。

参考文献：

[1] 阿马蒂亚·森：贫困与饥荒[M].商务印书馆，北京：2001；[印度]阿马蒂亚·森：以自由看待发展[M].中国人民大学出版社，2002.

[2] 西奥多·W·舒尔茨.人力资本投资—教育和研究的作用[M].商务印书馆，北京：1990.

[3] 阿玛蒂亚.森著.以自由看待发展[M].任赜、于真等译，中国人民大学出版社，北京：2002.