县级政府“权力清单”的实践与反思

王芃+丁先存

摘要：“清单制度”中的“权力清单”作为简政放权的抓手、行政体制改革的突破口，已在各级政府普遍展开。本文在肯定清单制度简化审批、起底权责、监督用权、促进配套改革等多维实效的同时，客观审视清单制度推行过程中存在的三重思维困境，提出有关权力来源、制定标准和清单内容等实践操作层面的种种困惑，并指出应以制度主体、内容和程序的法制化为基础，加强公众参与和监督问责力度，注重专家论证和第三方评估，以期修正权力清单制度发展过程中的现实偏差。

关键词：县级政府；清单制度；权力清单

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）01-0094-005

自20世纪90年代开始，中央和地方各级政府开始了“省直管县”和“强县扩权”的改革探索，一些重大的经济社会管理权下放给县级政府，甚至如土地使用审批权、环保评估审核权等。行政权力本身具有自我扩张性，“国家为了基层的稳定和秩序又不断地强化县级政府的权力”。[1]不断强化的县级政府权力如果缺失监督和制约，滥权、扩权将必然导致县级政权陷入公信力和合法性流失的泥淖。“清单制度”无疑是治理权力“任性”的良方、突围权力窠臼的“猛药”，而“法外无权”、“法内自由”、 “職责法定”恰恰又是社会主义法治国家的基本理念。

一、县级政府权力清单的实践与成效

2014年起，各级政府均按照中央和国务院的决策部署，全面推进权力清单制度，基层政府权力清单建设已经成为打通行政体制改革“最后一公里”的关键之举。截至2017年7月，全国31个省份已全部公布省级政府部门权力清单，其中29个省份的责任清单已经公布，17个省份公布了部分市县两级政府部门的权力清单和责任清单。[2]自权力清单制度推行以来，各县级政府积极汲取理论和民意的给养，在改革的探索中逐渐形成了建设中国现代化政府的创新性实践。

（一）真正实现了审批简化，服务优化

权力清单对行政权力的细致化、明确化、公开化是政府管理化形为实的重要举措，起到了放而不乱、收而有度、问责有力的显著效果。权力清单以简化行政审批为重要抓手，规范了行政权对市场和社会的干预，是政府权力理性归位的“瘦身”训练。清单制度在不违反法定程序的前提下，尽量削减各级政府部门行政审批权力，取消、调整非行政许可审批，压缩行政运行流程，节约了公民和企业的办事成本。以全国首份上网公开的县级权力清单——浙江富阳为例，截至2015年5月，富阳在“大审批”模式改革中大幅度削减行政审批事项，减少审批环节和前置条件504项，减少的审批科室和领导超过60%；审批效能提高，政府投资项目部门审批减为40个工作日，工业投资项目部门审批为32～42个工作日；中介服务得以规范，审批工作平均提速30%以上，群众满意率达到99.97%。[3]

（二）切实做到了权力起底，权责匹配

长期以来，由于行政管理工作本身的广泛性和复杂性，法律法规有时无法穷尽各级政府及其部门的职能，致使县级政府及其部门难以完全、准确、细致地履行职能，县与上下级政府之间、政府各部门之间存在权力交叉重叠、责任含混不清的问题。权力清单通过列单明细的方式，尽可能地明确对社会活动主体权利义务产生直接影响的行政权力，基本厘清了县级政府及其部门的权力底牌，也让政府工作人员清楚了自身所处部门的权力范围，使其能够更好地履职尽责，也在一定程度上解决了因权责不清而相互推诿扯皮、拖延的现象。

（三）有效保障了用权阳光，享权透明

权力行使中缺乏监督和制约，是权钱交易、权色交易、设租寻租等腐败的根源。权力不透明、不公开的“暗箱操作”纵容了官员的腐败。权力清单制度从权力源头着手，辅以新闻媒体监督、公众舆论监督，有效弥补了政府自我监督的不足。权力事项内容的全面公开，让群众了解政府权力的大小和边界，使得行政权力无法随意延伸；权力运行流程图，使权力的运行过程透明化，寻租、设租空间被大大压缩。公职人员以权谋私的机会相应减少。

（四）强力推进了改革纵深，制度配套

政府在清单制度建设中建立了“X张清单一张网”的模式，将权力清单制度与公共服务平台建设相结合，实现了行政管理工作的数据电子化、流程规范化、业务网络化、信息公开化和监督实时化，建立了集权力运行、责任公开、民意征集、效能监察为一体的“互联网+政务服务”模式的雏形。此外，县级政府在权力清单制度基础上，进一步探索了深化审批制度改革和政府治理结构优化的配套制度，例如富阳市按照权力清单的工作方向，配套推进了如“零审批”、“区域审批”、“捆绑考核”等一系列制度改革。[4]

二、县级政府权力清单制度的思维困境与实践困惑

艰巨复杂的权力“梳理”仅是实现权力清单价值的“敲门砖”，实现简政放权的改革目标才是权力清单的价值取向。但慎思目前县级政府权力清单制度的具体做法及其社会反响，笔者认为清单制度推进过程中的思维困境尚未逾越，实践困惑也不断产生。

（一）权力清单推进中的思维困境

困境一：传统官僚体制下的思维定式难以突破。人们对世界运行的认知会发展成一定的思维定式，即使面对能够支持与此相悖观点的证据，也会选择固执己见。[5]虽然“人民群众对美好生活的追求”是执政党的奋斗目标，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”是执政为民的根本措施，但传统官僚政治体制的“管理型”思维定式难以与权力清单制度奉行的“服务型”基本理念相适应。公民社会中法治思维和法治方式的素养也尚待培育。

困境二：现行制度架构下的利益考量难以削弱。权力清单的预设功能之一就是为政府权力“瘦身”，但这无疑会触动原有的利益格局，而“触动利益往往比触及灵魂还难”。[6]一些部门、公职人员或掌握公共权力的社会群体“爱权”、“惜权”，把党和人民通过法律法规赋予其的行政职权当作“既得利益”，他们对改革充满抵触，甚至百般阻挠。清单制度推进中饱受诟病的下放不到位、含金量不高等“暗度陈仓”的现象，无不说明既得利益者对权力的“珍重”、对利益的“珍惜”。endprint

困境三：政府干预型管理理念难以更新。我国自秦以来就形成了韦伯式现代特征的中央集权传统，“有困难找警察”式的万能政府色彩浓厚，尤其是经济领域，“通过政府扩张支出规模来驱动经济增长已成为‘中国模式的重要特征”。[7]因此，无论是从历史角度还是从当下国情来看，“大政府”都有其存在的必然性和合理性。如何从“大政府”走向“有限政府”，是权力清单制度能否落实的一大考验。

（二）权力清单实践中的实践困惑

困惑一：权力来源。一是政府是否有制定权力清单的权力。权力清单不仅是行政职权的位移，其制定过程还包括对权力事项的厘定、清理、整合、转移、冻结、下放，属于法理上的立法行为。即使没有涉及权力的增减，在梳理权力的过程中必然需要对现有法律进行解释，依据我国现行法律规定与立法理论，正式法律解释当属广义的立法范畴。我国县级政府及其职能部门权力清单的编制主要由县人民政府负责，以政府文件形式公布，缺失立法机构的审定或备案。这种简单化的权力清单形式，无疑会引起权力清单的合法性困惑。二是清单中权力的来源是否包括“红头文件”。职权法定意味着权力清单中行政权力的认定应当遵循法律规定，而大部分地方政府的认定依据基本承认了法律、法規、规章这三者为确切来源，对“红头文件”等规范性文件的态度并不明确。在部分政府下发的清单编制规范中，甚至出现了不同行政权力依据不同的情况，例如行政处罚类的权力依据”应当为法律、法规和规章，规范性文件只能作为法律、法规、规章规定的处罚种类和幅度的补充和具体规定“，而行政奖励类的权力依据“应当为法律、法规、规章”。

困惑二：制定标准。一是清单编制格式的标准。政府权力事项多的部门按照权力事项分类列举，权力事项少的部门则直接逐条列举；有的县级政府根据部门分类，列举各个部门的权力事项，有的则根据权力事项分类，列举该分类下每个部门的具体事项；有的县级政府仅列明权力类别和项目名称，有的则详细列明行政权力类型、行政权力名称、法定依据、实施主体等；有的县级政府部门责任清单与权力清单分列，而有的则是权力清单与责任清单合而为一。清单的格式五花八门，亟须出台相关法律文件进行全国范围的规范和统一。二是权力事项分类的标准。简言之，能够体现出蕴含强制性的命令和服从关系的可能性。因此，行政奖励、行政指导等非权力行政行为被列入权力清单的做法值得商榷。此外，在一些县级清单样本中，“其他权力”一栏包括了监督检查、备案登记、审批审核等许多类别，导致该项下权力数量甚至多于明确分类的权力事项。有的县级政府则对普遍划为“其他权力”的事项进行重新分类，增加了“行政监督检查”、“行政备案”等类别。目前“其他权力”类别如何判定尚无明确标准，虽不影响行政权力总量，但为权力的整转打包、变相隐藏提供了可能。虽然从理论到现实我们都允许和承认各县级政府清单的差异性，但由于缺乏统一标准，县级政府所公布的权力清单数量差异巨大，如浙江省富阳权力清单涉及事项有3872项，安徽省固镇县则仅有1709项，公民难免会质疑政府权力事项设置的合理性、科学性和规范性，并产生行政权地域差异的偏见。

困惑三：清单内容。一是权力事项“加减”的随意性。职能部门在清理权力时忽视权力的功能和职能，只以减少本部门权力数量为目标，把碎片化的职权项目进行整合捆扎，甚至本该取消的事项也被打包处理。个别地方因对“清单之外无权力”存在误解，为防止权力“流失”而争相扩大权力事项，将一些机关内部运行管理、公共服务等也列入权力事项，或以“红头文件”的方式附加条件，以平衡权力被弱化或清退的部门利益。二是权力事项清理和下放的选择性。“一些审批事项的设置本身存在不合理之处，设立以来甚至出现了零审批的现象”。[8]如果部门和地方在简政放权中剪除或下放的都是这类“虚置”的审批权，那么简政放权不过是“数字游戏”。此外，个别地方政府为了缓释清单制度的追责压力，清理和下放的都是一些应急处置、监测管理、社会治安等责任大、风险高的权力事项，简权成为了推卸政府的多元化服务功能、排除柔性行政方式的理由。这种选择性清理、选择性放权、形放实不放、明放暗收的现象都是政府权力清单中必须拧去的“水分”。

三、县级政府权力清单的健全与完善

（一）以主体、内容和程序法制化为基本路径，保证权力清单的权威性

适格的制定主体是权力清单的“根本”。省级人民政府、市级（省辖市）人民政府的权力清单制定权应当由本级人大常委会行使；县、区、乡镇的地方政府及其职能部门的权力清单，应由省级人大常委会作为权力清单编制主体。针对省辖的行政单位基数大、每一层级的行政事务存在地域特殊性的现实，可由省级人大常委会根据实际，授权市级或县级人大常委会制定权力清单，县级人大常委会则主要着力于对权力清单落实的监督和指导。适时的清单内容是权力清单的“核心”。权力清单内容的确定必须严格以事实为依据、以法律为基准，及时准确地贯彻党和国家的方针政策，以保证权力来源的合法合理。合理的程序是权力清单的“关键”。当下应当健全权力清单的启动程序，完善权力清单制定程序，明确权力清单的公布程序，还要建立权力清单的评价程序。

（二）以公众参与为社会基础，提高权力清单的社会性

任何国家权力无不以民众的权利让渡与公众认可为前提，公民个人权利的让渡是国家权力的基础和本源。[9]无论是权力清理还是清单运行过程，对于公众和市场主体所反映或存在争议的权力事项，都应通过听证、论证会等方式充分征求公众意见。否则清单“不仅难以成为约束行政机关的工具，反而会给行政相对人施加大量的程序性负担”[10]。政府应充分利用信息技术手段，大力发展清单服务的网络平台建设，让公民更加简便、快捷、精准地获取政府信息。清单公示后应接受公众监督、回应公众诉求，并通过公众对权力清单的“满意度测评”和“综合评分”等方式加强“交流”与“互动”，增加公众对政府的信任。

（三）以专家论证为智力支持，促进权力清单科学性endprint

权力清单的制定应做到“职与能并重”、“权与责并举”、“量与质并用”、“下放与承接并行”。借助专家和智库科学论证每一行政事项，并以制度化的方式发挥专家在公共决策中的作用，是理性提升权力清單的科学性的重要方式。在权力清单建设过程中，应进一步建立和完善专家咨询机制和顾问机制。定期召开专家论证评审会，对县级政府各项行政权力整合、取消、转移、下放提供评审意见。对清理或者下放的职权要结合基层的实际和下级的承接能力，注重于承接措施、操作规程、办理条件等方面的咨询、论证。

（四）以监督、问责机制为保障，提升权力清单的严肃性

权力清单不是为了公开而公开，而是以公开促监督、以公开问责任，确保权力清单、负面清单的落实效果。权力清单的落实，需要完善责任清单建设。一要切实做到有权必有责，尽快实现全国各级政府的责任清单全覆盖。二要细化责任清单，由“笼统地讲责任”转为严格界定每项具体权力的相应责任，明确责任追究的实施主体（确需多个部门管理的权力事项须分清主办、协办的关系）、责任事项、追责情形、追责方式和追责程序，杜绝“依清单不作为”的现象。三要加强清单的监督与问责。建立完善的电子监察系统，将清单所列事项纳入该系统，对清单的使用情况进行实时、全程的动态监察。畅通公众举报投诉渠道，重视社会舆论的监督反馈，推动监督工作的常态化、规范化、权威化、民主化，依法依纪追究未按权力清单行使职权的部门和工作人员的责任。

（五）以第三方评估机制为手段，彰显权力清单的客观性

清单制度无疑会触及体制内外的利益藩篱，需要第三方机构跳脱局部利益，利用专业优势，发现并解决政府自我评估和督察中的“灯下黑”。县级政府要充分利用现有资源，大力发展形式多样的专业评估机构，向社会公开权力清单评估的项目周期、评审流程、资质要求等内容，按照公开、公平、公正的基本原则，通过选聘、招标、邀标、定向委托等多种方式，竞争、择优选择第三方评估机构，明确其服务的内容、期限、权利义务及违约责任。作为政府权力清单的第三方评估机构，应与政府部门脱钩以保证自身的独立性，并在评估工作中主动接受评估对象和社会的监督，不得利用评估谋取不正当利益。经由县级政府委托的第三方评估机构，可以借鉴上级政府已有的专业评估模型或其他经验做法，结合当地实际，对清单的制定、执行、效果、公众参与程度等建立相应的指标体系和严格的评估程序。县级政府应适时将第三方评估结果公开，并作为一种激励方式，纳入政府工作绩效考核体系，激发政府部门加快自身能力建设的动力。

四、结 语

简政放权的改革需要破冰勇气与管理智慧，权力清单制度作为简政放权的重要抓手，必须从理论上求深化，从实践中出真知，提炼经验、及时纠偏，方能激发制度活力，最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。我们必须意识到，权力清单制度的核心和关键在于权力配置，清晰的央地关系和公私关系是权力清单成为一种普遍遵循的正式规范的基础。这不能仅靠表达政府自我限权的良好愿望的一纸清单，还须辅以渐进式的社会改革和强有力的法治约束，最终使权力清单真正发挥促进县域治理现代化的重要功效。

参考文献：

[1]周庆智.控制权力：一个功利主义视角——县政“权力清单”辨析[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2014，（3）：4.

[2]沈荣华，冯英.权责清单制定中的难题与对策[J].中国行政管理，2017，（7）：7.

[3]包勇，姜倩.杭州富阳四步趟出行政审批改革新路[EB/OL]. http：//hangzhou.com.cn/system/2014/01/23/shtmlbsh_bid=391039222.

[4]吴锦良.权力清单：县级政府权力运行阳光化、规划化改革——本刊专访富阳市尤匡领副市长[J].当代社科视野，2014，（3）：9.

[5]Francis Fukuyama. America in Decay：The Sources of Political Dysfunction. Foreign Affairs，2014，（2）：15.

[6]十二届全国人大一次会议闭幕后国务院总理李克强答中外记者问[EB/OL]. http：//epaper.bjnews.com.cn，2013-03-23.

[7]郝宇青，马婧.观念、制度、社会：实施权力清单制度面临的三大难题[J].晋阳学刊，2015，（5）：122.

[8]于君博.简政放权要避免运动型治理[N].环球时报，2014-07-28.

[9]让·雅克·卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，2003：79.

[10]俞少如.权力清单制度中的公众参与研究——兼论权力清单之制度定位[J].南京社会科学，2016，（1）：12.

（责任编辑 丹 若）endprint