新时代农村基层协商民主发展问题审视

王翠翠

（首都师范大学 马克思主义学院，北京 100089）

党的十八大以来，基层协商民主发展越来越受到中共中央重视。习近平总书记明确指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”［1］5这一论述突出强调基层协商民主在我国各种协商民主具体形式中占据基础性地位。农村基层协商民主作为一种具体实践形式，在其运行过程中，主要通过对广大村民的具体现实利益问题进行协商，最终达成村民们普遍接受的一种利益共识。新时代背景下，基层协商民主作用凸显，但其问题依然较多。以农村基层协商民主发展历程梳理为基础，能够全面审视新时代农村基层协商所面临的困境，利于问题的创新性解决，促进我国乡村政治生活新变革。

一、对农村基层协商民主发展历程的梳理

与城市社区、企事业单位相较而言，农村基层协商民主发展较早，但其作用不明显，这就导致协商民主思想在农村被广大人民群众所忽视。进入新时代，中国共产党高度重视基层群众政治参与状况，并相继颁布了一系列文件，旨在提高基层群众政治参与积极性和参与能力，使基层领导干部能够倾听广大村民真实呼声，真正为农村基层群众谋利益。

（一）“协商民主”、“基层协商民主”概念提出。20世纪80年代初，西方学者约瑟夫·毕塞特在他的《协商民主：共和政府的多项原则》一文中，初次提出了“协商民主”概念。到了90年代，协商民主理论开始受到国外学者的广泛关注，协商民主积极倡导者哈贝马斯提出，协商民主这一形式是将“非正式的意见形式贯彻在制度化的选举抉择和行政决策当中，通过它们，交往权力转换成了行政权力”［2］。在中国，2007年 11月 15日，由国务院新闻办发布的《中国的政党制度》（白皮书）中，首次提出了“协商民主”概念。国内学者对协商民主的普遍认识是：它是一种新的社会治理形式，适用于多元化社会；就其内涵而言，它是指各层级协商主体之间通过平等对话，理性沟通、讨论，共同参与公共决策的民主形式。然而，对基层协商民主的此次界定仅侧重于实践方面，其级别较低，主要指城乡、社区和企事业单位内部的各层级协商主体，通过对话、讨论、理性的协商，直接参与各项事务的决策、监督和管理的形式；而农村基层协商民主一般划分为乡级协商民主和村级协商民主两个层面。乡级层面是指乡、民族乡、镇的基层政权所开展的协商民主活动；村级层面是以农村基层群众自治组织为主的协商。基层协商民主形式作为我国社会主义民主政治的基本组成部分之一，为新时代社会主义协商民主的进一步探索提供了重要理论基础，也为当前农村基层协商民主的发展前景提供了借鉴指导。

（二）农村基层协商民主经历了三大发展阶段。农村基层协商民主的发展早于城市社区、企事业单位。1980年广西壮族自治区宜山县果作村建立了我国历史上第一个村民委员会，它代表村民管理村内各项事务，有效维护了广大村民的基本权益；同时，村民通过行使自己的选举权和投票权，在一定程度上也参与了村务管理。1982年我国宪法明确规定了“村委会”干部由村民选举产生，从法律层面赋予了广大村民合法民主权利。1983年，中共中央、国务院要求我国各村制定“村委会”工作准则，进一步规范了村民自治程序，依法维护村民政治参与权益；1987年11月24日，全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”［3］；1998年11月正式出台了《中华人民共和国村民委员会组织法》，从法律层面确立了广大村民与村干部、乡镇基层党组织之间的权利，为村民自治提供了根本保障，推动了农村基层民主的发展。在实践过程中，“村民会议”或“村民代表会议”成为其表达自身诉求、就具体村务进行讨论、交流的主要方式；虽然落实不到位，但已确立了开展村级协商的平台，因此标志着农村基层协商民主萌芽的出现。

1999年浙江省温岭市实行“民主恳谈会”开始到2005年农村基层协商民主的制度化发展，标志着我国基层协商民主开始兴起。“民主恳谈会”拉近了领导和基层群众之间的距离，并规定在基层党组织内部开展，由乡镇向农村、地级市延伸。“民主恳谈会”最初是在乡镇开展，就镇里的基础设施建设、拆迁纠纷等问题进行协商解决；后来在农村进行了实践。针对温岭市松门镇就道路建设所出现的利益问题，其中的松西村则召开了“城镇建设教育论坛”，使得本村村民就关乎自身合法权益的一些事项进行讨论、协商，并提出相应意见或建议，所以它的推行得到了国家和广大人民群众的认可。在此基础上，中国共产党温岭市委也出台了若干文件来进一步推进其农村民主政治建设。在我国学术界，也开始了从西方协商民主的理论研究转向了中国协商民主理论的探索，不断促进我国农村协商民主的兴起。

从2006年到2007年，中共中央、国务院先后印发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》文件、《中国的政党制度》白皮书，第一次正式提出了“协商民主”概念。时至今日，我国的农村基层协商民主始终处于不断发展、深化阶段，在国家的支持和帮助下，我国农村协商民主的模式也越来越丰富与多样化。比如河南邓州的“四议两公开”、河北沧州的“青县村治”模式等。2012年党的十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度，积极开展基层民主协商”［4］5；2014年召开的十八届四中全会倡导将“基层协商民主”纳入法制化轨道，标志着基层协商民主制度化建设成为关键。“2015年7月，国家专门出台了《关于加强城乡社区协商的意见》，着重强调了基层协商民主建设的内容，主要包括城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业；当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷；党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区的落实；法律法规和政策明确要求协商的事项；各类协商主体提出协商需求的事项”［5］1。2017年10月18日党的十九大报告再次提出要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，“发挥社会主义协商民主的重要作用”［6］。指出要统筹“基层协商”与其他六大协商渠道共同推进，这就使得我国基层协商民主不断走向程序化、制度化。

农村基层协商民主的推行，对于我国各村领导与村民之间基本矛盾的解决、经济发展、村庄治理等方面发挥了重要作用。于村民而言，拓宽了民主参与渠道，方便村民表达自己的利益诉求，能够在一定程度上调动广大村民政治参与的积极性。在国家政策方面，我国农村基层协商民主在其不同发展阶段得到了关键性政策指导，增强了协商民主发展的实践性和持续性；加强制度化建设，有利于农村基层协商民主稳步推进，为当前协商民主发展提供了政策导向。然而，新时代背景下，我们既要看到其积极作用，也要重视其在具体实施过程中出现的各种重大问题。

二、新时代农村基层协商民主发展困境分析

近年来，中国共产党对于农村协商民主发展给予了高度关切，广大村民也开始注重自身政治权利的实现，少数村民已具备政治参与的自觉性。但在协商民主真正实践过程中，问题仍然突出。协商主体的政治意识不高、参与能力不强依旧普遍，协商形式传统、固化，监督系统不完善、制度建设薄弱仍在制约着农村基层协商民主的向前发展。

（一）协商主体参与意识淡薄，政治乱序凸显。农民作为民主协商主体，普遍存在参与意识不高的问题，这是由农民自身的特有属性所决定的，关注基本生存和眼前现实利益是其特有属性。在广大村民看来，参与政治活动既浪费时间又浪费精力，村务的决策权掌握在少数干部或知识精英手中，他们只是被迫去参与协商活动，所以参加会议往往都是流于形式，重要的是他们怕得罪人，这就决定了协商仅存在于名义之上。在村务决策上，“家长制”“一言堂”现象普遍存在，官僚作风明显，因而导致村民们对待与切身利益无关或关系不大的事务时更愿意采取随大流或默认的方式；这进一步凸显出村民们只是被动的去接受决策、参加议事讨论，从未真正行使过自身职权。长此以往，就出现了一种参与意识淡薄的现象，参与热情也随之消失，致使乡村社会政治乱序，人心涣散，协商民主程序流于形式，走走过场成为主流，从而阻碍了其现代化进程。

（二）协商主体参与能力逐渐丢失，政治边缘化成常态。中国自古以来就是一个农业大国，农民占其总人口的80%左右，教育程度低是一普遍现象，因此这就决定了村务的决策和管理由村干部及少数文化程度较高的知识分子来实施，大多数村民处于一种边缘化状态。在经济欠发达的西部地区，表现最为突出；以甘肃省陇南市为例，农村村民只是关注自身生计，获取政治生活方面的信息太少。于老年人而言，了解外部信息的渠道狭窄；对于常年在外务工的年轻人来说，参与协商的成本太高，是浪费时间，因而出现了一种不愿也不想参与政治生活的局面，普通村民话语权也会逐渐丧失；极少数村民即使参加村务会议，其意见也往往会被忽略，最终的决定权还是掌握在少数领导者手中。所以，村民们的政治表达权仅存在于文件中，参与能力和政治热情的缺失才是其现实写照。

（三）协商实践形式守旧、固化，政治诉求滞后。随着我国农村经济的发展，部分发达地区的农村呈现出协商形式多样化趋势。如浙江省温岭市开创的“民主恳谈会”、河北沧州的“青县村治”模式、四川彭州的“社会协商对话会”等。但就全国绝大多数农村而言，协商实践形式仍处于守旧、固化状态。一方面，多数传统协商形式无法继续满足广大村民当下利益诉求，部分发展程度较高的农村成为典型示范村后，其协商形式往往会被推广到其他地方，容易造成不符合当地实际的现象，导致协商民主作用不能得到充分发挥。另一方面，广大农村地处偏远，协商形式多以召集村民进行会议商谈为主，对于互联网、大数据等现代新型信息媒介方式的利用太少，导致信息闭塞，不能及时有效收到上级各项政治方针政策文件，村民政治利益诉求的实现出现滞后状态，村与村之间各领域发展差距扩大化成为乡村社会治理的新问题，最终影响了农村整体迈入现代化进程。

（四）协商监督系统缺失，政治机制形式化。2012年，党的十八大报告将“协商民主”发展从民主形式提升到了制度形式。但在我国广大农村，基层协商民主监督机制仍不健全，关于重大村务的决策和实施缺乏相关单位监督。全国绝大多数乡镇一级机关单位开展政治活动时，并未设立专门机构对各村干部工作进行监督，就上级下达的指令是否有效落实，运行程序是否合理规范，都是未知。村民自治方面，上级领导偶尔来巡查，村干部也是提前确定人数，交代村民如何正确答复问话，形式化泛滥。这样就容易出现村民对村务的发言、建议等基本权利缺失，只能被动接受村委会所做出的各项决策。一切都处于提前“内定”的状态，部分乡村甚至存在贿选现象，候选人在选举前对每一户村民进行拜访送礼，以此做出暗示；但在形式上却表现的很民主，定期召集村民开会，呼吁村民发言商讨事务等。长此以往，真正的协商民主是什么、是否规范，没有人知道。这些都严重影响了我国农村基层协商民主的发展进程。

（五）协商制度、顶层设计薄弱，政治建设缺位。当前我国基层协商民主制度不健全，相关法律规章制度不规范是制约农村协商民主进一步发展的关键。基层民主制度运行过程中，乡村重大事务的决策、监督、评价等环节缺乏相应制度安排，导致“官本位”“一言堂”“家长制”等思想盛行。基本政治制度大体框架存在，但其基本准则过于宏观、缺乏具体施行细节，对于各项政治运行规则标准不一，以大多数基层领导者意志为主，未能真正有效保障基层村民各项权利。因各地区经济发展程度不同，其顶层设计差异明显；经济发达地区，领导者民主观念意识强，基层协商民主进展卓有成效；落后地区，政府主要解决村民基本生活需求，在政治生活领域呈现出心有余而力不足的状态，导致顶层设计出现缺位现象，严重阻碍了农村民主政治发展进程。

三、新时代农村基层协商民主发展举措创新

农村基层协商民主发展过程中问题显著，不利于我国民主政治的向前推进。但在人工智能快速发展的今天，将互联网同政治生活相连接，并运用到广大农村，一定程度上能够有效解决当前所出现的问题，以“乡村大数据”引入为例，我们将会看到农村协商民主发展的美好前景。

（一）“乡村大数据”引入政治生活领域，为农村基层协商带来新契机。近几年来，“大数据”成为了人们谈论的一个热点话题。在经济、社会生活领域发挥着越来越重要的作用。“大数据时代”的来临，已成为一种不可逆转的发展趋势。同时，也预示着政治生活领域将会发生不同程度的变革。2015年12月，习近平总书记在中国第二届互联网大会上明确提出，我国将大力实施国家大数据战略。2017年12月3日至5日，第四届“世界互联网大会”在浙江省乌镇举行，表明互联网发展已经和我们的日常生活密不可分。

在我国广大农村，互联网的普及范围也在不断扩大。2017年9月份，甘肃省陇南市将“政法综治大数据”建设作为重点工作来抓，探索了一条符合陇南市实际情况的政法信息化之路，它将信息采集、视频监控、法治宣传、执法监督等融为一体来进行“乡村大数据”建设。这预示着农村基层协商民主也将迎来新变革。对于农村外出务工人员来说，获取家乡各项政策信息的渠道更加多样化，通过手机就能了解到村务的决策情况，重要的是自己能够进行远程政治参与，表达其利益诉求，就重大村务事宜进行协商、讨论；这在一定程度上解决了之前因协商成本太高，人们参与意识不强的问题。同时，也扩大了协商参与主体，使其不再局限于居住在农村的村民；通过网络这个虚拟平台开展协商，打破了传统的空间限制，村民们可以就重大事项进行自由发言，表达自己的真实意愿。“网络议政”将不仅仅在城市盛行，在未来的农村将会逐渐普及；事关村民们自身利益的各项村务资料实施数字化管理，对于定期农村协商民主生活会的开展情况进行整合，录入数据库；都将成为未来农村基层政治建设的重要任务。虽然目前“大数据”仅运用于农村部分简单事宜，就协商民主实践方面还有很长的路要走，但要推进农村协商民主的进步，实现乡村社会稳定发展，则必须借助这一平台；不但利于我国基层民主政治建设，更是新时代发展的要求。

（二）多样化视角出发，落实健全农村基层协商主体参与机制。“到2020年，基本形成协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著的城乡社区协商新局面”［5］1，这是我国农村基层协商民主发展的总目标。如何健全基层协商主体参与制度，是实现这一目标的重要保障。首先，要进行协商民主文化的宣传性教育。西方学者阿尔蒙德指出，“一种参与制政治制度的民主形式同时需要一种与之相符合的政治文化”［7］。在农村进行协商民主文化教育，用自由、平等、民主的观念打破传统的“官本位”、“家长制”思想，有利于提高广大村民的政治参与意识和协商民主能力，从而推进协商民主的制度化发展。其次，要培养协商者的制度意识。在广大农村，定期开展村民对制度方面的认识教育，使村民对于协商民主制度的基本功能、执行状况有所了解，促使他们来维护这一民主制度。最后，要完善农村协商民主运行机制。协商民主程序健全是首要任务，针对不同乡村，采取实事求是、因地制宜的方针，进一步破除基层领导干部与广大群众间的传统服从方式，真正实现基层群众勇于大胆表达自己的利益诉求，维护其合法权益的民主沟通方式。同时，健全民主监督、评议、结果反馈机制也是必不可少的。拥有一套完备的运行机制，不但能够激发参与主体的热情，而且也推动了我国农村协商民主的整体发展，从而有效提高村民政治参与意识，完善民主决策形式。

（三）积极践行乡村振兴战略，不断提升村民参与能力。经济决定政治，也影响着文化和社会的发展。对于我国广大农村而言，经济发展程度往往决定着人们的生活水平、政治思想观念。中央农村工作会议于2017年12月28日至29日在北京举行，全面分析了当前“三农”工作面临的形势和任务，研究实施“乡村振兴”战略的政策，并部署了2018年我国农村工作的总基调。同时提出了八项基本要求，强调要大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。这一会议的召开，为我国农村经济发展迈上新台阶提供了保障，预示着农村政治生活也将实现新一轮的变革。就村民自身来说，生活水平得到提升，基本生存资料得到满足，更多的会去追求发展资料和享受资料，参与政治生活的积极性将会更高。从国家政策实施层面看，具体可以从三方面着手：第一，需加大对乡村经济建设的投入力度。完善乡村基础设施建设，推动乡镇企业的崛起，为农村闲置劳动力提供更多就业岗位。第二，鼓励各村发展集体经济，实现农村资源的有效配置。第三，引入现代科学技术，将传统产业与现代科技相结合，实现乡村经济发展方式转型升级，提高村民们自身素质和参与政治生活的能力。

（四）以“互联网”为媒介，加大农村基层协商民主宣传。农村基层协商民主发展与经济发展水平密切相关。要加大对农村基层协商民主的宣传力度，离不开先进的科技水平做支撑。在新时代背景下，就甘肃省陇南市为例，利用互联网这一媒介进行“乡村大数据”建设，丰富了人们获取信息的渠道，只需一部手机就能了解家乡的新变化。同时实现了乡村各项村务的宣传工作，一切事务只需借助“陇南乡村大数据”这一微信公众号平台就能实现信息共享。在全国其他发展程度更高的农村，利用互联网来进行信息资源共享的水平更高，以“网络议政”的方式参与政治生活，表达自身利益诉求更加普遍。对于经济欠发达的农村，可以通过宣传栏、广告等方式向村民普及协商民主基本含义及其当代价值，引导村民参与协商，推进农村基层协商民主的新发展。

（五）加强农村政治体制改革，依法完善基层协商制度化顶层设计。党的十八大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”［4］5。通过对广大村民享有民主权利的机制保障，可以激发协商主体的参与意识和参与能力。经济发展，科技成果的引入，拓宽了村民参与政治生活的途径，使人们在满足了基本生存需要的基础上，进一步去追求政治权益。进入新时代，则需要大力推进政治体制改革，从法律层面确立农村基层协商民主的重要地位，加强其顶层规划，让村民们在没有顾虑的情况下，参与到政治生活中来，勇敢表达自身利益诉求。农村基层协商制度的健全，将会实现大家的事情由大家商量着干，打破了传统的由少数领导干部包揽一切的情形，在选举民主的基础上，推行基层协商民主，既弥补了选举民主反映少数人意志的缺陷，又形成了一种农村特有的民主政治发展模式。

结 语

正如习近平总书记所指出的：“涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量”［1］4；在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》当中也指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定”［8］。这表明基层协商民主在我国民主政治发展中占据重要位置，它的广泛实践，有利于乡村治理顺利推进，促进了乡村社会的和谐稳定。在新时代，发展基层协商民主更加迫切，通过民主协商的方式，广大基层群众敢于为自己发声，维护自身权益。因此，它能够深刻表达广大村民的政治利益和诉求，是中国特色社会主义民主政治在农村的具体表现，也是符合农村政治生活的重要民主形式。在人工智能技术广泛应用的今天，要将“数字化网络”引入农村政治生活中，首先，在国家层面，需制定网络协商所遵循的基本规则，具体运行程序及网络管理机制等；其次，在社会层面，须引导农村协商主体将网络协商与会议协商相结合，定期开展网络培训，使其逐步熟悉协商流程；再者，推进农村信息化的传播及传媒工具的普及，使得广大农村群众真真切切感受到新时代的政治生活正渗透到他们的日常生活中，传统的政治参与方式将距离他们越来越远，最终实现农村政治生活大变革的发展前景，超越传统，持续创新。