食品药品两法衔接机制的存在不足与对策分析

张韧

广东省食品药品监督管理局稽查局，广东广州 510080

近10年来，各种食品药品质量安全问题屡屡曝光，其严重程度超越广大民众心理承受范围，人们一度陷入恐慌中。“民以食为天，食应以安为先”，食品药品质量是人类得以生存的最基本物质，关系着人们的切身利益。然而从媒体曝光出来的毒奶、毒馒头、毒豆芽、瘦肉精、地沟油等等一系列恶性食品安全事件里，人们认识了三聚氰胺、认识了苏丹红、认识了沙丁胺醇，人们从最初的愤怒惊恐、沸沸扬扬慢慢到见惯不怪、麻木不仁、习以为常，然后卖豆芽的人不吃豆芽、卖猪肉的人不吃猪肉……公共食品卫生安全事件不断发生，严重威胁着人们身体健康，同时政府部门执政能力受到民众的质疑，公信力逐渐下降。因此，各级政府部门应该始终把食品药品安全监管最为保障和改善民生的重要任务，依法严惩严治食品、药品安全违法犯罪问题，全力维护广大人民群众的身体健康和生命安全，保障经济健康发展和社会和谐稳定。然而，我国现有食品药品监督管理体制机制不完善，一方面各职能部门职权交叉、职责不清、推诿扯皮现象严重，导致监管失灵，另一方面食品药品监管机构在行政执法时遇到违法犯罪行为时移交刑事司法不顺畅[1-3]，给那些不法商人带来钻空子的机会，他们为牟取暴利而不惜道德沧丧，使得各种严重的食品药品安全事件频频发生。

近3年来，针对当前食品药品安全及执法监管的突出问题，两法衔接成为研究热点，是政府部门狠抓的重点。但是目前国内外对该领域的研究并不充分全面，该类题材的文献很少。该文笔者从两法衔接过程中归纳总结的不足点着手，采用实证和对比方法对其加以分析，最后从以下6个方向提出关于完善食品药品两法衔接机制的对策：①吸收国内外有益经验，健全两法衔接体制机制建设；②打破现有利益格局，改变“以罚代刑”等现象；③打破地方保护主义，改变部门利益主义思维定势；④参考美国FDA标准，全面提高执法人员政治素质和业务水平；⑤多向性增强监管力量，加强各职能部门明责分工；⑥整合相关法律法规，实现执法全过程有法可依。现将研究结果分述如下。

1 基本内涵

两法衔接机制是指相关职能部门在行政执法过程中，遇到涉嫌违法犯罪的案件或者超越执法范围的案件时，将案件移交司法机关进行侦查、审查，并决定是否刑事追究，是一套行政执法与刑事执法工作无缝衔接的工作机制，旨在发挥行政执法与刑事执法的优势互补和资源共享，形成合力，防止以罚代刑、有罪不究，促进社会经济和谐稳定[4]。

食品药品监督两法衔接，包括：①食品药品监督管理机关在行政执法过程中及时向公安机关移送涉嫌犯罪的案件及获取的一切线索资料，或向检察机关移送涉嫌职务犯罪（如贪污、受贿、侵权等）案件及获取的一切线索资料的衔接。②公安机关、检察机关在接到案件后，立刻开展调查，判断是否立案和提起公诉，并且及时将处理结果书面告知食品药品监督管理机关。③公安机关在处理食品药品监督管理机关移交的案件，需要书面抄送检察机关，检察机关立案监督。行政执法有利于规范社会经济秩序，有利于推动依法行政，而刑事司法是抵制违法行为，维护社会秩序和正义的最后一道防线，两者性质不同，只有将两者很好地衔接起来，才能更好地保障食品药品质量安全。

2 现状与不足

2.1 我国两法衔接机制现状

（1）“以罚代刑”未能有效控制食品药品监管方面个别执法者出现职务犯罪的情况[5]。现阶段在民众关注的食品安全领域，“以罚代刑”现象突出，备受社会诟病。关于对刑事法律定罪标准吃不准，使得很多已涉嫌构成刑事犯罪的案件从轻处理，行政处罚远多于刑事追责，多一事不如少一事的心态该移送的没移送，少数公安机关对执法部门移送的案件不重视，让该立案的不立案，影响执法部门移送案件的积极性。因此，种种原因使得食药监在处理破环市场秩序犯罪案件往往呈现 “四多四少”现象，案件多、查处少；行政处理多、刑事追究少；查获犯罪人员多，追究幕后黑手少；缓刑多，实刑少。近年来比较引人注目的阜阳奶粉事件被曝光后，卫生、质检、工商等部门均对其开展全力调查，但仅仅是对涉嫌渎职犯罪人员进行行政处罚，“以罚代刑”后便不了了之，并没有追根溯源找出犯罪的实质性嫌疑人，更没有通过有效手段遏制违法犯罪行为的。

（2）两法衔接模式结合不畅。行政执法和刑事司法两者因其归属差异、执法本位、各自利益、所涉及法律法规的不同造成了结合方式受阻。该结合方式在实际操作中更是以检察院牵头的“两法结合联席会议”代替[6]，往往以走过场形式进行，实际有益意义不大。

（3）检察机关监督体制不完善。体制不完善不能全面掌握性质执法机关和公安机关的案件信息，未能发挥有效的法律监督职能，监督乏力，包括：①信息共享不畅通造成缺乏监督来源；②立法内容存在明确性和可操作性漏洞进而造成缺乏监督力度；③受限于监督角色造成主动监督疲软、缺位和弱化。

（4）中国现存的食品药品监管模式为分段式监管，这主要因为食品药品在生产到出品涉及的多个环节由不同的职能部门进行多头监管，各职能部门职能交叉、职责重叠，导致有利的大家争着管、无利可图的大家都不管，推诿扯皮经常发生，主动担当、首问负责无从谈起。部分行政执法机关受传统执法理念的束缚，对两法衔接工作的认识不到位。在我国，有些行政执法人员习惯于监督别人而缺乏被别人监督的习惯，甚至有些行政执法机关从自身利益出发，以种种理由和方式对行政执法监督说不，认为检察机关执法监督没必要，甚至认为检察机关的监督建议是为了“找岔子”，跟自己过不去，因而对检察机关发出的监督建议置之不理。

2.2 广东省两法衔接机制现状

2010年至今，广东省食品药品监督管理局共计查处各类食品、药品违法违规案件500多起，涉及货值1 000余万元，上报到司法系统的只有2件，抓获了犯罪人员共5人，在所有案件审理过程里所占的比例非常之少。2013年广东省人民检察院进行了“行政执法与刑事司法衔接工作机制联席会议”[7]，其中有十几个系统参加了会议，2012年上报公安系统的案件只有4件。事实上，广东省是我国食品药品监管系统的一个映射，映射了食药监系统两法衔接机制的现状，在行政执法工作过程中，违法违规现象普遍存在，例如出现违规行为不予立案、出现相关案件不予上报以及以罚代刑等，这就造成一些需要受到刑事处罚的犯罪人员逍遥法外。

3 对策与建议

（1）吸收有益经验，健全机制建设。①确立食药监部门取证的法律地位。目前根据《刑事诉讼法》的规定，非公安机关侦查人员依法取得的的证据不能作为刑事证据使用，因此食药监部门目前在执法过程中收集的与违法行为有关的材料并不具备法律地位，需要公安机关侦查人员重新收集取证。②要完善细化“两法衔接“的法律依据，使得有法可依。首先，根据食品药品领域颁发的规定进行处理，而且这个处理需要掌握一个度，案件移交的内容、程序等在制度层面上作明确的规范；另外，该规定没有就案件的移送启动前、受理后、完成后的全程协查督办进行相关约束。

（2）打破现有利益格局，改变“以罚代刑”等现象。①要改变执法单位执行的罚没款返还政策[8]。目前在我国部分地区仍然存在罚没款返还的财政制度，对执行处罚决定收缴的罚款按一定比例拨付给执法部门作为办公经费，但是罚没款收入的监管并不到位，这使得罚款成为主要的执法手段，以罚代管、以罚代刑现象突出。要杜绝或改变这种现象，就要打破现有利益格局，杜绝罚没款返还作办公费，而由地方财政保证办公经费等各项目开支经费，使得罚没款不再与食药监局执法部门利益相连，执法人员就能安心、公正地执法。②制定和完善现有制度措施。对于更好地防范使用罚款最为主要执法手段，就要完善现有相关规定和制度，尤其是要通过法规、规制去确立涉嫌犯罪案件在追究行政责任后移送刑事司法处理的法律责任，避免相关负责人不作为行为，确保各类违法犯罪行为依法办理。

（3）打破地方保护主义，改变部门利益主义思维定势。政府监管是食品药品安全的重要保障，各地政府不能本位主义地考虑地方利益、部门利益或“小团体”利益，而是要始终以广大人民群众的食品药品安全利益为宗旨。涉及食品药品领域的监管更不再应是多部门分段监管的格局，要从根本上消除“有利必抢、无利必躲”现象的出现。当然，2013年以来，我国机构改革后，食品的生产和流通环节分别不再是由质监部门和工商部门监管，食品由生产源头环节至餐饮终端消费环节全部交由食药监部门负责，有效阻断了多部门分段监管的格局，但是，本地政府和部门的地方保护主义色彩依然未能得以彻底抹除[9]。以“瘦肉精”问题为例，必须彻底杜绝“以钱换章”“以利益换证明”现象。这种现象表面上是腐败的一种形式，本质上却折射出当地政府“碍于面子”多方借故出来阻挠。“瘦肉精”事件发生后，当地政府并没有积极追查事件来源和责任，处理过程中所谓的“紧急措施”竟然是一边封锁消息一边将被发现的“瘦肉精”猪肉就地掩埋，最后追查的处理也不了了之。因此，所有公章、检验检疫证明必须再次明确准出制度，严格控制公章的使用，同时可适当借助媒体和网络的帮助实施监督职能，让食品药品生产至使用全过程透明，从实际上根本上保护广大人民群众的食品药品使用安全。

（4）参考美国FDA标准，全面提升执法人员政治素质和业务水平。①要加强培训不断提升执法人员的法律知识水平。两法衔接不顺畅其中一个原因就是某些执法人员业务水平不高、缺乏法律知识，对于涉嫌犯罪的案件不知道要移交，不清楚不移交需要承担的法律后果。因此，应当定期、定点组织内部培训讲座和经验交流（当然，条件允许的情况下可以外聘法律顾问进行），加强对执法人员业务知识及法律知识的普及及培训力度。同时，食药监部门每年制定考核体系和奖惩方案，将两法衔接法律法规、两法衔接工作纳入考核体系，考核本部门执法人员和科室，通过奖惩机制不断提升执法队伍自身建设和依法行政水平。②提高食药监部门的工作人员特别是正式编制的执法人员的准入门槛，对其专业进行更为严格的限制，如食品药品专业的基础上增设法律副修专业要求，有序、有计划地增加单位内部具备法律背景的人员数量。③加强执法队伍思想道德素质建设，引导其执法人员增强社会责任感、树立积极向上的人生观和价值观。同时要建立问责机制，健全以罚代刑的防范机制建设。对于某些执法人员处理涉嫌犯罪的案件以罚代刑、故意不移交，甚至徇私枉法、收受贿赂的，要坚决依法依规严肃处理，并将触犯刑律的执法人员移交检察院处理。

（5）多向性增强监管力量，加强各职能部门明责分工。①进一步明确各部门间的职能分工，建立各部门间的信息共享平台[10]。一方面通过建立信息互通监管平台实现食药监、公安、检察三大部门行刑衔接组织统筹，不但能保障信息顺畅，保障案件不同阶段采集的证据材料能顺畅交接，避免重复搜证，还能保障办案处理的一致性，保障案件在法律认定的一致性，不受行政和刑事法律法规的差异影响。另一方面通过信息平台实现信息传递的及时性和信息监督的有效性。公安和检察机关可以第一时间获取食品药品行政执法信息，及时介入，有效监督，不但能提升各部门间的工作配合和工作效率，还能有效制约行政部门有案不移、有案不交等情况。②制定联席会议召开制度。联席会议是由检察机关牵头食药监、公安等部门定期或不定期召开的，加强各部门协调配合，有效打击、预防食品药品犯罪行为工作机制。定期召开联席会议，使各部门之间建立经常性联系，会议的内容主要是共同签发、执行下发相关文件，通报一段时期内两法衔接情况，分析移送案件情况，跟进移送后的案件处置情况，及时沟通，信息共享。当遇到紧急特发情况时，各部门随时协商召开不定期联席会议。

（6）整合相关法律法规，实现执法全过程有法可依。①细化两法衔接法律，提高其法律位阶[11]。在食品药品安全领域，需要进一步细化两法衔接法律和程序，在条件允许的情况下通过法规形式确立可操作性的“两法衔接”机制，提升其法律位阶，增强约束力，保障运作顺畅。②整合完善食品药品所涵盖的相关法律规定，为两法衔接机制在法律层面上铺平道路。食品药品行政法律法规不但要与不断完善的刑法和相关法律法规相匹配，避免法律冲突，还要跟得上不断深入严厉的执法需求，打击各种危害食品药品安全的违法犯罪活动。③将执法建设不断引向深入，保持依法严厉打击食品药品安全违法行为的高压态势，对犯罪分子加大惩处力度，“零容忍”，使其不敢也不能造假、制假、售假。同时，还要进一步完善刑法及相关法律法规，细化刑法罪名、加大刑罚适用力度、提高起罚标准，严密刑事法网，加大处罚力度，以配合不断深入打击食品药品犯罪的需要，遏制食品药品安全领域违法犯罪行为。

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[8]吴恺.从工具理性与价值理性关系探讨我国食品安全问题之对策[J].河北青年管理干部学院学报，2016，28(4)：30-34.

[9]郑策.我国食品安全监管面临“新常态”的挑战[J].食品安全导刊，2017，11(33)：23.

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