微自治：再造农村纠纷解决的主体与治权——以秭归县C村为例

冷波

(华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074)

一、 问题提出

解决农村纠纷，维护农村秩序是我国政治稳定和经济发展的重要保障。在社会转型时期，乡村社会结构发生了巨大的变迁，农村纠纷也呈现出新的形态。一方面农民的交往日益疏离，农民的关联日益松散，农村的纠纷也日益减少；另一方面很多纠纷在村庄内无法得以解决，农民只好不断上访甚至诉之于黑恶势力。农村的纠纷生态呈现出“乱象”的局面[1]，农民之间的关系难以理顺，不利于建设和谐社会。村庄纠纷解决是村庄秩序打乱与重新恢复的过程，纠纷的有效解决需要有权威的介入[2]。村庄纠纷生态的“乱象”是纠纷无法解决、秩序无法恢复的表现，也是村庄权威缺位的表现。在国家政权建设和市场经济的冲击下，传统的差序格局秩序瓦解，村庄的伦理性权威式微[3]。税费改革之后，国家、乡村与农民的关系发生了巨大变化。一方面村干部日益退出村庄纠纷解决场域，村庄缺乏纠纷解决主体，导致纠纷溢出村庄；另一方面农村的组织体系迅速松弛，村庄治权弱化，村干部发挥的作用有限。

主体和治权是村庄纠纷解决机制的两个重要要素[4]。主体是解决农村纠纷的组织和个人，纠纷解决主体需要有一定的权威或者合法性。乡村治权是乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力，治理资源分为物质性资源和权威性资源[5]。农村纠纷解决的治权是指主体凝聚、配置资源进行纠纷解决的能力。除了体制内的治理资源，人情、面子等乡土性资源也是解决纠纷的重要资源。由于农村基层组织日益松弛，基层治理能力日益弱化，农村纠纷难以在村庄内部得以有效解决。因此，完善农村纠纷解决的主体和治权，加强基层治理能力，对解决农村纠纷具有重要意义。在基层治理转型的背景下，完善农村纠纷解决机制需要创新基层治理模式。农村纠纷无法在村庄内得到有效解决是基层治理困境的重要表现，一些地方探索“微自治”以应对基层治理困境。“微自治”回应的是与农民切身利益紧密相关的事务，对农村纠纷解决具有重要作用。

湖北省秭归县的“幸福村落建设”是基层民主治理的创新实践，也是一种“微自治”。经过几年的探索与实践，“幸福村落建设”在制度上已经比较成熟了，在实践中也发挥了巨大的作用。2015年底，全县村落主动化解各类纠纷1.3万余件，县乡手里的信访和纠纷比往年同期下降31%。文本将主要结合湖北省秭归县“幸福村落建设”的实践，以村庄治理为视角，探讨如何有效地完善农村纠纷解决机制。本文属于质性研究，相关经验材料均来源于笔者及研究团队2016年12月在湖北省秭归县C村开展的为期15天的驻村调研。C村人口2878人，1112户，6个村民小组划分成10个村落。该村开展“幸福村落”建设的时间较晚，但是发展势头很猛，村落理事会在纠纷解决方面颇有成效。

二、组织输入：再造农村纠纷解决的主体

村级组织是农村纠纷解决的重要主体，其为农村纠纷解决提供了一个平台。税费取消之后，农村基层组织日益衰弱，很多地方的村民小组早已名存实亡，甚至被取消。农村基层组织衰弱之后，很多农民关心的村务无人处理，矛盾纠纷也是放任不管。完善农村纠纷解决机制首先就是要培育纠纷解决的主体。行政输入组织能够为村庄提供纠纷解决的主体，但是行政输入组织需要一定的条件。虽然乡村社会结构正在经历着巨大的变迁，但是乡村社会的本土性资源还在发挥着一些作用。组织输入要符合乡村社会的性质，才能更好地发挥组织的功能。组织输入是对村级组织的完善，新组织要嵌入到原有的组织体系之中，两者的协作状况对农村纠纷解决的效果也具有重要影响。“幸福村落建设”有效地再造了纠纷解决主体：一是组织输入的单元很恰当，二是新旧组织协作良好。

(一)以村落为组织单元

随着乡村社会结构的变迁，不少学者认为村庄成为了半熟人社会，甚至是陌生人社会。笔者在农村调研时也发现了类似的现象，同时也发现村庄还有熟人社会的空间。“幸福村落建设”以村落为自治单元，成立村落理事会。所谓的村落是指在行政村以下依山势地形居住，有着相同的地缘文化、农耕文化、习俗文化和亲情文化的最基本的自治单元[6]。从该村组织建设的实践情况看，村落基本上就是以前的村民小组。C村户均3亩土地，主要种植茶叶，其次是柑橘。2000年C村进行了合村并组，村组的规模都变大了，村庄成为一个半熟人社会[7]。C村合村并组之后，农民基本上还是以原来的村民小组为人情单位，红白事上的互助也是如此。由此可见，村落是农民生产生活的基本单位，还是一个真正的熟人社会。村落的人不仅彼此十分熟悉，而且还是一个利益共同体。相对于村委会，村落理事会对村落的人与事更加了解。

在村落内部，农民的关系是错综复杂的交织在一起的。农民不仅交往密切、互动频繁，而且基于血缘或地缘的关系具有较高的利益连带性。在这样一个完全熟悉而且利益关联度高的社会，农民交往密度也相对较高，利益牵连的机会也相对较多。在这个场域中，农民之间发生磕磕碰碰、利益摩擦的机会多，产生纠纷的概率也大。农民的纠纷主要发生在这个场域内，也需要在这个场域内得到化解。合村并组之后，村落没有管事的人，村干部就需要介入到村落的事务，但是效果并不好。一是村庄成为一个半熟人社会，村干部并不太熟悉村落的人与事，纠纷调解成本高；二是村庄规模扩大了，村干部数量却没有增加，村干部不能及时入户参与纠纷调解，而且村干部也没有精力耐心细致地调解纠纷；三是村级治理行政化，干群连带机制断裂，村干部难以动员群众解决公益事业纠纷。

有了村落理事会，村干部遇到的难题就会得到很大的缓解。“两长八员”*“两长”是指理事长和党小组长，“八员”包括调解员、监督员、宣传员、管护员、帮扶员、环卫员、张罗员、经济员，“八员”是指八项村落职责，一般由三个人兼任。是村落的人，对村落的人与事都很熟悉，能够有效地制定纠纷应对方案。村落的规模不大，一般是1～2平方公里，“两长八员”能够及时地进入纠纷现场。村落理事会是对村落负责的，“两长八员”既有解决纠纷的动力，也能动员群众共同解决一些公益事业上的纠纷。农村的纠纷细小琐碎，牵扯太多，还具有时空延伸性，呈现为“小、大、难”的特点[8]，需要邻近的人及时解决。村落是一个相对独立的单元，需要一个当家和管事的，自家人的事需要自家人来解决，自家人也能更好地解决。

(二)形成良性互动的双层组织体系

“幸福村落建设”以村落理事会为组织载体，以“两长八员”为骨干力量。“两长八员”之间是相对地分工、绝对地合作；比如纠纷调解是调解员的职责，但是其他人也有义务参与调解。村委会和理事会形成了“双线运行，三级架构”的村庄治理格局。一条主线是村党组织—村落党小组—党员，另一条轴线是村委会—村落理事会—农户。“幸福村落建设”为村庄输入了新的组织，也扩大了纠纷解决的队伍，村落理事会与村委会形成了双层组织体系。有了双层组织并不意味着农村纠纷就能在村内得到解决，只有当组织发挥作用才能有效解决纠纷。

村落理事会不是国家的行政组织，而是国家认可的社会性自治组织。“两长八员”不是村干部任命的，而是群众自己选出来的。“两长八员”是村落群众选出来为村落服务的，这就明确了他们的职责。不是村委会给“两长八员”划分了责任，而是群众给他们划分了责任，所以他们就不可能不履行职责。纠纷调解是一个得罪人的事情，群众的信任成为“两长八员”承担纠纷调解的责任与动力。村委会与村落理事会的关系是“参与不干预、指导不领导、监督不监管”。下有老百姓的信任，上有村委会的期待，村落理事会就需要尽力解决自己村落的矛盾纠纷，这是他们不可推卸的责任。村委会需要村落理事会为其排忧解难，所以村委会也要支持村落理事会的工作。当村落理事会实在解决不了时，他们可以找村委会解决，村委会也不会坐视不管。这样一来，村落理事会和村委会在纠纷调解上就不能相互推诿，而是形成了相互约束的关系。

中央一直要求地方“将矛盾解决在基层”，当地基层政府则要求“小事不出村落，大事不出村”。村落理事会不是万能的，将所有矛盾纠纷都化解在村落也是不现实的。C村有2800多人，只有4个村干部和一个后备干部，村里所有的矛盾纠纷都让村委会去解决也是不可能的。“小事不出村落，大事不出村”表明村落理事会和村委会在纠纷解决中有着不同的定位。村落理事会主要解决村落的小纠纷，村委会则负责解决村落理事会解决不了的大纠纷。农村的纠纷主要是“细小琐碎型”的，这些纠纷需要及时解决，不然会变成大而难的纠纷。村干部的精力是有限的，他们很难及时地解决众多“细小琐碎”的纠纷，很多时候选择放任不管。村落的规模不大，“两长八员”也都住在村落，他们可以方便地进入纠纷现场，及时地进行调解。当一些纠纷解决不了时，“两长八员”可以求助于村干部，村干部就可以有针对性地进行纠纷调解。在农村纠纷解决中，村落理事会起到了筛选纠纷的作用。村落理事会一方面将一些“细小琐碎”的纠纷化解在村落，另一方面将大而难的纠纷上移到村委会。经过筛选，村干部既不用疲于应付“细小琐碎”的纠纷，又可以集中精力解决棘手的纠纷。有了一道筛选机制，很多纠纷可以在村内得到有效解决，纠纷也不会由小变大，由大变难了。

三、村民自治：再造农村纠纷解决的治权

仅仅增加农村纠纷解决的组织是不够的，还必须赋予它们足够的治权。从治理资源的维度定义治权，可以将治理资源分为物质性资源和权威性资源[5]。除此之外，乡村组织还会配置非正式的乡土资源。随着基层治理的转型，恢复村庄传统的治理资源比较困难。“微自治”是村民自治的重要创新形式，赋予了治理单元物质性资源和权威性资源。“幸福村落建设”在国家资源输入下，以民主的方式激活了村民自治，有效解决了农村纠纷。村落理事会的物质性资源来自国家资源输入，权威性资源来自民主授权。国家资源输入主要包括两个方面：一方面是乡镇每年给每个行政村拨付一万元“幸福村落建设”的专项资金，用于理事会的基本运转和奖励优秀的理事会；另一方面是国家的以奖代补资金，用于村落的“一事一议”，并且计划十万元以下的项目直接交给村落自主支配。

物质性资源固然很重要，但是没有权威性资源，物质性资源可能产生负面作用。物质性资源要是使用不好，农民很容易变成等靠要的人。不仅解决不了纠纷，还会产生新的纠纷。纠纷解决是要摆平当事人的纷争，权威性资源往往发挥着更重要的作用。民主授权是权力合法性的根本来源，本文侧重讨论民主授权中的认可与信任问题。“幸福村落建设”的核心是民主，在村落内部实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，最终实现村民自治。20世纪80年代农村逐渐推行村民自治，但是村民自治在实践过程中逐渐沦为形式化的选举，而民主决策、民主管理和民主监督等治理功能在很大程度上弱化和虚化[9]。早期的村民自治并不理想，民主授权的实质效果还很难实现。村落理事会具备了民主授权的条件，并且能够发挥实质性作用。

第一，村落是一个完全的熟人社会。“两长八员”要对群众负责，帮助解决群众关心的问题，需要符合一定的条件才行。由于村落是一个信息透明和彼此熟悉的社会，大家都知根知底，知道哪些人符合条件。在真正熟悉的社会中，大家获取信息的成本很低，很容易形成共识。村落的规模不大，人数不多，符合条件的人也就那么几个，大家一目了然。第二，“两长八员”由群众民主选举产生。民主授权的前提是民主选举，“两长八员”都是群众选出来的，而不是村干部提名或者任命的。各家各户派一个代表推选“两长八员”，不需要提名候选人，而是一次性选出来。“两长八员”的选举不拘于形式，不过大家都会有一致的评选标准。推选的标准主要是有公心、有奉献精神、有时间、有经验，然后根据“两长八员”具体的经验特质分配合适的职务。虽然这种选举不是严格按照选举法的程序进行的，但是选出来的人却是群众认可的，他们获得了群众授权的合法性。第三，“两长八员”是纯粹的公益性岗位。“两长八员”是公益性岗位，没有工资，只有一点误工补贴。他们承担的事务不仅繁杂还会得罪人，需要有主动为群众服务的奉献精神。长期义务为群众服务是很难得的，需要有很强的主体意识才行。“两长八员”的性质决定了它的非竞争性，它对当选者有较高的道德要求。没有物质利益可以争夺，需要的是无私的奉献精神，群众就能够不受干扰地选出自己信任的人。

村落理事会实现了真正的村民自治，通过民主授权将村庄有权威的人推选出来，并建立了“两长八员”与群众的责权连带机制。在村干部行政化的背景下，村干部与群众的连带机制早已断裂了，村干部失去了治理的责任[10]，也没有及时解决纠纷的能力。但在村落理事会中，群众可以将民主授权转化为“两长八员”的治理责任，从而能够要求“两长八员”解决农村纠纷；同时，“两长八员”可以将群众的民主授权转化为解决农村纠纷的权威。“两长八员”的身份是群众，他们以群众的身份跟群众打交道，以群众当家人的身份跟村干部打交道。“两长八员”不是行政体制的人，他们只需要为群众服务；而且他们为群众排忧解难纯粹是出于奉献精神，因而更能得到群众的信赖和认可。群众的授权和“两长八员”的责任能够有效地关联起来，进而重新建立了责权连带机制。有了这套连带机制，“两长八员”就有了合法的身份和明确的责任。

合村并组之后，村庄的规模和人口扩大了，但是村组干部的数量并没有增加。农村有一大批非体制精英，他们主要是退休村组干部、党员、大户、退伍军人、知客*当地人将主持红白事的人称为知客。等。很多非体制精英乐于为群众服务，也有能力为群众服务，他们是有一定威信的人。虽然非体制精英平时喜欢主动帮助别人，但是解决纠纷是得罪人的事情，主动参与纠纷解决会被评价为“得瑟”、“逞能”等，没有人愿意主动去惹麻烦。民主授权为“两长八员”提供了合法的身份，他们就能够名正言顺地参与纠纷调解，说话也会有底气。民主授权不仅为村落理事会提供了合法的身份，还让“两长八员”明确了责任意识。有了明确的责任意识，他们就会将责任转化为治权，通过主动配置各种资源以解决农村纠纷。“两长八员”发现了纠纷有责任主动去调解，群众找他们解决纠纷，他们也不能推辞。没有报酬还要得罪人，“两长八员”是一个苦差事，但是能够得到群众的信任，他们就很有成就感和干劲。群众推选他们，表明群众尊重他们的权威和认可他们的能力，他们不能一味地推辞，不然会被看作“不识抬举”。村落理事会原则上是三年一换届，干的好的可以不用换，群众的信任与认可也让他们敢于承担责任。他们表示：“既然当选了‘两长八员’，就得负责任，不仅要干下去，还要干的好。”

乡村治权不是一套固定的、被规定性的权力集群，它的大小、作用范围和能量视资源配置而定[10]。“两长八员”可以针对不同的纠纷、不同的对象，在不同场合，调用不同的资源，形成不同的治权。“两长八员”可以要依靠人情、面子、摆事实讲道理等乡土性资源和日常权力技术解决纠纷[11]；也可以调用国家输入的资源以及借助村干部的支持等解决纠纷；还可以充分动员群众，通过群众斗群众、群众教育群众的方式解决纠纷。“两长八员”可以采取很多方式去配置治权解决纠纷，也包括民主授权赋予的合法性身份。遇到不服气的，他可以理直气壮地说：“我是你们选出来管事的，你们有矛盾我肯定要管，我没拿任何人的一分钱，谁不对我就要说谁。”其实民主授权更重要的是让“两长八员”有了明确的责任意识。有了对群众负责的压力，“两长八员”才会配置治权解决纠纷。民主授权赋予“两长八员”合法的身份，将群众的信任转化为责任，进而配置治权去解决纠纷。

四、 农村纠纷解决的村庄治理逻辑

完善农村纠纷解决机制对农村纠纷解决，维护农村稳定是十分重要的。随着基层治理的转型，村级治理越来越行政化[12]，导致村庄治理在村庄中缺位。村庄治理缺位是指在村级治理行政化的背景下，干群连带机制断裂，村干部不关心村务，也没有能力管理村务。村庄治理缺位不仅会造成农村纠纷无法解决，而且还会导致新的纠纷。农村纠纷无法在村庄内部得以有效解决，大量纠纷就会外溢到乡镇。纠纷外溢并不是农民喜欢公力救济，喜欢“制度化”、“专业化”的调解方式，而是村庄缺乏有效治理。国家基础权力的性质与乡村社会及乡村治理难以完全匹配，单向度的制度建设往往造成乡村治理的诸多困局[13]，因此农村纠纷解决还需要加强乡村治理。重建农村纠纷解决的主体和治权既是为了完善农村纠纷解决机制，更是为了加强村庄治理。农村纠纷解决是村庄治理的重要内容，但是目前的村庄治理模式难以满足现实需求，为此需要创新村庄治理结构。“微自治”是在村庄微单元输入组织，激活村庄社会资本，重新实现村民自治，使得村庄呈现为行政与自治的双轨治理形态。“微自治”是一种有效的村庄治理，重建了农村纠纷解决的主体和治权。

湖北省秭归县的“幸福村落建设”以村落为自治单元，能够有效地解决村民关心的村务，从而尽可能地将纠纷化解在村庄内部。村落是农民生产生活、娱乐休闲的基本单位，是一个完全熟悉的社会。农村的纠纷主要发生在这个场域，也要在这个场域得到解决。“幸福村落建设”以村落为组织单元，并与村委会形成了良好的互动，实现了“小事不出村落，大事不出村”。“幸福村落建设”不仅再造了纠纷解决主体，还再造了纠纷解决治权。村落理事会的物质性资源来自国家资源输入，权威性资源来自民主授权。在纠纷解决中，权威性资源显得更为重要。村落理事会实现了真正的民主授权，建立了“两长八员”与群众的责权连带机制。通过赋予“两长八员”合法的身份，将群众的信任转化为责任，进而配置资源去解决纠纷。

乡村社会是非程式化和不规则的，人民调解的“制度化”、“专业化”和“社会化”[14]是国家基础权力的运作逻辑，而不是乡村治权的运作逻辑。农村人民调解有效性危机表面上是人民调解制度失去了支撑性条件，根本原因是农村社会出现了治理困境。湖北省秭归县的“幸福村落建设”表明“微自治”不仅可以有效解决农村纠纷，还可以防止纠纷由小变大。完善农村纠纷解决机制需要朝着加强村级治理的方向进行。农村并不是没有自治的基础，而是没有组织起来，通过民主的方式实现村民自治是可能的。“幸福村落建设”以资源输入为契机，成立村落理事会，发挥农村非体制精英或村庄公共权威在村庄自治中的关键作用，能够有效地预防纠纷和低成本地解决纠纷。在农村大力推进规范的人民调解制度建设，不仅需要大量的人力、财力和物力，还不一定能够有效解决纠纷。因此，完善农村纠纷解决机制不能将纠纷调解职能化、专门化，而应当将其嵌入到村庄治理之中。

五、结语

农村纠纷解决是村庄治理的重要内容，完善农村纠纷解决机制需要加强村庄治理。重建主体和治权是完善农村纠纷解决机制的应有之义，但是应该以村庄为立足点去建设农村纠纷解决的主体和治权。在新的时期，农村纠纷呈现出新的特点，但是农村纠纷的细小琐碎、时空延伸性等特性依然存在，农村纠纷解决机制需要保持灵活性和非正式特征。另外，农村纠纷解决不是等到纠纷当事人请求解决的时候才去解决，及时发现和预防农村纠纷也是很重要的。因此，基层组织需要探索有效而且低成本的纠纷解决方式，注重农村纠纷解决机制的实用性。将矛盾解决在基层，光靠村干部是远远不够的，还需要积极发挥村庄非体制精英或者公共权威的作用。村落理事会是村庄重要的自治组织，能够为群众排忧解难，不仅能够解决纠纷，还能够及时发现纠纷和预防纠纷。目前，基层治理正在转型，乡村社会也在变迁，探索有效的村庄治理和纠纷解决机制是一个重大的时代命题。

参 考 文 献

[1]粟峥.中国乡村的纠纷图景及其调解困境[J].西北师大学报：社会科学版，2013(3)：86-92.

[2]麻鸣.乡村社会结构的变迁对民间调解功能实现的影响[J].浙江社会科学，2002(5)：88-91.

[3]宋丽娜,田先红.论圈层结构——当代中国农村社会结构变迁的再认识[J].中国农业大学学报：社会科学版，2011(3)：109-121.

[4]陈柏峰.村庄纠纷解决:主体与治权——皖中葛塘村调查[J].当代法学，2010(5)：22-31.

[5]申端锋．治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理[D].武汉：华中科技大学，2009．

[6]刘成良．微自治：乡村治理转型的实践与反思[J]．学习与实践，2016(3)：102-110．

[7]贺雪峰.论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角[J].政治学研究，2000(3)：61-69.

[8]李永萍.基层小微治理的运行基础与实践机制——以湖北省秭归县“幸福村落建设”为例[J].南京农业大学学报：社会科学版,2016(5):46-54.

[9]刘伟．村民自治的运行难题与重构路径——基于一项全国性访谈的初步探讨[J]．江汉论坛，2015(2)：64-69．

[10]杨华，王会.重塑农村基层组织的治理责任——理解税费改革后乡村治理困境的一个框架[J].南京农业大学学报：社会科学版，2011(6)：41-49.

[11]田先红.乡镇司法所纠纷解决机制的变化及其原因探析[J].当代法学,2010(5):32-41．

[12]魏小换,吴长春.形式化治理:村级组织性质的再认识[J].广东社会科学,2013(4):196-202．

[13]韩鹏云,徐嘉鸿.乡村社会的国家政权建设与现代国家建构方向[J]．学习与实践,2014(1):85-93.

[14]熊易寒.人民调解的社会化与再组织——对上海市杨伯寿工作室的个案分析[J].社会，2006(6)：95-116.