贵州民族地区农民就地城镇化的可行性研究——以玉屏侗族自治县双桥工业园区为例

李文钢 杨梦

内容提要：中国过去多年以来实施的异地城镇化模式产生了诸多社会问题，为解决异地城镇化模式产生的问题，国家开始走新型城镇化发展道路。在新型城镇化发展道路中，发展中小城镇，促进中小城镇实现农民就地城镇化是其中的重要内容。在此背景下，本文选择贵州省工业基础好和城市化水平高的玉屏侗族自治县作为研究案例，讨论贵州民族地区实现农民就地城镇化的可行性、面临的问题、存在的挑战，并根据具体存在的问题给出相应的政策建议。

一 导 论

我国以往的城镇化所走的是异地城镇化的发展道路，即依靠大城市和城市群的发展带动周边城市的发展，吸引农村剩余劳动力来到大城市和城市群中寻找工作，以此促进国家经济发展和解决农村剩余劳动力。由于中国影响深远的户籍制度，异地城镇化模式造成了中国城乡二元结构之外的第三种结构：在城市与农村之间又出现了一个频繁往来于城市和农村之间的农民工群体。异地城镇化模式造成了如下一些严重社会后果：一是特大城市、大城市和城市群成为农民迁入城市寻找工作机会的首选地，造成这些类型的城市人口快速膨胀，也因此产生了诸多城市病；二是从农村迁入城市的大量人口成为频繁在城市和农村迁移的农民工，在现有户籍制度和资源分配机制下，农民工既不能有效融入城市环境，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务；三是大量农村成年劳动力向城市迁移，造成了农村的凋敝，也造成了留守儿童、留守妇女和农村老人的养老问题，给农村的社会治理带来很大的挑战。

鉴于过去多年以来实施的异地城镇化模式带来了诸多严峻的社会问题，这些社会问题影响到国家的长治久安和未来发展，以及大量农村剩余劳动力转移的急迫问题，国家政府不得不思考异地城镇化的替代模式，农民就地城镇化的模式因此产生。2014年3月16日，中共中央和国务院联合印发了 《国家新型城镇化规划 （2014—2020年）》，《规划》中明确指出：“按照控制数量、提高质量、节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务三农相结合。”①中共中央、国务院：《国家新型城镇化规划 （2014—2020年）》2014年3月16日。通过推动小城镇实现农民就地城镇化，可以在很大程度上改变过去异地城镇化模式产生的诸多弊端。

在新型城镇化进程中，东部地区和西部地区的情况存在很大的不同。国家目前大力推进农民就地城镇化工作，农民就地城镇化涉及均等享有公共产品、公共服务、农民生活方式的城镇化等内容，但农民就地城镇化的核心是要有产业作为支撑。在东部地区第二、三产业发达，因为这些地方可以提供充分的就业机会，农民就地城镇化是切实可行的。但是，对于西部地区而言，西部地区的第二、三产业缺乏比较优势，第二、三产业的发展滞后不仅制约县域经济的发展，还制约了城镇化率的提高，农民就地城镇化的政策实施存在很大的风险。因此，选择西部民族地区工业化和城镇化基础较好的小城镇，讨论西部民族地区农民就地城镇化的可行性就显得尤为重要。

二 研究综述

农民 “就地城镇化”的实质是农民在生产、生活、思想方面由传统农业文明向现代工业文明转变的过程，实现生产方式、生活方式、思想观念的全面现代化。①焦晓云：《农村 “就地城镇化”进程中县域创新能力建设的提升路径》，《现代经济探讨》2015年第10期。农民 “就地城镇化”主要包括 “转变身份无须远距离迁徙，小城镇建设推动农业结构的转型与升级，公共服务均等化让农民享受与城市居民相同或相近的公共服务”三大特点。②刘芳芳、李海军：《农民就地城镇化路径探索》，《中国乡镇企业会计》2016年第7期。著名经济学家厉以宁认为，中国要走新型城镇化之路，要实现农民 “就地城镇化”，采取 “老城区＋新城区＋新社区”的模式。也就是说，农民不仅要进入老城区、新城区，还要进入以新农村为基础发展而来的新社区。只要小城镇的公共服务到位了，城乡社会保障一体化了，新农村就可以由村的管理变为社区管理模式，这才是我国城镇化发展的希望所在。③厉以宁：《中国应走农民 “就地城镇化”道路》，《农村工作通讯》2013年第21期。

农民就地城镇化在突破城镇化发展瓶颈方面，具有推进城乡统筹发展，缓解城市病，吸引劳动力回流，解决农村空心问题，挖掘地方潜力，解决发展难题等重大意义。④龚曼霞、邓建华：《就地城镇化：新型城镇化道路的实践探索——以湖南省沅江市为例》，《湖南行政学院学报》2016年第4期。但农民 “就地城镇化”政策推行以来，还存在着认识方面的误区导致了就地城镇化推进过程缓慢，缺乏产业支撑力，导致 “就地城镇化”无法持续发展，制度藩篱致使就地城镇化发展举步维艰，权责不匹配导致 “就地城镇化”后续动力不足四方面问题，种种问题制约着中国城镇化的建设与发展。究其根源，在中小城镇推行农民就地城镇化，必须要有产业作为强有力的支撑。高晶晶等人认为，推进新型城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，小城镇作为城市的初级形态，是衔接城市与农村的桥梁，与农业、农村联系密切，承担分流人口、集聚人口的功能。⑤高晶晶、姚玫玫：《新型城镇化背景下农民小城镇就地落户问题研究》，《江苏第二师范学院学报》（社会科学）2016年第3期。

一些学者以具体案例的方式讨论了新型城镇化进程中农民 “就地城镇化”的可行性。胡银根等人对湖北省4个典型农村的调研，在分析其 “就地城镇化”过程中存在问题的基础上提出若干建议：农村 “就地城镇化”应有序推进；增强农村企业可持续发展能力；提高农村就业的比较利益；建立合理的农村建设投融资机制；扩大镇级政府行政管理权限；探索建立资源 “共享对等”机制。①胡银根、廖成泉、刘彦随：《新型城镇化背景下农村就地城镇化的实践与思考——基于湖北省襄阳市4个典型村的调查》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2014年第6期。田俊如等人探讨了新型城镇化背景下农民 “就地城镇化”的路径，以保定的研究案例说明了实现农民 “就地城镇化”，必须以产业支撑，发展县城和中心镇，坚持生态文明发展理念，有序推进农业转移人口在二、三产业就业，大幅度提高农民收入，实现农民生活的城镇化。②田俊如、张吉明、张树光：《农民就地城镇化路径研究——保定的农民新型城镇化之路》，《金融教学与研究》2014年第5期。何海燕等人研究了义乌农民 “就地城镇化”问题，认为义乌农民通过就地创业、就近转移就业与投资城市建设等多种途径，进入本县城镇，推动义乌县城从一个贫穷落后的小镇迅速成长为国际商贸名城，为新型城镇化提供了一个可资借鉴的范例。③何海燕、陈红、牛建农：《义乌农民就地城镇化的实践及启示》，《规划师》2015年第11期。周庆运等人研究了成都市温江区居村农民的就地城镇化问题，认为新型城镇化应当充分挖掘和培育区域内的优势、特色产业，发挥产业发展在城镇建设中的支撑作用，逐步实现以产育城、以城促产、产居平衡；新型城镇化应当考虑打破国家垄断土地一级市场，让农民集体建设用地不经过国家征收直接用于工业化和城镇化建设，从而充分发挥土地这一农民最重要资源在居村农民就地城镇化中的突出作用。④周庆运、郑潇潇、罗来疆：《近郊区 （县）新型城镇化路径研究——成都市温江区居村农民就地城镇化调查报告》，《经济研究导刊》2015年第16期。

从文献回顾中可以看出，目前新型城镇化进程下农民 “就地城镇化”的研究成果已经存在不少。特别是关于农民就地城镇化的研究表现出以下几个方面的特点：第一，农民就地城镇化涉及农民身份向市民化转化的困难；第二，农民就地城镇化涉及农民应和原有的城市居民均等享有公共产品和公共服务；第三，农民就地城镇化的核心是要有产业支撑，只有当地城镇具备了一定的产业规模，进城农民能够充分就业才能留得下来，否则这些农民仍然会到规模更大的城市寻找工作；第四，关于农民就地城镇化的研究多是基于东部和北方省份的案例讨论，或是如成都这样的西部地区中经济最为发达的地方，目前还没有学者对贵州民族地区农民的就地城镇化进行研究。

由于贵州省在改革开放以后一直是人口净流出省份，有大量农民在外省打工，加上贵州的工业基础薄弱，在缺乏产业支撑的小城镇能否成功实现农民就地城镇化关乎国家新型城镇化进程。另外，从全世界城市化率的规律来看，城市化和工业化两者的发展水平呈现了线性关系。城市社会学的研究已经指出，以制造业为主的工业发展是城市增长的主要动力。①蔡禾主编：《城市社会学：理论与视野》，中山大学出版社2002年版，第9页。目前，在西部地区城市经济发展过程中，是以建立工业园区，聚集产业资源优势为主的经济发展路径。地方政府希望以工业园区规划发展的方式带动县域经济的发展，推动城镇化率的提高和实现农民的就地城镇化。因此，本文选择贵州省玉屏侗族自治县的双桥工业园区作为研究个案，希望以个案研究的方式讨论西部地区县域经济发展存在的困难和挑战，并讨论县域经济发展和农民就地城镇化之间的关系。以此反映在新型城镇化进程中，西部民族地区农民就地城镇化的可行性。

三 研究地点介绍

玉屏侗族自治县位于贵州省东部，有 “黔东门户”之称，交通便利，具有县域经济发展的良好区位优势。2016年，玉屏县人均地区生产总值达59900元，规模以上工业增加值达38.6亿元，城市和农村居民人均可支配收入分别达到了25699元、9562元。在 “十二五”期间，玉屏市政基础设施投入98亿元，城区面积达到12.28平方公里，是2011年的2.41倍，城镇化率达51.9%，比2011年提高9.4个百分点，玉屏大龙产城一体化发展成效初显，形成了 “一河、两轴、两城、三片”的城市发展格局，玉屏侗族自治县的城镇化水平在贵州的88个县中属于比较高的水平。

工业园区在西部地区经济发展中所占比重不断提高，在加快和推动西部地区经济发展中的龙头地位和作用正在不断凸现和加强。以贵州省为例，2011年贵州省完成工业增加值1950亿元，增长21.5%，而工业园区实现工业总产值1977亿元，占全省规模以上总产值的33.9%；工业总产值超亿元的园区达87个，其中年产值10亿元的27个，30亿元的17个。①贵州省委政策研究室课题办：《加强产业园区建设，引领贵州新型工业化快速发展》，《当代贵州》2012年第12期。产业园区是推进贵州实现新型工业化的重要平台，是对外开放、招商引资的重要载体。抓好产业园区建设是落实贵州工业强省战略、引领新型工业化的重要举措，对推动全省经济又好又快、更好更快发展具有十分重要的意义。双桥工业园区在玉屏侗族自治县新型城镇化过程中扮演着推动产业发展、盘活县域经济的重要角色，被地方政府寄予了厚望。

四 玉屏县侗族自治县新型城镇化进程

2015年国家发展改革委员会为贯彻落实 《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《国务院关于落实 〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》等文件精神，按照 《国家发展改革委关于扩大国家新型城镇化综合试点范围的通知》的有关要求，按照向中西部地区和东北地区适当倾斜、根据京津冀协调发展要求适当向京津冀地区倾斜、在长江经济带地区选择若干具备条件的开发区进行城市功能区转型试点，优先考虑改革意愿强、发展潜力大、具体措施实的中小城市、县、建制镇及符合条件的开发区和国家级新区进行新型城镇化试点工作。在此背景下，2015年贵州省的贵安新区、遵义县、玉屏侗族自治县入选第二批国家新型城镇化综合试点地区。

中国政府在经济转型过程中经常应用 “试点”的方法，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之。②［德］韩博天：《通过试验制定政策：中国独具特色的经验》，《当代中国史研究》2010年第3期。中国政策试点的特点在于，因为政策具有试验性质，所以政策的失败和成功的可能性并存，如果在多个地方证明是失败的政策则不会推广到全国范围内。本文选取玉屏侗族自治县这个新型城镇化综合试点区，以双桥工业园区的实际运行情况，讨论西部民族地区农民就地城镇化是否可行。选择双桥工业园区作为案例，主要是考虑到玉屏县工业化和城镇化水平较高，拥有农民就地城镇化的基本条件。双桥工业园区坐落于此，当地村民在产业园区就业便利，有利于当地农民实现就地城镇化，对于研究新型城镇化背景下农民就地城镇化在西部民族地区是否可行具有典型意义。

（一）玉屏县实现就地城镇化存在的优势

玉屏侗族自治县是铜仁市 “多规融合”试点县，同时也是贵州省第一个将县城总体规划升级为城乡总体规划的县。因此，玉屏县的工业发展和农民就地城镇化存在着以下优势：

1.突出的交通区位。玉屏县在公路方面有320国道、201省道、沪昆高速公路和铜大高速公路穿境而过。铁路方面有株六复线铁路、沪昆高铁均从西向东傍城而过，货运站年吞吐500万吨。距离铜仁凤凰机场和怀化芷江机场一个小时车程，距贵阳龙洞堡机场1小时的高铁。玉屏县形成了公路、铁路、航空并举，国道、省道、高速并存的立体交通网络。在玉屏侗族自治县在整个铜仁市率先实现城乡客运公交一体化。公路、铁路交通便利，方便原材料、工业成品运输，可以在很大程度上节约运输成本。

2.优越的发展条件。玉屏电力等基础设施完善，国家电网覆盖全县，玉屏县是贵州 “西电东送”工程的电力来源之一。目前玉屏县已经完成主网供电由35千伏向110千伏跨越，110千伏变电站达到6座，10千伏及以下电网实现全覆盖。玉屏县充足的电力，价格廉价，为各个工业企业的发展节约了大量生产成本。

3.良好的政策环境。玉屏县为推进新型城镇化进程，编制了国家新型城镇化综合试点实施方案、全域旅游·美丽乡村总规及重要节点修建性详规、新型城镇化产城融合规划等10余个规划。玉屏县还制定出台了《玉屏侗族自治县关于加快推进新型工业化特色城镇化进程若干政策措施的实施细则》。采取了 “一事一议”“一厂一策”的灵活政策，良好的政策环境增强了招商引资的吸引力和竞争力。玉屏还在贵州省率先出台了《玉屏侗族自治县投资绿卡管理办法》，为外地投资客商发放投资绿卡，使投资商医疗、交通等方面享受特别待遇，减少投资压力，投资无顾虑。

4.劳动力资源丰富。在工业园区建立以前，本地区农民大量向外省经济发达地区迁移。工业园区建立后，该区需要大量劳动力。同时，玉屏县职业技术中学建立在双桥工业园区附近。职校与双桥工业园区采取校企合作的方式，培训当地农民和其他就业人员，输送合格的就业人员。玉屏县良好的投资环境和充足的劳动力为本县工业的发展提供了基础性条件。

5.浓厚的乡土情结。小城镇和农村的生活环境轻松舒适，压力相较于大城市小，吸引了部分生活稳定的中产阶层来到城镇居住。并且，玉屏县的城市基础建设不断完善，政策环境好，部分农民更愿意在家乡办厂创业，一部分第二、三产业向郊区和农村转移。舞阳村村民杨子荣在外地创业成功，回到家乡兴办了模具厂，钢材厂等多个产业，带动村民一起致富，解决了全村上百人的就业问题。

（二）玉屏县双桥工业园区运行情况

双桥工业园区作为新型城镇化试验园区，其发展存在着一定的优势，解决了许多发展中存在的问题，但是其发展过程也存在诸多问题，就东部地区农民就地城镇化发展的进程来看，西部地区由于发展较慢，因此对于许多存在的问题没有得到很好的解决，并且在这过程中西部地区对于东部地区发展的情况进行盲目的模仿情况也存在，导致没有因地制宜的解决西部地区农民就地城镇化存在的问题。

1.安置小区入住情况。双桥工业园区在建设之初就实行农民就地城镇化和易地扶贫搬迁相结合的发展道路，2016年安置722户2650人。据当地村民介绍，他们原本是舞阳村村民，政府城镇重新改造建设，集中搬迁安置至双桥移民新区，其中田坪镇亚鱼乡易地扶贫搬迁54户，195人。目前园区存在人口少，“空城”现象，实际居住人口还不到规划时的50%。易地扶贫安置小区居民张先生说：“我是2017年春节前统一从田坪镇亚鱼乡搬进来的，我们这一批搬进来的有很多。不过现在很多村民都回老家了。当初答应我们易地扶贫搬迁过来会有很多优惠政策，帮助我们在工业园区解决就业问题，实现在家门口就业。然而现在半年过去始终没有解决，我们一起来的村民在这边无法解决就业。老家房屋尚未拆迁，这边的生活成本高，什么都要买，没有钱大伙只能继续回农村干农活。我在城西板厂做零工，虽然工作地点离双桥工业园区远，但收入比这边高，就宁愿早起一点去远的地方工作。”

2.园区内企业发展情况。从2010年至今双桥工业园区招商引资30余家中小型企业。本文从30余家中小型企业中选择了6家规模相对较大，且仍然在运营的企业作为调查对象，依据这6家企业的经营情况来看企业发展与当地农民就业之间的关系。2017年春节前夕，必登高鞋业拖欠工人3个月工资，直到春节之后才补齐，工人在节后才答应复工。模具厂是2016年新开办的企业，为本村村民杨子荣建造运营。工业园区内也有倒闭的企业数十家，例如较为著名的贵州宏亿昱科有限公司、制药厂等先后关闭。姚女士，是一名模具厂职工，52岁，仅有小学文凭， “模具厂是2016年舞阳村里杨子荣开设的，我们都是一个村里的，基本工资3000元，相对于其他工厂给的工资比较高；2013年我在贵福肥业工作，工资1920元；2016年厂里效益不好，工资发不起，刚好杨子荣建厂了，我就来这边工作了。在这里工作我比较有时间照顾孙子。”

3.企业生产经营面临的困境。企业中工人的文化水平偏低是一个主要问题，这也是企业在生产经营过程中所面对的最重要也是最大的问题。园区内的企业职工主要是初中毕业生，甚至很多人连小学都没有毕业，工人的文化水平普遍偏低，主要从事的都是一些劳动密集型工种。工人由于基本工资过少，多个企业月开列的基本工资都是1800元，基本工资过低对于吸引当地农民就地寻找工作的引力不大。并且安泰再生科技、必登高鞋业、正东服饰等企业处于长期拖欠工资的情况，因此导致了有工人在2016春节前罢工三个月的情况发生，罢工后需要企业将其工资发放后再进行复工生产。工资低和拖欠工资的情况，影响了企业的生产效率和生产产量，一定程度上造成了园区内多个企业倒闭的情况发生。

4.企业产品定位问题。2015年必登高鞋业在玉屏县开设线下零售店，但仅仅存活三个月后倒闭。究其原因，是必登高生产的鞋子款式老旧，无法满足当代年轻人需求，鞋子质量过关但无法解决臭脚问题；2017年玉屏正东服饰依旧沿用2013年服装设计款式，无法跟上时代潮流且不符合消费者需求、缺乏特色，库存积压过多；贵福生态肥业从2014年至2017年每年对自己的营销组织随便的更改，撤销市场部和营销部，所有人员全部下放到区域，搞责任承包制。这一种缺少现代管理模式，缺少统一的营销计划和产销存规划，导致积压产品堆积如山，经销商得不到厂商专业的市场推广和管理系统的支持，怨声载道，流失率很高。仅在玉屏县平溪镇，两年不到时间换了8个经销商，内部互相扯皮推诿，管理混乱，进而导致了很多区域市场销量严重下滑。

5.政府的扶持力度不够。因为园区内现存的小企业基本是属于村民自主创业创办和资金小等生存困难企业，由于原本受教育程度有限，使得相关企业经营人员缺乏关于创业的相关教育，使得村民在进行创业时的经验不够。并且由于政府的补助政策不够有力，导致许多村民创业时缺乏资金，因此在缺乏相关的创业资金以及创业经验不足的情况下，企业的发展举步维艰，很多小型企业最终只能倒闭。最后，在企业倒闭数量过多之后，使得许多想要创业的村民在心理上产生了一定的畏惧，不敢创业，导致了园区内企业的数量减少，影响了园区发展。

6.农民就业情况堪忧。根据笔者的多次调查发现，双桥移民新区现居人口1871人，18—59岁劳动力人口1130人。其中，经营零售副业15人，烟酒商店2个，饭馆2个，桌球室1个，麻将馆1个，农村电商平台1个，汽车修理店1个；在工业园区工作300人；政府公益性岗位工作20人；县城建筑小工60人；其他工厂86人；零工50人；外地务工120。对于农民就业情况来说，以上的就业数量是远远不足的。并且，从农民相关的就业情况来看，自主创业较多，大部分存在自主创业中以个体户经营的情况。相反，对于需要专业知识背景的工种较少，园区内农民从事的工作基本属于工作劳动强度大，但是获得的收入却较少。因此，对于农民而言，园区内多家企业提供的工作岗位缺乏吸引力。

一位园区内的居民说：“我们本来就是这点，后来拆迁啊，赔给我们这点的房子。现在我利用这个门面开了一个杂货店，你也看得到，这边人啷个少，过路都没得几个人，生意也没得几个，赚点钱刚好可以养活我们两口子。我儿子在深圳上班，生活费也不用我们操心。”也就是说该居民由于原本在农村缺乏相关职业方面的知识，在这个地方不能找到更好的工作，只能靠做小买卖来维持生活。一个月通过卖一些烟酒以及日用品之类的东西只能够刚好养家糊口，儿子在外地上大学后就留在深圳了，现在的生活状况还行，工资能维持正常生活。由此可见，工业园区的建立，对于小区内的人员的就业情况并没有得到更好的改善，园区的居民在园区内的就业情况以及生活条件与原来在农村生活相比没有得到明显改善。

当然，也有农民对在工业园区的生活、就业较为满意。另一位小区居民对于这个工业园区的评价也体现了他们对于这个园区的生活的满意程度，“要我来说，我觉得在这个小区里生活很好嘛，虽然我没赚得什么钱，还是在板厂那边工作，但是现在的这边建设变好了，不像我们原来，什么都没得，并且可以一直住在这里，有什么不好。终于从农村木头房搬到城头了，我也是城里人啦，很好嘛”，可见该居民这也对于园区内生活条件改善很满意。

五 玉屏县更好实现农民就地城镇化的政策建议

由于东部地区的基础设施、产品市场、就业市场和相关的公共服务与公共产品供应体系比较完善，国家在东部地区推动农民就地城镇化较容易成功。相对于东部地区而言，西部地区在诸多方面存在着比较劣势。玉屏县在贵州的88个县中属于工业强县，2016年工业产值在地区生产总值中的比重达到了53.54%，在2016年时玉屏县的城镇化率也达到了51.9%。可以说，玉屏县的工业化和城市化属于典型的同步发展个案。由于玉屏县工业基础较好和城市化率相对较高，能够给周边进城农民提供较多的工作岗位和较为完善的公共服务，具有很大的优势和基础条件来落实中共中央和国务院印发的 《新型城镇化规划 （2014—2020）》，因此被国家发改委确定为新型城镇化的试点县。

玉屏县的新型城镇化和农民就地城镇化取得了一些成就，但也存在一些问题，只有对当前存在的问题有效解决，才能使得西部地区小城镇的农民就地城镇化变得可行，而不是政策试点走向失败。就全国范围而言，实施农民就地城镇化存在着很多方面的要求，例如：为进城农民提供完善的公共服务、公共产品，提供便利条件让进城农民顺利实现市民化等，但对于西部民族地区的农民就地城镇化而言，最为关键的是要能够解决进城农民的就业问题，只有进城农民在本地方有了可靠的收入，进城农民才能安心在城市里生活。从另一方面来看，对于西部民族地区而言，只有县域经济得到较好发展，才能有足够的财政资源为进城农民提供公共产品和享受均等化的公共服务。从上文对双桥工业园区运行情况的分析来看，存在着以下几方面的突出问题，将会影响到玉屏县农民就地城镇化政策是否成功，本文也从这几个问题入手，给出促进玉屏县更好实现农民就地城镇化的政策建议。

（一）促进企业的可持续发展

贵州省工业发展起步晚、底子薄，工业发展水平不高。另外，贵州省在教育、科研方面相对落后，高水平的大学、智囊团、教育培训机构、行业协会等更加稀缺，影响到对地方企业发展的决策支持。目前，双桥工业园区承接的大多是一些技术含量低、劳动密集型的产业，产业结构层次低。这些产业即使与同为西部地区的其他工业园区比较时，也不具有任何的比较优势，因此这些企业在生产经营过程中缺乏后劲。双桥工业园区在最高峰时存在过30多家中小企业，但现在只有6家企业还在运行。即使是还在运行的这6家企业，也存在着生产经营困难，产品销售不畅，企业开工率不足的问题，无法给当地农民提供充分的就业和满意的工资。

定位模糊、缺乏特色的工业园区无法建立竞争优势，双桥工业园区就属于这种情况。因此，在工业园区开工建设之初，一定要进行统一规划、建设和管理，对园区的发展定位要有明确的认识，确保园区建设在整体规划、产品特色、环境保护等方面都可以达到要求，避免出现重复建设，产品单一等问题。工业园区要着眼于长远发展，不能被短期利益所驱动，要结合长期发展的战略，搞好主导产业、支柱产业。首先，要加强产业政策的引导，促进园区支柱产业的形成。其次，地方政府要制定和完善产业政策体系，提出明确的规模标准，重大项目的引进要求，入园企业的要求等等，并运用税收、融资等手段，保证产业政策自身、相关政策的协调完善，最终形成专业分工明确的工业园区。

（二）重视工业园区与城镇化发展之间的相互促进

工业园区建设对西部不发达地区的小城镇建设具有很大的作用和意义，不仅能够快速聚集人气、带动城镇各项建设和产业发展、引导农村人口城镇化、推动城镇各项事业的发展，而且能够带动城镇及周围区域的共同发展。①王星然、罗艳：《工业园区影响下的西部小城镇发展研究——以云南省宣威市羊场镇为例》，《经济论坛》2010年第1期。因此，积极合理地培育城镇增长极并引导其正确发展是西部小城镇发展的重要途径。但是，在西部小城镇建设的过程中，决策者贪图一时城镇的快速发展、盲目地进行工业园区投资建设，不仅造成资源的巨大浪费，还给城镇发展带来不利的影响。对于在西部小城镇中建设工业园区，应慎重考虑各方面的问题，还应考虑到该城镇的可持续发展问题。地方政府还把工业园区建设作为完成固定资产投资的指标，没有按照园区基础设施建设的实际需求来安排建设进度和投资规模。为了吸引企业入驻园区，以低廉的价格将土地转让，对不符合产业规划的企业也盲目引进，与园区定位脱节，影响到园区的长远发展，园区建设也难以推动农民的就地城镇化。

（三）适当改善工业园区员工工作待遇

人口学家托达罗的人口迁移理论指出，在人口迁出地有一种推力推动人口迁出，在人口迁入地有一种拉力在拉动人口迁入。对于迁出地而言，如果迁出地缺乏工作机会和吸引人的工作待遇，那么本地居民就不愿意留在本地工作，而是在经济理性的驱动下迁移到工作机会和工作待遇更好的城市工作。诸多企业支付给工人的工资只有每小时8元，工作一个月下来收入不到2000元，工资无法满足一家人生存，造成了一些农民不愿意在本地方寻找工作。另外，企业工作待遇低也不利于吸引具有专业知识背景的优秀人才来到企业工作，难以促进企业发展。

双桥工业园区附近就建立了一所职业技术学校，学校学生可以为园区发展提供具有一定专业知识的工人。但企业的工资条件太差，导致这些毕业生不愿意就近在工业园区寻找工作机会。由于本地的农民工缺乏相应的职业技能，多是从事一些劳动密集型的工种，工作收入待遇过低影响到了他们工作的积极性。当地农民缺乏工作技能也造成了他们不能胜任园区内一些需要技术的工种，如安泰科技公司落户园区后，不是从当地招募工人，而是从总部调入了很多有工作经验的工人，造成了本地农民难以进厂工作。适当改善园区员工的工作待遇，既可以提高员工的工作积极性，也可以吸引优秀人才到园区内工作。

（四）重视工业园区的综合配套设施建设

工业园区是相关产品、产业行业关联的单元工业经济布局，是生产要素、市场要素的高度聚集地，它采用现代经济管理的体制和运行机制，凭借完善的基础设施和高效的配套服务体系，使工业企业共享资源，降低单位成本，依靠资金、人才、技术等要素集中的优势，成为工业化的加速平台，它是区域经济的增长极，同时也是推进产业化、域镇化的新的有效途径。①王星然、罗艳：《工业园区影响下的西部小城镇发展研究——以云南省宣威市羊场镇为例》，《经济论坛》2010年第1期。联合国环境规划署 （UNEP）认为，工业园区是聚集若干工业企业的区域。它具有开发面积较大、拥有多个工厂以及各种公共设施、对入驻公司及土地利用率和建筑物类型实施限制、对园区环境规定了执行标准和限制条件、对制定园区长期发展政策与计划提供必要的管理条件等特征。可以说，工业园区是包含有若干工业企业的相对独立的区域，而这些相对集中的工业企业共同拥有工业园区所提供的基础设施、服务、管理等。

工业园区不仅要吸引企业入住，还应该具有足够的吸引力吸引周边的农民到园区工作和在园区附近生活。因此，工业园区的建设，还应促进园区与城市的公共服务设施的相互补充，尽量利用城市公共设施为园区提供服务，集约使用，避免重复投资，尤其是文化设施与公共交流场所的共同利用。这一点体现在功能布局上，就是设施、环境、服务的共享。公共服务设施中，既有社会化设施也有市场化设施。社会化设施主要包括，具体形态主要有职工宿舍、公共图书馆、园区管理机构、相应的科研机构等。市场化设施主要有商业、娱乐、服务设施，如银行、保险为主的金融机构，图书馆、科技馆、活动中心为主的文化设施，浴室、邮政等服务机构，网吧、电影院、茶室、歌厅为主的休闲娱乐设施。

（五）加强工业园区的社会保障建设

双桥工业园区在园区建设过程中，搞大规模撤村并居，把农民集中起来，“逼农民上楼”，配套的房地产盲目开发。但由于工业园区农民就业问题没有解决，房子建起来了，农民搬过来，政府人员拍几张照，政府工作人员走了，搬迁户也回原来地方了，这又变成了一座没有人气的 “空城”“鬼城”，最终造成国家资源的巨大浪费。地方政府在大力发展工业园区的同时，必须加大对农村的教育投入，提高农村劳动力的就业能力。加快农村医疗体系的建设，以社区为单位建立卫生服务站点和各类医疗机构，加快建立健全覆盖城乡的公共服务卫生体系。其次，要以农村为重点，确保农村的社会保障制度建设。做好失地农民基本生活保障，农村新型合作医疗等社会保障工作。逐步提高农民的最低生活保障标准，农村贫困家庭教育及医疗卫生等水平。

六 结 语

新型城镇化是解决中国过去城镇化存在问题的可行方法，农民就地城镇化又是解决异地城镇化模式的一种替代模式。中国地域辽阔，东、中、西部工业化程度和城镇化发展水平存在很大的不同。对于工业基础雄厚和城镇化水平更高的东部和中部地区而言，在新型城镇化进程中实现农民的就地城镇化不存在严峻的挑战，但对于西部民族地区而言却是一个不小的挑战。本文的研究案例选择了西部民族地区一个相对而言工业基础较好和城镇化水平较高的县，讨论玉屏县这个国家新型城镇化的综合试点县在新型城镇化进程中实现农民就地城镇化的可行性。

本研究表明，虽然研究个案中的工业园区的发展和农民就地城镇化存在着一些问题，但没有表明农民就地城镇化不具有可行性，只有用发展的方式解决发展过程中存在的问题，才能实现新型城镇化进程下的农民就地城镇化。本文根据研究个案存在的具体问题，从促进工业园区企业的可持续发展、重视工业园区与城镇化之间的相互促进、适当改善工业园区员工工作待遇、重视工业园区的综合配套设施建设、加强工业园区的社会保障建设五个方面提出了政策建议。由于新型城镇化进程下农民就地城镇化的研究个案多是集中在经济较为发达地区，本文的研究从丰富研究区域和研究个案的角度来看，正好补充了一个西部民族地区的研究个案。可以为学术界理解新型城镇化进程下农民就地城镇化在不同区域的可行性。