中国特色反腐模式的转型及体系反腐模式的构建

周朋飞 ，　靳　涛

(1.福建师范大学 公共管理学院， 福建 福州　350007；2.东北师范大学 政法学院， 吉林 长春　130024)

中国共产党自成立以来就以实现最广大人民的根本利益为己任，并且始终加强自身的先进性与纯洁性建设，因而把反腐倡廉作为一项长期的路线并一以贯之。新中国成立以来，中国共产党作为执政党，面对新形势与新问题，努力将自身建设问题与执政任务相结合，在不同的历史阶段探索出具有鲜明特色的反腐模式。分析、总结新中国成立以来党的反腐路线，既有助于认识并把握党反腐倡廉的决心，也有助于总结历史经验，从而探索出更加有效的中国特色反腐模式。

一、新中国成立以来的反腐模式变迁

自新中国成立以来，中国共产党经过60多年的探索与实践，先后经历了“运动反腐”、“权力反腐”、“制度反腐”和“法治反腐”的反腐路线，逐步探索出了一套更加系统有效的反腐机制。这一反腐发展历程表明，无论践行何种反腐模式，其根本目的都是要消除腐败，展现出了党不遗余力的反腐决心，并且反映了党在反腐实践领域的深层推进以及在执政能力上的极大提升。

(一)运动反腐

运动反腐指的是依靠发动群众来惩治腐败的一种反腐模式，它所展现的是权力自上而下的引导以及效力自下而上呈现的一种腐败治理路径。党在新民主主义革命时期就积累了丰富的群众运动经验，在新中国成立初期，党面临着自身性质的转变，以及随之而来的执政考验。由战争环境到和平环境的转变所带来的贪污、腐败以及官僚主义的现象是巩固党的执政基础的一大考验。而运动反腐的选择既是党对历史经验的一次常规运用，也是面对当时执政环境的一种策略选择。

运动反腐始于1950年的整风运动。为解决党组织中存在的组织不纯、思想不纯等问题，1950年5月1日，党中央发出指示，要求在全党全军范围内进行一次新的整风。[1]随后在各级政府机关、学校、团体、军队、党派中开展“三反运动”，在私营工商业者中开展“五反运动”。“三反”、“五反”以及后来的“新三反”、“新五反”、“四清”运动，都是运动反腐的诸多实践，文革时期的群众运动也是运动反腐的一种形式。

运动反腐的主要特点是能够最大限度地调动社会公众的力量进行腐败治理。这种反腐模式适应了建国初期阶级斗争的需要，具有鲜明的时代特色。它的最大优势在于能够最大范围地开展反腐倡廉活动——既能够有效震慑并惩治腐败分子，也能够对群众进行廉政教育，形成反腐的高压态势，从而消除腐败依存的土壤。但是，运动反腐运行成本较高，它需要较高的时间成本与物质成本广泛动员人民群众，同时也决定了此种反腐模式具有偶发性与非常态性的特点，无法形成一种长效机制以维系反腐效力。此外，正如历史经验所证明的，运动反腐存在易扩大化的倾向，具有不稳定性的特点。

(二)权力反腐

权力反腐是在权力主导下，通过领导者的权力意志推动或通过权能关系的调整来实现腐败治理的一种反腐模式。这种模式呈现的腐败治理路径是权力自上而下的运转以及不同权力之间的相互制约。在改革开放的前20年中，权力反腐是被广泛运用的一种腐败治理模式。

十一届三中全会做出了改革开放的决策部署，推动我国进入新的社会转型期。由于改革开放极大地释放了社会活力，使经济获得了快速发展，从而导致政治建设与经济建设的失衡发展。在这种状态下，腐败行为获得了较大的生存空间。贪污、行贿受贿、奢靡之风以及非法占有国有资产等各种各样的腐败方式开始蔓延。邓小平在《第三代领导集体的当务之急》的谈话中指出：“做几件使人民满意的事情。主要是两个方面，一个是更大胆地改革开放，另一个是抓紧惩治腐败。”[2]在当时的社会环境下，权力反腐是不会给经济发展带来负面影响的一种高效的腐败治理模式。这种模式主要有两个举措，一是通过领导者的意志，对腐败个案进行惩处。“抓住典型，处理了，效果也大，表明我们下决心克服一切阻力抓法制建设和精神文明建设”[3]；二是通过党政分开，政企分开等形式调整权能关系。党政分开是为理顺党与国家政权关系进行的一项体制改革。十三大报告指出：“党政分开即党政职能分开”，“政企分开”指的是政府与企业职能的分开，体现的是行政权力与市场职能的分离。

权力反腐有效适应了社会转型时期经济快速发展的要求，在各项制度尚未完善，而社会发展又急需健全的体制机制的保障时，权力反腐是最佳的选择。由于权力的特性，该模式具有很强的执行力，并且它是一种对于腐败的针对性治理行为，不存在运动反腐的扩大化倾向，其运作的成本也相对较低，对经济秩序的保障起到了重要作用。但这种反腐模式主要依靠领导者的个人或集体意志，是一种短期行为；侧重对腐败现象的惩治，无法达到治本的目标；其社会影响力也十分有限。

(三)制度反腐

制度反腐是指主要依靠党、政治制度建设进行腐败预防和治理的一种反腐模式。在权力反腐的背景下，制度反腐的模式也在逐渐形成。邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[4]从20世纪90年代中期开始，党中央逐渐形成反腐败标本兼治的思想，并以治本为主，加强制度建设。

制度反腐的思路确立后，我国反腐倡廉进入制度大发展时期。根据中纪委办公厅编的《廉洁从政行为规范》，党中央、国务院和有关部门在1992—2001年期间制定的廉政规则达到217条[5]。截至2007年10月，中央纪委监察部共制定或修订法规和规范性文件160余件，会同有关部门起草制定40余件，地方和部门起草1 000余件。[6]

通过完善制度体系进行腐败治理，体现了我国腐败治理工作的纵深发展。由于制度具有稳定性的特点，所以通过制度反腐能够形成一种良好的长效机制，使反腐工作能够持续进行。并且制度同时具有刚性特点，以完善制度的方式推进腐败治理，能够对腐败行为进行有力的惩治，也能有效遏制腐败行为。但健全的制度需要行为主体的推动，在执行的过程中，不排除动力不足，执行力低的情况，再加上制度体系结构性弊端，使得制度功能的发挥也存在局限性，诸如庸政、懒政、怠政等问题无法有效解决。

(四)法治反腐

十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央提出了全面依法治国的新战略，开辟了全面依法治国理论和实践的新境界。在十八届中纪委二次全会上，习近平总书记对反腐作出进一步部署，提出“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”指出了今后反腐任务的工作重点。

十八大以来，我国的法治建设成果显著。五年来，共制定或修改法律48部、行政法规42部、地方性法规2 926部、规章3 162部，同时通过“一揽子”方式先后修订法律57部、行政法规130部，启动了民法典编纂，颁布了民法总则，中国特色社会主义法律体系日益完备；出台一大批标志性、基础性、关键性的党内法规，制定修订了近80部中央党内法规，超过现有党内法规的40%。[7]

法治反腐是对以往反腐模式的总结与超越。以法治的方式进行反腐，可以保障反腐实践的公平性，避免人格化以及感情等因素的困扰；法治不因人的变化而变化，从而保证了腐败预防与惩治的常规性与长效性。此外，法治反腐还是一种成本较低的反腐模式，在这种模式下，人人都可以成为腐败行为的监督者与腐败治理的参与者，从而实现了反腐效力最大化与成本最优化的结合。

二、反腐模式转型的现实考量与经验总结

自新中国成立以来就推行的反腐实践的模式选择及其转型过程，其背后的逻辑则是对社会现实的考量，以及对于腐败治理认识的深化。事实上，不同的反腐模式都有各自的作用时空，而当一种反腐模式的运用呈现边际效益递减之时，探索新的反腐模式就成为一项重要议题。对于不同反腐模式的尝试为我们积累了丰富的腐败治理经验，从而为持续反腐奠定了坚实的基础。

(一)反腐模式选择的现实考量

一项政策的成功与否往往不是由政策本身的优劣程度所决定的，而在于其施行的时间是否恰当。同样，我们对于反腐模式的选择，也不在于单纯地考察哪种模式是最优选项，而在于其是否符合当前的时代环境，以及是否满足特定反腐阶段的要求。新中国成立以来，党对反腐模式的选择充分展现了巩固执政基础、促进经济发展和满足人民诉求的现实考量。

1.巩固政权，提升执政合法性

建国之初，中国共产党的执政形势面临着国内与国际复杂环境的双重考验，因而巩固新生政权就成为党的首要任务。率先推行的运动反腐不仅是对于腐败行为的一种惩治与预防，更重要的是通过反腐运动来调动人民参与政权建设的积极性，进而提升政权认同性。而随后的权力反腐对于打击当时公职人员的资产阶级自由化倾向及贪腐行为起了重要作用，在改革开放初期坚定了人们走社会主义道路的决心。在新世纪推行的制度反腐与法治反腐，通过完善制度建设与法治建设，推动我国政治现代化与政治文明的建设，进一步提升了党执政的合法性基础。

2.促进经济发展

十一届三中全会确立了我国今后的工作重心是经济建设，这意味着反腐实践的开展也要为经济发展提供帮助。经济的健康发展需要一个良好的政治环境的支持，没有良好的政治环境作支撑，经济就难以实现持续稳定发展。良好的政治环境包括廉洁勤政的公职群体、完善的制度机制以及运转良好的法治体系。在经济快速发展的改革开放初期，通过权力反腐推动公职群体的廉洁建设，既可以为经济发展创设良好的政治环境，又能充分发挥市场活力。随后开展的制度反腐与法治反腐则分别从制度建设与法治完善的角度满足了经济进一步发展的要求，保障了市场秩序的稳定运行，促进了社会主义市场经济体系的完善。

3.满足人民群众诉求

群众路线是党的根本工作路线，通过对这一路线的深刻贯彻，党在不同时期选择了不同的反腐模式。建国初期的运动反腐充分依靠群众的力量取得了重大的反腐成效。但由于运动反腐在后来的实践中所展现的弊端，使得这一反腐模式不能成为达成人民诉求的优选策略。而针对改革开放初期的“反腐败”、“反官倒”的呼声，权力反腐以强大的执行力成为此一时期的主要反腐模式。面对反腐工作的深入进行，从完善制度与构建法治体系的角度进行反腐适应了人民的政治素养与法治素养的提升要求，是该时期广泛运用的反腐模式。

(二)反腐模式转型的经验总结

近七十年的反腐倡廉实践历程，既有对于腐败治理路径的探索，又有对于廉政体系构建的尝试。在这一实践中，党不仅巩固了执政基础，提升了执政能力，而且大大推动了我国的政治现代化进程。对于不同反腐模式的经验进行宏观把握与总结，有利于构建一种全新的反腐倡廉机制，甚而对于提升国家治理能力都有很大帮助。

1.“治标”与“治本”相结合

所谓腐败治理，并不是单纯地对腐败行为进行惩治。腐败行为仅是腐败的外“标”，要想彻底根除腐败现象，还须从腐败产生的源头进行治理。同样地，腐败治理模式的转型也并不是由“治标”转为“治本”，而是治标与治本合为一体，进行标本兼治。有了“治标”，才会形成腐败治理的威慑力，鞭策人们接受教育，遵循制度；有了“治本”，才能为“治标”提供法规依循，提升其治理的合法性，从而遏制腐败的蔓延。

腐败的发生是多种因素综合作用的结果，既有腐败分子自身的主观因素，又有体制机制不完善的原因。因此，对于腐败的治理需要从“治标”与“治本”两方面着手。一方面要对腐败分子和腐败行为“零容忍”，既要“打虎”，又要“拍蝇”，形成腐败治理的高压态势，为治本创造条件；另一方面，权力是腐败之“本”，要通过完善制度体系将权力“关进笼子里”，从而规范其运行过程，杜绝腐败案件的发生。

运动反腐与权力反腐可以看作是惩治腐败的“治标”举措，而制度反腐则是“治本”举措。实践证明，运动反腐与权力反腐都无法有效遏制腐败。这两种模式都侧重于对腐败行为的惩治，从而无法从根源上杜绝腐败的产生。所谓“善除害者察其本，善理疾者绝其源”，治理腐败就要立足于“权力”这个根本，坚持“用制度管权管事管人”，通过完善制度来规范权力的运行，从而限制腐败行为的发生。所以制度反腐侧重的是对腐败行为的预防，是在腐败源头上发挥作用的一种治腐模式。“治标”与“治本”既不存在冲突，也不存在重复，二者的恰当结合是有效反腐的一项重要策略。

2.综合治理与专项治理相结合

腐败的发生机理具有多样性、复杂性，因而对腐败的治理需要综合考量，需要采用系统性、多样性的举措来解决。但有时这种综合性的反腐方式会陷入漫无目标的困境，使反腐行动收效甚微，而这时就需要对腐败进行专项整治，针对典型腐败案件开展反腐行动。

腐败治理的综合举措与专项举措同样是不能简单对立的两种策略。“综合治腐”要求治理手段的多样性与治理路径的系统性，即在腐败治理中，既要治理腐败行为，也要治理腐败思想；既要减少腐败现象，也要遏制腐败根源；既要注意某一领域的腐败现象的独特性，也要注意不同领域腐败的相关性等。专项治腐则是根据腐败的发展规律与特点进行有针对性的治理。既可以是对腐败的某一环节进行重点整治，也可以是对腐败严重的某一领域进行重点整治。两种方式对腐败治理都是必不可少的，它们的有效结合是将反腐行动向前推进的有力武器。

在以往的反腐实践中，运动反腐是典型的专项治腐行动，这种反腐模式对打响反腐攻坚战具有重要的指导意义，对于后来特定问题的集中整治与专项治理提供了重要的形式借鉴。而当前的法治反腐则是综合治理的一种体现：一大批法规文件制定并颁布，一大批贪腐案件被移送司法机关，这也从另一侧面提升了群众的法治意识，使反腐实践收到多重效果，进而使反腐效力实现最大化。实践证明，专项治腐与综合治腐的有效结合是反腐实践的一条宝贵经验。

3.政府主导与社会参与相结合

就反腐实践的参与主体而言，实现参与主体的多元化无疑是最有效的方式。这不仅是实现国家治理现代化的努力，也是进行廉政建设的一种手段。在参与主体多元化的背后，需强调政府的主导性地位与社会的参与性角色。政府掌握着公共权力，自然要对反腐实践进行引导与控制。虽然腐败的根源在于“权力”，但反腐斗争却不能将“权力”排除在外。权力是反腐实践的一项重要武器，也是反腐动力的主要来源。此外，有效的反腐模式离不开社会与政府的良性互动[8]。公民、媒体及私人部门的参与会大大降低腐败治理的难度，提升腐败治理的效度。

建国初期，运动反腐模式较好地实现了社会参与，政府未占据主导地位，导致了反腐行动的扩大化以及政治生活的动乱。权力反腐克服了运动反腐的弊端，紧紧抓住政府的主导性地位，“不搞群众运动”，虽然把握住了反腐的方向与主动权，但也使得社会参与被边缘化，使得反腐效果有限。目前推行的法治反腐，充分实现了政府主导与社会参与的有效结合，在这种模式下，政府通过完善立法，保障公众和媒体的知情权与监督权，并逐步健全社会参与机制，提升了社会参与的有序性与积极性。这种政府与社会实现良性互动的方式是推进反腐的可靠途径。

三、构建中国特色反腐模式

我国的反腐实践经历了运动反腐、权力反腐、制度反腐以及法治反腐四个阶段。党通过对不同反腐模式的运用，积累了丰富的腐败治理经验，这些重要经验同样也是构建中国特色反腐模式的原则指向。在这些原则指导下，我国已经形成了两种腐败治理形式——政策性反腐与制度反腐，以及腐败治理体系——法治反腐的格局。因此，我们所构建的新型反腐模式应当是法治反腐模式主导下的，依靠发挥政策性反腐与制度反腐双效功能的体系反腐模式。这种特色反腐模式的重要意义在于需要通过政策性反腐营造不敢腐的态势，通过制度反腐营造不能腐的环境，更需要通过法治反腐营造不想腐的心态。

(一)构建以法治反腐为主导的体系反腐

体系反腐指的是通过完善腐败治理机制，构建国家廉政体系，从而实现“干部清正，政府清廉，政治清明”的一种反腐模式。这种模式充分吸收了运动反腐、权力反腐和制度反腐的合理成分与宝贵经验，并将其运用于法治反腐实践中，从而实现腐败的综合治理。体系反腐具有这样几个特点：一是反腐主体多元性，包括党政机关、公众、媒体和社会组织等反腐主体；二是反腐领域的全面性，既有政府机关，又有企事业单位，还包括自治组织等；三是反腐手段的多样性，诸如思想教育、机构改革、惩治贪腐等都是反腐的举措；四是反腐策略的系统性，比如“老虎”和“苍蝇”一起打、国内与国外两个战线共同发力、标本兼治与惩防并重等。

当前中国的反腐实践是以法治反腐模式为主，倡导运用法治思维、法治方式进行腐败治理。英国著名学者哈耶克认为：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下政府将如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人的事务。”[9]从正义的角度看，法治既能满足人们对于实质正义的期望，又能实现人们对程序正义的要求；以法治反腐作为体系反腐的主导，能够有效保障反腐实践在正确的轨道上良好运行；并且法治规则的明确性、普遍性和稳定性以及实施方式的多样性，在很大程度上满足了体系反腐的要求。因而构建体系反腐模式就应当以法治反腐为依托、为主导，这不仅是由全面依法治国的目标所确立的，更是由以往反腐实践的成败经验及法治反腐的效力所决定的。

(二)体系反腐的双效机制

在新中国成立以来的反腐实践中，运动反腐与权力反腐具有很大的相似性，他们都强调政策性的行为在反腐实践中的重要作用，因而都属于政策性的反腐模式。政策依靠执行，无论是权力反腐还是运动反腐，都十分重视执行力在反腐实践中的地位，片面强调执行力固然是产生了一些弊端，但实践效果也让我们认识到不能忽视这种政策性反腐模式的价值所在。

从另一方面看，正是政策性反腐模式存在的不足，才使我们逐渐看到制度反腐的重要性，因而要加强制度建设，这也是法治反腐的一种体现。我们强调法治反腐的主导性地位，就不能忽视制度建设在保障腐败治理及廉政建设方面的重要作用。

政策性反腐与制度反腐构成了体系反腐的双效机制，同样也是法治反腐的两条重要实施路径。政策性反腐的效用在于它能够通过专项治理行动，实现反腐实践中的“治标”；此外，它还体现了政府与社会良性互动的原则。而制度反腐的效用则在于通过制度建设实现“治本”，并为反腐提供规则导向。总的来看，这种腐败治理双效机制充分体现了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉工作方针。

四、结语

体系反腐是对新中国成立以来反腐实践的总结，它结合了以往反腐模式的优点，是一种以法治反腐为基础的新型反腐模式。在这种模式下，政策性反腐举措推动了“不敢腐”机制的实施，制度反腐举措推动了“不能腐”机制的形成，而综合这两种反腐举措的法治反腐则成功保证了“不想腐”机制的形成。体系反腐模式的一体双轨格局成功实现了“三不腐”机制的有效结合，在今后的反腐实践中也定将能够实现综合性的治腐效果，进而推动廉政建设的发展。

参考文献：

[1]黄飚. 整党整风纠风反腐倡廉的实践及经验[J]. 学习月刊, 2012(16):8-10.

[2]邓小平. 邓小平文选第三卷[M]. 北京:人民出版社, 1993: 313.

[3]邓小平. 邓小平文选第三卷[M]. 北京:人民出版社, 1993:152.

[4]邓小平. 邓小平文选第三卷[M]. 北京:人民出版社, 1994:333.

[5]胡鞍钢.廉政制度的历史阶段与中国特色国家廉政体系的建构[J].学习月刊,2008(2)：19.

[6]李群.靠制度“绳墨”祛除“水火不容”痼疾——十七大代表热议反腐法规制度建设[N].法制日报,2007-10-18.

[7]袁曙宏.党的十八大以来全面依法治国的重大成就和基本经验 [EB/OL]. (2017-06-02)新华网： http://news.xinhuanet.com/politics/2017-06/02/c_1121073419.htm .

[8]胡杨.论中国特色反腐模式转型的内在逻辑与发展路径[J].马克思主义与现实，2010(4) :187.

[9]哈耶克.通向奴役之路[M].王明毅,译.北京：中国社会科学出版社，1998：73.