抓好条例贯彻 依法管理改革推动全省农村集体资产管理水平再上新台阶

杜海蓉 李 明/江苏省农业农村厅

自2016年启动立法工作，经过两年的调研、讨论、论证，《江苏省农村集体资产管理条例》(以下简称《条例》）于2018年10月1日开始施行。《条例》的颁布实施，标志着江苏农村集体资产管理进入了有法可依的新阶段，具有里程碑意义。

理解好《条例》的出台背景

江苏省政府1999年颁布实施《江苏省农村集体资产管理办法》，对规范全省农村集体资产管理、促进农村集体经济发展发挥了重要作用，全省先后有38个县（市、区）被农业农村部认定为全国农村集体“三资”管理示范县，总数位居全国各省区第一。但是随着形势的变化及改革的深入，该办法已经不能适应农村集体资产管理的实际要求，迫切需要出台新的法规加以规范引导。一是庞大的农村集体资产亟需严格的法律约束。至2017年末，全省村级集体资产总额近3000亿元，村均1650万元，当年村均集体经营性收入174万元，迫切需要以法律形式管好用好农村集体资产，防止资产流失，增强农村集体经济发展活力，巩固党在农村的执政基础。二是新时期农村改革实践亟需法律保障。上世纪90年代后期，苏南农村就自发地探索开展了农村集体产权制度改革，2005年省“两办”印发《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》，2017年省委省政府印发《江苏省关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》。在一系列政策的引领指导下，全省农村集体产权制度改革稳步推进，至2017年底已有近50%的村完成改革。三是农村集体产权制度改革的方针政策基本落定。党的十八大以来，中央高度重视农村集体产权制度改革，作为全面深化农村改革的重大任务进行部署。2016年，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》对深化农村集体产权制度改革作出全面系统的部署，改革的重大意义、总体要求、目标措施等一系列关键问题已经形成广泛共识，把农村集体产权制度改革的内容纳入《条例》调整规范范围的条件已经成熟。

领会好《条例》的主要精神

《条例》主要依据《宪法》《民法通则》《物权法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等一系列法律，落实了中央和省委的相关文件精神，借鉴了上海、浙江、广东等兄弟省（市）的立法经验，还总结提炼了江苏的基层实践成果。《条例》共有8章63条，立法思路有四个方面：一是坚持社会主义公有制为基础的基本经济制度不动摇，创新农村集体经济运行机制；二是坚定农村集体产权制度改革方向，积极稳妥推进改革；三是体现强村富民的工作导向，既要发展壮大农村集体经济，又要切实增加农民收入；四是坚持因地制宜的原则，既要有效规范农村集体资产管理，又要充分尊重农民意愿和基层实践。

此次江苏农村集体资产管理法规由政府规章上升为地方性法规，不仅仅是法律效力提升，而且内容更加系统全面，把农村集体资产管理、农村集体经济组织建设、农村集体产权制度改革等内容全部纳入其中，具有很强的系统性针对性指导性。重点解决了十个方面的问题：农村集体资产管理主体缺失问题，农村集体经济组织成员确认问题，农村集体经济组织治理结构问题，农村集体资产权属与登记问题，农村集体资产股份合作制改革问题，农村集体资产经营问题，农村集体经济组织合并、分立、解散问题，农村集体资产进场交易问题，政府扶持缺少法律保障问题，指导监督机构不明问题。

把握好《条例》的基本原则

坚持规范管理与深化改革相结合。《条例》除了对农村集体资产的管理运营作出明确规定，还把中央和省关于农村集体产权制度改革的政策，以及基层实践中一些成熟的改革实践经验以法律的形式固定下来，为稳步推进农村集体产权制度改革提供了明确的法律依据，将对集体经济发展起到积极促进作用。

坚持依法管理与自主决策相结合。集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。《条例》对农村集体资产运营管理、完善集体经济组织治理结构等必须由法规规定的事项做出明确规定，体现了法律刚性。同时，为适应农村基层千差万别、错综复杂的客观实际，充分尊重集体经济组织自主权和农民意愿，对于适合交由农村集体经济组织章程规定、成员集体讨论决定的事项，在规范民主决策程序的基础上交由成员集体民主决策，给集体经济组织应有的自主权，以便于基层操作，更好地维护广大成员的合法权益。《条例》同时规定，农村集体经济组织章程应当符合宪法、法律、法规和国家政策，不得有侵犯农村集体经济组织成员的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。总而言之，就是要在依法管理的总体框架下，推进完善集体经济组织民主管理，推动农村集体资产运营管理的法治化。

坚持内部管理与外部监管相结合。《民法总则》规定，农村集体经济组织法人是特别法人。因此，农村集体经济组织应当具有市场主体地位，可以独立进行经济活动。虽然《条例》规定农村集体经济组织应当构建成员大会、成员代表大会、理事会、监事会等组织治理模式，但是由于农村集体经济组织总体仍然处于发展起步阶段，民主管理也面临成员分散、诉求多元的难题，非常需要政府部门加强服务指导和监督管理，《条例》对农村集体资产管理的监督管理部门及其监管职责和监管方式也做了比较明确的规定。

坚持集体所有与维护成员权益相结合。按照“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资产侵占”的要求，《条例》牢牢把握农村集体所有制这一底线，确保集体资产管好用好，同时又注重维护农民个体作为集体经济组织成员对集体资产享有的合法权益。

贯彻好《条例》的重点内容

关于农村集体资产管理的主体问题。农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体。由于江苏农村集体经济发展水平地区间差别很大，因此对设立农村集体经济组织不宜搞“齐步走”“一刀切”。《条例》对是否专门设立农村集体经济组织、设立什么样的农村集体经济组织并没有强制性规定，主要还是立足基层实际，把选择权交给成员集体。实践中还要注意区分农村集体经济组织和村民委员会的民主管理职能，妥善处理好农村集体经济事务与基层社区事务的关系。目前江苏很多农村社区仍然由村民委员会代行农村集体资产管理职能，为了防止一些外来人口较多的农村社区将社区居民等同于农村集体经济组织成员，使后者利益受损，《条例》规定，应当根据集体土地所有权归属和集体资产产权归属情况，尊重和体现集体成员意愿，保障和维护其合法权益。对于设立农村集体经济组织的村，推动村民委员会事务与集体经济组织事务相分离，剥离村民委员会在农村集体资产管理运营方面的功能，村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，保障集体经济组织的合法权益。

关于农村集体经济组织治理结构问题。为充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权和监督权，推动集体经济组织成为管理规范、运行高效的市场经济主体，《条例》对农村集体经济组织的治理模式作出规定。同时，考虑到江苏村集体成员少则几百人，多则几千人甚至上万人，召开成员大会比较困难，《条例》赋予成员代表大会与成员大会同样的重大事项的决策权。成员大会、成员代表大会的主要职责、权利义务、议事规则，以及成员代表产生和代表具体人数等事项，由成员大会、成员代表大会审议通过后以章程形式固定下来。农村集体经济属于公有制经济，改革后的村（社区）股份经济合作社仍然是集体所有、合作经营、民主管理、服务成员的农村集体经济组织，成员具有完全平等的民主权利，因此《条例》规定，农村集体经济组织成员（代表）大会会议表决实行一人一票制。

关于农村集体经济组织成员问题。《条例》只对成员身份确认的原则，以及现实中争议较小，一般应当作为集体经济组织成员的几种情形作出规定，立足解决成员身份确认的共性问题，个性问题则交由集体经济组织自主决定。县级人民政府可以制定成员身份确认的指导性意见，明确必要的程序和标准。为了便于成员行使民主权利，《条例》规定成员（代表）大会会议表决事项可以采用纸质或者手机信息、电子邮件等方式实名投票。有条件的地方应当运用信息化等多种手段，方便农村集体经济组织成员行使权利、履行义务。

关于农村集体经济组织的经营风险防范问题。农村集体经济组织法人是特别法人，不能破产倒闭，所以防范风险也是农村集体资产管理的重点。《条例》规定，农村集体经济组织应当定期开展集体资产清产核资工作。农村集体经济组织需要处置农村集体资产的，应当在县级农村集体资产主管部门的指导和监督下，制定具体的实施方案，经成员（代表）大会表决通过。农村集体经济组织对其独资、控股、参股的企业或者其他经济组织，应当通过制定、参与制定该企业或者其他经济组织章程的方式，建立权责明确的内部监督管理和风险控制制度。农村集体经济组织应当加强债权债务管理，县级农村集体资产主管部门应当对农村集体经济组织的债务规模设置警戒线，乡镇人民政府应当按照警戒线标准，对农村集体经济组织及其成员发布预警信息。农村集体经济组织及其管理人员，不得以农村集体资产为其他单位或者个人的债务提供担保。本着既方便农村集体经济组织参与市场经营活动，又便于部门实施监督管理的目的，《条例》规定，除土地补偿费专门账户外，农村集体经济组织只能开设一个基本存款账户，用于办理日常转账结算和现金收付，禁止多头开户。乡镇有关机构代理两个以上农村集体经济组织会计业务的，应当以农村集体经济组织为独立会计核算主体，分设银行账户。

关于农村集体产权制度改革问题。为了确保农村集体经济长久稳定和公有制性质，《条例》从集体资产股份权能、股份转让实行封闭运行、单个农户家庭持有股份实行上限控制、“量化到人、固化到户”等方面作出规定，明确折股量化到集体成员的资产股份，作为成员参与集体收益分配的依据；农村集体资产股份不得向本集体成员之外的人员转让；本集体成员之外的人员通过继承取得股份的，不享有表决权，但章程另有规定的除外；每个农户家庭持有的农村集体资产股份，占本集体经济组织总股份的比例不得超过章程规定的最高比例；农户家庭的股份总额一般不随户内人口增减而调整。

关于对农村集体经济的支持保护问题。《条例》重点从加大财政扶持、实行税费优惠、推行征地留用地制度、加强外部指导监督等四个方面做出规定。□