寻求城市空间正义：中国城市治理中的空间正义性风险及应对

潘泽泉 杨金月

(中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083)

在中国快速城镇化进程和城市发展实践中，城市扩张、城市更新、旧城改造等城市地域空间演变与都市重构使城市空间问题日益成为关注焦点。指向“美好生活”和新的价值诉求的城市空间正义是当今社会共同关注的议题和社会发展话语，对城市空间正义的理论和经验性探讨既是社会科学研究的内在要求，也是转型期中国城市发展现实的迫切需要，为社会全面发展、社会质量提高、社会发展成果共享、社会稳定与和谐社会构建提供了一种新的分析思路和研究框架。本文从城市治理中城市空间正义的问题意识和主要议题出发，关注和分析城市发展的社会空间效应，从城市空间正义性风险的表征和建构逻辑来检视和反思中国城市发展和城市治理话语实践中的城市空间正义，以期推进现代城市空间性研究的经验性描述和理论探讨，并对中国城市发展未来转型和城市治理现代化给予理论和实践性解答。

一、城市治理中的空间正义转向及其理论解释

作为人类存在的基本维度，空间建构起人类社会的基本物质性框架，规定了社会生活的基本内容。在不断的理论突破与经验性发现中，空间的想象力限度被不断重构，空间正义作为社会科学空间转向的重要内容，一经提出就得到了跨学科、多视角的广泛关注，逐渐发展成为理解人类社会的新的知识系统和分析路径。特别是随着我国城市化进程的快速推进与城市社会的来临，城市发展的空间正义转向已成为当代中国社会科学和中国社会发展的重要议题。

(一)空间正义的知识谱系及其理论解释

空间正义是在对西方发达国家的城市危机和国家治理危机的反思和批判中基于空间型态而形成的社会正义理论架构*曹现强、张福磊：《空间正义：形成、内涵及意义》，《城市发展研究》2011年第4期。，体现为“正义的空间性”与“空间性的正义”*Dikeç Mustafa,“Justice and the Spatial Imagination”,in Environment & Planning A,Vol.33(2001), p.1785-1805.，体现为对社会空间的公平和正义的追求。空间正义的概念的提出，得到了社会学、城市地理学、城市规划、建筑学、政治学等多学科广泛关注与发展，不断生成富有解释效力的研究策略与理论分析框架。在学术主流话语中存在四种关于空间正义的理论范式、知识谱系与解释框架。

一是批判结构主义的空间正义解释范式。该范式基于资本、权力和意识形态话语实践，认为空间是当代资本最重要的存在方式，是权力抑或资本运作的场所和重要组成部分，“空间”不断进入“现代资本主义的生产模式”，推动“现代资本主义的生产模式”空间化。空间生产与再生产是资本主义及其生产方式不断生成和延续的内在机制*林青：《空间生产的双重逻辑及其批判》，《哲学研究》2016年第9期。。在资本和权力的空间化过程中，城市居民面临基于空间的多重剥削、压迫和系统控制。在现代性语境中，社会空间扩张所带来的空间正义性风险体现为资本和权力经由空间形式对社会的全面渗透、扩张和自我延展，制造了基于资本和权力的结构性压迫和剥削、社会的结构性矛盾、社会地位不平等事实以及对社会公平和发展正义的破坏，空间及其空间正义的破坏是当代社会风险的普遍来源，空间正义的实现必须展开资本抑或意识形态批判，对抗资本主义的空间生产过程。

二是文化建构主义的空间正义解释范式。该范式基于空间正义的文化表征、文化情境定义和空间正义的文化符号建构，关注行动主体空间文化实践和空间文化表征中的建构性特征，强调空间的文化表征和空间文化实践是基于文化仪式和文化符号的社会建构过程、手段、结果和具体化。认为特定地域空间都有其独特的文化框架和道德表征内涵，并经由文化的空间互动，经由各文化实践主体的策略性选择和对空间的技术性运用，不断建构与再生产空间的正义性风险，诸如贫困人口集聚和隔离的“边缘性空间”的文化建构、“贫困文化表征”的空间生产与再生产以及基于空间的贫困的代际文化传递等。

三是系统功能主义的空间正义解释范式。该范式基于结构功能、行动系统、人格系统和道德系统的空间正义属性，认为现代社会的财富占有和资本的分配(经济系统)、权力分配(政治系统)和身份地位认同(人格系统)被日益空间化，经由空间化互动，共同促进了社会正义的空间转向。空间正义拓展了经济社会发展系统中的正义属性，是现代社会实现社会正义的重要内容和现实路径*任政：《当代都市社会语境中的正义转型与重构——一种空间正义构成维度的反思》，《天津社会科学》2017年第3期。。在具体的研究实践中，该路径的研究者还将空间正义与系统的可持续发展联系起来，认为空间是系统可持续发展的内在构成要素，空间正义为可持续发展观提供了新的理念支撑，是可持续发展系统中的核心伦理关怀和伦理再造*冯鹏志：《时间正义与空间正义：一种新型的可持续发展伦理观——从约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议看可持续发展伦理层面的重建》，《自然辩证法研究》2004年第1期。。系统功能主义的空间正义性风险源自“系统对生活世界的殖民化”和对个体自由的侵蚀和剥夺。

四是日常生活实践中的空间正义解释范式。该范式基于主体性行动、策略性过程和空间正义的日常生活实践，将空间正义嵌入于主体性社会的日常生活实践之中，认为在权力与资本支配性网络(宏观社会结构)的间隙中，在精英主宰、技术理性统治下的城市规划方案制定和实施过程中，人们不断通过策略性的日常生活实践进行“诗意的抵抗”*吴飞：《“空间实践”与诗意的抵抗——解读米歇尔·德塞图的日常生活实践理论》，《社会学研究》2009年第2期。，在夹缝中制造“违规的空间”*陈映芳：《“违规”的空间》，《社会学研究》2013年第3期。、“不得体的空间”和自由的空间，通过城市社区运动、空间正义运动等制度化的集体行动或分散的非组织化行动*黄晓星：《“上下分合轨迹”：社区空间的生产——关于南苑肿瘤医院的抗争故事》，《社会学研究》2012年第1期。，挑战列斐伏尔意义上“空间的表达”(representation)，制造“表达的空间”*陈忠：《空间辩证法、空间正义与集体行动的逻辑》，《哲学动态》2010年第6期。(spaces of representation)。

(二)城市治理中城市发展正义的空间转向及其问题谱系

随着资本全球化、信息化浪潮和现代都市运动的发展，西方国家的主要城市经历了都市重构和社会重建的过程。城市具有强大的规模效应、聚集效应、辐射效应和组织效应，是现代经济社会发展的核心载体。城市化和城市发展是人类社会变迁的基本形式，在本质上表现为城市空间的生产与再生产过程，对城市空间正义的专门研究具有重要的理论和实践意涵。特别是随着城市化进程的加快推进，我国城市发展中出现了大量空间性权利分配不公平和空间性资源配置不均衡的城市空间正义性风险，都市重构和现代城市治理实践中，空间剥夺、空间隔离和边缘化、空间排斥和空间话语权剥夺、空间不平衡发展、公共空间私人化、资源的空间分配不公等城市问题日益凸显，已构成威胁社会和谐稳定、制约未来城市发展的重要风险来源。

作为未来中国城市发展的基本价值理念和行为准则，城市发展问题同样也正在成为一个空间的问题，出现了城市发展正义的空间转向。当代中国城市的可持续发展与城市治理不能再囿于以往资本、权力、文化生态、历史等分析视角，需要引入空间正义维度反思和应对城市治理中的种种问题，以消除其中存在的空间正义破坏，实现城市可持续发展。

城市发展正义的空间转向以及焦点问题体现在下面几个维度：

一是基于资本的城市空间正义转向。在现代城市运动和都市重建过程中，资本不断向空间渗透，空间被强行纳入资本逻辑，空间成为资本生产和分配的重要技术，带来资本化和空间化的双重建构。具体表现为土地、住房及其他附着其上的基本公共设施等空间性资源在社会成员和群体之间的公平和合理分配，基于不同区域的教育、医疗、养老等公共服务均等化。

二是基于权利-价值的城市空间正义转向。在城市治理和都市重建过程中，社会财富、权利、文化、环境生态不断空间化，城市发展和都市运动中的经济权利、政治权利、生态权利和文化权利都体现为一个空间化的过程。体现为空间资源获取和分配的公平性、民主政治参与空间的开放性和合法性、生态空间权利的共享性、文化空间差异性的尊重和包容性。其问题聚焦于城市空间权利、住房和公共交通的公平性、减少资源的空间分配不公、环境正义等等。公民拥有平等的空间意愿表达能力和权利，能够平等参与城市规划等空间生产过程，反对任何形式的城市社会空间排斥和城市空间权益剥夺等。

三是基于制度功能的城市空间正义转向。在城市治理实践中，空间构成了城市治理的一部分，空间是社会关系结构化及其普遍都市化过程。空间不仅仅被纳入资本之中，同样也纳入制度实践和制度运行过程中，成为制度的一部分。体现为基于空间权益差异(如城乡二元结构)补偿原则上的不平等分配，确保城市空间实践中“最少受惠者的最大利益”的公租屋、廉租房等社会福利保障体系，避免对城市郊区、边缘农村的土地分割和侵占以及保护农村的空间发展权利和发展利益的城乡统筹和城乡一体化。最后体现为城市发展规划制定中对人类社会文化、历史多样性的尊重和保护，以及在生态环境保护和风险承担上义务和责任的公平分配。基于制度功能转向的城市空间正义有助于将城市治理的目标从“追逐经济利益”回归“满足居民基本需求”，城市的空间生产和分配从资本性和效率性回归公益性和公共性。

二、我国城市治理中的空间正义性风险话语及其建构

正如“运动需要通过它的反面即静止来得到理解和度量”一样，通过对城市空间正义性风险的发现与揭示，反思城市空间正义性风险的建构逻辑，可以发现城市空间正义的可能性限度与实现路径，以谋求对城市空间正义性风险的应对和规避，推动未来城市发展转型。

(一)科层制逻辑与城市空间正义性风险话语的政治性建构

在城市治理实践中，城市空间正义性风险的政治性建构体现为，在转型期中国城市发展中，由于国家和政府基于科层制逻辑的城市空间决策和行动所带来的城市空间正义性破坏和风险。城市空间正义风险的政治性建构表现在下面几个方面：

首先，在城市治理实践中，城市空间正义性风险的政治性建构表现在城市空间集体消费的国家介入和“强政府”“弱社会”的城市发展悖论。在政府自上而下主导和控制城市的空间生产过程中*Castells Manuel, The urban question:a Marxist approach, Massachusetts :MIT Press, 1977,p. 220-227.，城市规划被作为国民经济计划在空间领域表达和延续，城市空间演变与重组服务于国家的城市发展政策，城市空间生产被作为国家治理“清晰化”“简单化”*潘泽泉：《新型城镇化的政治过程：制度变迁的多重逻辑与中国实践》，《福建论坛(人文社会科学版)》2015年第2期。的重要权力技术。在政府主导的城市化和城市发展框架中，城市空间扩张与重组表现为国家权力自上而下的强势推动过程，以及居民自下而上的空间生产权利在“间隙运用”的策略性行动中艰难表达*黄晓星：《“上下分合轨迹”：社区空间的生产——关于南苑肿瘤医院的抗争故事》，《社会学研究》2012年第1期。和主体性建构过程。发展主义意识形态下，由政府部门和精英阶层等代表的现代知识权威科学计量的城市规划方案不仅是一种理性秩序建构下的高效现代化发展战略，也是一种权益剥夺、贫困制造、不平等生产与再生产的社会屏蔽策略。政府官僚、房地产商和高级知识分子等群体由利益共识走向行动共识，将大众屏蔽在城市空间生产过程之外，并且通过“暴力拆迁”等权力手段强制剥夺大众的空间权益，使大众在个体生存需要的满足、基本公民权利的获得和高房价的城市空间消费中失去自组织能力而走向解体，陷入集体行动困境、失去了对抗权威的可能性。

其次，在城市治理实践中，城市空间正义性风险的政治性建构表现在国家权力对城市空间的策略性使用和技术化处理过程。城市空间不仅是国家资本增值和积累的核心载体，还被作为国家的资源控制手段和社会动员方式加以实施。户籍、教育、医疗等城乡二元制度体系是我国城市发展的主流叙事模式和行动策略，通过这种以地域空间为基础、以身份特征为边界的分类模式和空间权力技术的普遍运用，国家在城市建设与发展中发挥了强大的社会动员能力，创造了举世瞩目的“城市奇迹”和“发展奇迹”*张京祥等：《增长主义的终结与中国城市规划的转型》，《城市规划》2013年第1期。，但同时也带来了城乡二元结构固化、区域发展差距扩大、城市社会普遍化的空间极化和隔离等城市空间正义性风险。

最后，在城市治理实践中，城市空间正义性风险的政治性建构表现为地方政府在城市发展中的“土地财政”和对中央政策的策略性解读以及对自下而上城市空间权益诉求的权变性应对过程。作为与私有权力相对应的公共权力主体的中央与地方并非总是铁板一块的整体，特别是1994年分税制改革之后，地方政府的财政危机及财权、事权与行政权的不平衡发展使中国城市发展面临空前的危机和压力*周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。。地方官员的晋升锦标赛治理模式使地方政府对推动地区经济增长表现出极大热情*周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007第7期。。在这种内推外拉的驱动下，各地政府普遍选择“土地财政”的城市发展模式和以“土地经营”为中心的城市化路径。地方城府成为“经营城市”的企业，以级差地租效益最大化的土地开发原则寻求土地属性转换之间的巨大利润，房地产开发成为城市建设的主导动力机制，城市社会发展被简单化线性表达为城市经济增长，城市发展利益也被简单化为由GDP标识的城市整体利益增长*施芸卿：《增长与道义：城市开发的双重逻辑——以B市C城区“开发带危改”阶段为例》，《社会学研究》2014年第6期。，缺乏城市空间正义的价值规范引导和规制*曹现强、张福磊：《我国城市空间正义缺失的逻辑及其矫治》，《城市发展研究》2012年第3期。。为应对这种粗放增长型城市发展中的合法性和合理性危机，地方政府通过策略性解读和灵活性应用中央政策，营造城市发展的权变性操作空间*陈映芳：《城市开发的正当性危机与合理性空间》，《社会学研究》2008年第3期。，无视城市社会的空间权益诉求和生态环境的约束，陷入了以“土地城镇化”代替“人口城镇化”、“超经济房地产市场”*张鸿雁：《空间正义：空间剩余价值与房地产市场理论重构——新城市社会学的视角》，《社会科学》2017年第1期。等城市发展悖论，以及城市空间秩序的极度脆弱性、城市空间危机和城市治理危机。

总之，在城市治理实践中，城市空间集体消费的国家介入和“强政府”“弱社会”的城市发展悖论，国家权力对城市空间的策略性使用和技术化处理过程，以及地方政府在城市发展中的“土地财政”和对中央政策的策略性解读以及对自下而上城市空间权益诉求的权变性应对过程，展现了转型期中国城市发展中的科层制逻辑，政治性建构了城市空间正义性风险及其后果。这种风险主要包括城市居民在空间生产、空间性资源分配等城市空间过程中的权利缺失与地位下降；城市空间的爆炸式扩张和对城市郊区、边缘农村土地资源的分割和侵占，城乡二元结构固化、区域发展差距扩大以及城市社会普遍化的空间极化和隔离；城市空间秩序的极度脆弱性、城市空间危机和城市治理危机等几个方面。

(二)资本逻辑与城市空间正义性风险话语的市场性建构

在城市治理实践中，城市空间正义性风险的市场性建构体现为，在转型期中国城市发展中，“资本化”和“空间化”不断互动，资本不断向空间渗透，强行将空间纳入资本逻辑，资本居于城市空间生产的主导性地位，关注空间的生产属性、市场价值及对剩余价值的无限追求，居民的社会关系及权利地位均以空间生产利润来衡量和确定，以及由此带来的城市空间正义风险的资本市场建构。

首先，在城市治理实践中，城市空间正义性风险的市场性建构表现为空间资本化、空间商品化与资本空间化的过程。空间资本化使空间作为生产资料进入经济运行过程，空间商品化使空间的使用价值被市场价值所取代，资本空间化赋予了城市空间投资增值、身份地位等象征符号意义。资本逻辑主导下的城市空间过程使空间的社会属性被忽视或服务于空间的经济属性，作为现代经济社会发展的核心载体，城市空间复制资本的增值模式，使社会的生产与再生产演化为空间的生产与再生产，城市空间社会分层结构不断固化和再生产。

其次，在城市治理实践中，城市空间正义性风险的市场性建构表现为趋利型的城市空间增长模式和功能主义的城市区位划分以及过度市场化的城市住房体制改革过程。城市发展的资本逻辑带来空间垄断与剥削，在高额利润的利益驱动下，趋利型的城市空间增长模式挤压和剥夺生态环境空间，带来了耕地破坏、能源耗竭、环境污染等环境危机和社会安全危机，造成了城市社会的不可持续发展。功能主义的城市区位划分强化了城市的功能分区，空间围绕特有的支配性利益被不均衡地组织起来，造成城市空间的分化与分异，形成和加剧了生产和生活要素的空间极化与隔离，隔离的空间里聚集着支配性的城市功能，生成和强化了中心与外围、核心与边缘、高档社区与贫民区等的“马赛克式拼贴结构”，城市社会空间的融入和整合遭到了巨大破坏。过度市场化的城市住房体制改革引起了“住宅阶级”的生产和固化，推动了土地和住房金融化，空间从生产领域进入到金融领域，我国房地产逐渐演化为全球性资本的投资手段和产品，在城市社会中形成了以住房消费能力为基础的阶层分化，引起了城市社会普遍的极化与隔离。国家在城市住房体制中的过度退出，使城市低收入人口、农业转移人口等弱势群体陷入“住房贫困”，失去了在城市正常生存、生活的基本条件。

最后，在城市治理实践中，城市空间正义性风险的市场性建构表现为城市空间的单向度利益化表达。资本关注对城市空间市场价值和剩余价值的无限追求，无视城市空间基于人的本质属性的使用价值以及社会群体的差异性特征，引起城市空间的异化和非人化后果，将人的城市演化为物的牢笼。城市公共空间被非人格景观化、私人化和封闭化*曹志刚、蔡思敏：《公共性、公共空间与集体消费视野中的社区广场舞》，《城市问题》2016年第4期。，城市历史和文化遗产被蚕食和统一化、商业化，造成“千城一面”的同质化建设。城市更新、旧城改造等城市空间生产和理性秩序建构割裂人的情感联系、空间观念和社会记忆，解构传统邻里社区、区域社会生活共同体，侵犯人的本体性安全，造成人际关系淡漠和安全感、归属感缺失，使现代都市人成为心灵漂泊、无处归依的“异乡人”。

总之，在城市治理实践中，我国趋利型的城市空间增长模式、功能主义的城市区位划分和过度市场化的城市住房体制改革过程，以及城市空间的资本化、商品化和单向度利益化表达与资本的城市空间化，展现了转型期中国城市发展中的资本逻辑，市场性建构了城市空间正义性风险和后果。这种后果和风险主要包括耕地破坏、能源耗竭、环境污染等环境危机和社会安全危机；城市空间的异化和非人化，人的城市演化为物的牢笼；城市空间社会分层结构的固化和再生产，弱势群体的“住房贫困”和城市社会普遍的极化与隔离以及居民的安全感、归属感的缺失等几个方面。

(三)日常生活逻辑与城市空间正义性风险话语的社会性建构

在城市治理实践中，城市空间正义性风险的社会性建构表现为从宏观结构到日常生活空间正义的主体性建构，在转型期中国城市发展中，城市居民作为具有主体性和能动性的理性行动者，基于由社会结构位置所决定的个体利益所做出的城市空间决策和策略性行为，以及由此带来的城市空间正义性风险的不断建构。

首先，在城市治理实践中，城市空间正义性风险的社会性建构表现在象征性城市社会空间层级的主体性建构与再生产。对不同城市空间区位的住房消费产生了“住宅阶级”等城市社会层级化现象，公共服务配置的地域差异和不均衡体现并维护大众品味区隔和社会等级秩序，警卫把守、门禁系统等区隔手段的普遍应用不断强化社会不平等事实在空间维度的延伸、结构性复制和再生产。

其次，在城市治理实践中，城市空间正义性风险的社会性建构表现在普遍化的城市社会空间排斥和空间隔离过程。城市空间被作为体现差异的“识别系统”*潘泽泉：《社会空间的极化与隔离：一项有关城市空间消费的社会学分析》，《社会科学》2005年第1期。、群体分类和认同的边界，分化和分异的碎片化生活空间形塑和改变城市社会关系结构，造成了基于生活空间的城市社会歧视和身份认同危机，使居于其间的社会成员囿于群体和阶层内交往，导致社会关系网络分割和内卷化，造成农业转移人口等弱势群体的城市空间边缘化、“自愿性隔离”和“防御性认同”，影响城乡发展一体化、城市社会融入和整合。

最后，在城市治理实践中，城市空间正义性风险的社会性建构表现在城市社会中贫困、越轨等各种亚文化的空间性特征。城市规划的经济效益增长主义和功能分区使贫困人口在城市郊区、城中村、棚户区聚集，被剥夺空间生产权利的“空间的贫困”生产了“贫困空间”并再生产出特定空间的“贫困文化”和贫困的代际传递，从而使犯罪等社会越轨行为表现出高度的区域化等空间性特征。

总之，在城市治理实践中，象征性城市社会空间层级的建构与再建构、普遍化的城市社会空间排斥过程以及城市社会中贫困、越轨等各种亚文化的空间性特征，展现了转型期中国城市发展中的生成性结构逻辑，社会性建构了居住空间分异、弱势群体边缘化和城市社会空间排斥等城市空间风险和后果。

三、寻求城市空间正义：迈向空间正义的城市治理转型与重构

在中国城市治理实践中，存在着中国城市空间正义问题的复杂性和特殊性，在科层制逻辑下空间正义性风险的政治性建构、资本逻辑下空间正义性风险的市场性建构和日常生活逻辑下空间正义性风险的社会性建构中，转型期中国城市发展中产生、堆积了大量城市空间正义性风险和问题。需要从现实制度背景和城市空间正义的实践逻辑出发，探求城市空间正义性风险的应对机制和城市空间正义的行动策略，以期推动未来城市发展转型。

(一)基于城市空间的发展伦理与公平正义，实现城市可持续发展的价值重建

在中国城市治理实践中，在城市空间生产和分配的价值和伦理实践层面上，空间正义强调多元性、差异性和包容性，平等地对待不同空间群体的文化和价值，实现差异性尊重和包容。我国目前已经进入城镇化加速发展的中后期，正式进入城市型、都市型社会，降速、转型、多元成为当代城市发展的新常态。*杨保军、陈鹏：《新常态下城市规划的传承与变革》，《城市规划》2015年第11期。面对日益严重的城市空间危机和治理危机，以及“不平衡发展的全球过程”*[美]戴维·哈维：《正义、自然和差异地理学》，胡大平译，上海人民出版社2015年版，第474页。信息社会、风险社会的来临，传统城市空间的“急功急利”式城市发展观念和模式难以为继，在城市治理实践中，需要谋划以城市空间正义为道德基础和基本价值原则的社会发展范式转型与理论重建，确立一种符合时代精神、中国国情的本土化空间正义价值话语体系和行动伦理框架。

在城市治理实践中，将城市空间正义放置于城市发展的伦理价值和道德正义的框架内，实现城市规划由技术官僚控制、利润导向到公众参与、空间正义导向的价值转型，城市建设由粗放外延的空间扩张到集约更新、城市品质内涵的提升，从权力、资本双重逻辑主导的以经济效益为目标的经济开发型模式，向以人为本、多元主体共同参与的以“美好生活”为目标的社会开发模式转型，满足城市空间的包容性、平等性、可持续性和多样性等价值需求。通过配套制度设计，保障和完善普通民众的空间意愿表达能力和表达渠道，妥善解决贫困人口、弱势群体的住房问题，实现“居者有其屋”的基本需求满足，反对一切形式的空间权益剥夺和社会空间排斥，提高城市发展质量，增加人民的幸福感、获得感，促进社会发展成果共享和社会发展稳定、繁荣，实现基于空间正义的城市共建共治共享。

(二)基于城市空间正义的权利与平等，实现城市发展的现代制度转型

针对目前我国城市治理中的空间隔离、公共资源分配不均、环境生态日益恶化、城市文化被销蚀等问题，城市空间正义的权利和平等诉求有助于将城市治理的目标从“追逐经济利益”回归“满足居民基本需求”，城市的空间生产和分配从资本性和效率性回归公益性和公共性。

制度变迁与创新是我国城市发展转型的实质内容，制度体系的协调完善是解决促进城市发展、实现城市空间正义的基本保障和实现路径。在城市治理实践中，需要从城市空间正义的内在要求出发，合理把握我国城市发展制度变迁的逻辑和过程，通过科学有效的制度设计，理顺中央与地方政府、国家与市场、国家与社会、经济增长与社会发展等之间的关系，注重多元权利主体的利益表达与整合，建构以保护个体空间权利为基础，差异性补偿弱者空间利益为重点，使个体利益与社会整体利益相容共生的制度体系。主要包括国家统一的土地流转制度，以改变我国目前土地制度的多元化社会属性模式；居民空间权利和诉求合理化、常规化的表达制度，提高居民的政治参与意愿和参与能力；更加公平、可持续的社会福利保障制度，构建基于公民权而不是单一制度身份或者职业属性的社会福利保障体系，实现住房、教育、医疗等基本公共服务的均等化；社会救助等兜底帮扶制度，重点保障特定人群和困难群众的基本生存权、发展权；公共政策属性的城市规划制度，实现从规划编制、规划实施到规划管理的公众参与；社会组织管理制度，发挥社会组织在城市发展中的基础作用。同时加强制度监督和执行的法制化建设，实现基于城市空间正义的、从问题形成、议程设置到制度设计、实施和结果反馈的制度过程的良性循环机制。

(三)基于城市空间正义的共建共治共享，实现会治理行动中的多元主体协商共治

城市空间的演变、重组加剧了社会分化，城市发展中的利益诉求、利益主体日益多元化，同时我国城市发展又涉及国家的权力运作逻辑、地方政府的科层制逻辑、市场的增长逻辑和社会主体的行动逻辑等多重实践逻辑的互变共生。理性行动框架内各利益主体从各自空间效用最大化角度出发的策略性行动，容易导致有损公共利益的非均衡博弈。在城市治理实践中，需要从空间正义的内在要求出发，改变以往城市政府既是土地等空间资源使用权的拍卖主体，又是城市空间秩序、城市规划的推进者、管理者，空间正义的救济、监督和维护者的多重身份，从增长型政府走向发展型政府。积极回应社会需求，注重政府对社会和普通公民的赋权增能以及国家、社会的相互嵌入，注重社会利益的表达、整合，保障居民空间生产的话语权和理性参与，加强宏观调控和市场干预，破除国家与市场的空间霸权，借助现代信息技术，实现多中心决策、多元化参与治理。形成城市政府、市场、社会组织和居民共建共治共享的城市治理格局，实现城市治理能力和治理体系现代化，提高城市居民的参与感、幸福感、获得感，谋求基于居民需求的城市空间利益最大化和城市空间正义。

(四)基于城市空间正义的包容性与可持续发展，推动以人为中心的新型城镇化

城市空间正义是一种社会实践方式和行为准则，在城市治理实践中，需要落实到具有符合实际需求的、可操作性的行动框架中，坚持以城乡统筹、节约集约、生态宜居、和谐发展的以人为中心的新型城镇化道路和包容性发展是我国城市发展实现空间正义的基本行动框架。差异性是人类社会的基本特征，现代城市发展是差异性融合的过程和结果，尊重多元利益主体的多样化需求是空间正义的基本内容。在城市未来发展中，应当进一步关注居民的实际需求，关注现代化进程中居民的公民意识觉醒和公民权利回归，注重国家政策干预的平等性和包容性，构建有弹性和强大的适应能力的空间发展模式，协调城乡发展的空间利益，切实保障公民空间权益，加强民生建设和社会治理，有序推进农业转移人口市民化，促进城市社会基于城市空间正义的和谐稳定和可持续发展。

(五)寻求城市空间正义微观基础：经由社区建设推动社会重建

在现代城市发展中，社区这一主题是新型政治的根本所在，社区建设不仅意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复苏的可行方法，社区建设中的广泛民主参与和互助合作，还能直接或间接地促进社会公正，通过社区建设还可以培养、维护并发展公民精神与实现社会价值，可以恢复个人自由、重建社会道德方案的基础，面对现代城市发展过程中城市空间正义的破坏，面对我国城市治理中的空间剥夺、空间隔离、空间不平衡发展、公共空间私人化、资源的空间分配不公、环境生态破坏、城市文化价值观念被销蚀等城市问题，社区建设是解决现代都市发展问题、实现社会和谐的最有效的手段。

在权力与资本的城市空间生产垄断中，城市空间的分区、隔离亦是城市社会对抗性结构与特征的空间表达，显示了自下而上推动空间正义的现实需求，社区作为城市居民社会生活的基本组织形式，代表了自下而上、实现城市空间正义的组织可能性和内生发展力量。在城市治理实践中，需要在社区基础上，提高民众的自组织能力，将松散的空间消费者发展为联系紧密的空间权利组织，是完善空间制度、实现空间正义的集体行动论路径。*陈忠：《空间辩证法、空间正义与集体行动的逻辑》，《哲学动态》2010年第6期。同时，社区作为城市治理的基本单元，通过社区建设构建有利于城市空间正义的市场纽带机制、服务机制和组织模式，是避免社会空间排斥、社会空间剥夺，增加居民城市认同感、安全感和归属感，促进居民和社会组织的外部赋权与自我增能，实现城市社会融入与整合、城市建设品质内涵提升、社会发展成果共享以及城市空间权益公平合理分配和均衡发展的现实路径。