对强化国家重点监控用水单位监督管理工作的思考

张海涛

（水利部发展研究中心，100038，北京）

解决我国水资源短缺矛盾，节水是根本性出路。推进节水管理工作，迫切需要将用水大户作为管理对象进行重点监控。2016年，水利部组织编制了《国家重点监控用水单位名录（第一批）》（以下简称《名录》），并印发《水利部关于加强重点监控用水单位监督管理工作的通知》（水资源〔2016〕1号），对加强重点监控用水单位监督管理工作提出了相关要求。近年，各级水行政主管部门结合节水型社会和节水型载体建设，强化对重点监控用水单位监督管理，并指导重点监控用水单位加强内部节水管理，取得了积极成效。但是由于重点监控用水单位数量众多，情况各异，所处区域的水资源禀赋和经济社会发展状况不同，还存在一些突出问题亟待解决。

一、重点监控用水单位监督管理现状

《名录》共有800家用水单位，包括规模以上火电、核电企业，年用水量100万m3以上的工业企业、服务业企业和公共机构，年取水量300万m3以上的城市供水企业。《水利部关于加强重点监控用水单位监督管理工作的通知》要求，到2018年，将所有规模以上火电、核电企业，年用水量100万m3以上的工业企业、服务业企业和公共机构，年取水量300万m3以上的城市供水企业，北方地区（秦岭淮河一线以北地区）大型和5万亩（1亩=1/15 hm2）以上重点中型灌区、南方地区供水水源集中的大型和重点中型灌区纳入名录，初步建立重点监控用水单位管理体系。各级水行政主管部门按照以上通知要求,多措并举，不断强化对重点监控用水单位的监督管理。

1.监督管理措施

（1）从法律层面进行规范

部分省（自治区、直辖市）积极开展地方节约用水相关立法探索，将重点监控用水单位监督管理上升到地方性法规层次。比如，重庆市将“市、区（县）水行政主管部门应当建立用水单位监控名录”等相关内容纳入修订后的《重庆市水资源管理条例》。福建省2015年出台了 《福建省节约用水管理办法》，规定“县级以上人民政府节约用水主管部门应当建立用水单位重点监控名录；重点监控的用水单位应当安装用水计量自动监测设备，保存原始监测记录，保证监测设备正常运行，并与县级以上人民政府节约用水主管部门的水资源综合管理系统联网”。

（2）探索建立名录适时更新机制

部分省级水行政主管部门根据重点监控用水单位变化情况，及时对名录进行修订并按要求上报或备案。比如，贵州省于2014年确定了第一批省级重点监控取用水户名录，此后根据重点监控用水单位迁址、兼并、破产等变化情况，及时对名录进行更新。江西省根据取水许可管理情况及时将符合标准的用水单位纳入名录，将因用水量减少、用水单位合并或破产等原因不再符合标准的用水单位从名录中退出。

（3）推进水资源监控能力建设

各省（自治区、直辖市）加快建立水资源管理平台，积极与国家水资源监控平台互联互通，形成了与实行最严格水资源管理制度相适应的水资源监控能力，提升了对用水单位的监督管理水平。比如，四川省于2016年5月印发了 《四川省取用水计量在线监控系统建设技术指导意见》，为加强本省重点监控用水单位的计量监控提供了技术支撑。浙江省探索建立了 “信息平台预警提醒、监管人员问题核实、技术队伍支撑保障”的用水计量监控运行维护工作框架，对重点监控用水单位加大了在线监管密度。

（4）规范日常监督管理

各级水行政主管部门在取用水计划管理基础上，明确重点监控用水单位日常监督管理任务和内容，做好重点监控用水单位日常取用水监控数据的计量、统计和使用工作，加强取用水计划执行情况监督检查，对发现的问题及时督促整改。比如，在《四川省水利厅关于加强重点监控用水单位管理工作的通知》文件中，四川省水利厅以“谁收费、谁监管”的原则明确了重点监控用水单位监管主体为水资源费征收机关。浙江省水利厅结合用水总量统计工作安排，全面建立了省级以上重点监控用水单位用水基础台账，对用水单位产品工艺等基础信息、工业增加值和用水量等动态信息进行全面记录。江苏省水利厅组织开展了重点监控用水单位用水审计，完成了1 800多家企业（单位）的水平衡测试。内蒙古自治区完善监控用水单位的信息通报制度，将重点用水单位的水资源费征缴等信息纳入内蒙古社会信用管理体系。

（5）强化节水考核

部分省级水行政主管部门将重点监控用水单位监督管理工作内容纳入最严格水资源管理制度考核，与市县水行政主管部门签订节水目标责任书，与用水单位签订节水目标考核责任书，通过强化节水考核，推进用水单位节约用水。比如，北京市将重点监控用水单位全部纳入用水计划管理，实行按月监控、双月考核。上海市水务局将重点用水大户列入“十三五”期间实行最严格水资源管理制度考核单位，提出指标及工作考核要求，考核结果在上海市水务局网站上予以公告。江苏省将重点监控用水单位监督管理工作纳入省最严格水资源管理制度考核内容，考核结果经省政府同意后公告，并正式通报各市、县人民政府，作为对主要负责人和领导班子考核的评价依据。

（6）加大节约用水财政补助力度

部分省级水行政主管部门通过加大财政资金补助额度，鼓励引导重点监控用水单位加大节水投入，积极开展节水技术改造。比如，贵州省水利厅在同等条件下，优先保证节水型企业新建、改建、扩建项目用水需求，并通过以奖代补形式支持节水标杆企业组织实施节水示范工程。重庆市水利局每年利用市级财政资金对重点监控取用水单位进行节水补助，2015年、2016年分别对重点监控用水单位补助800万元、820万元，全部用于节水技改项目。

2.监管工作成效

各级水行政主管部门以 《名录》确定的用水单位为重点,以控制用水总量和提高用水效率为核心，推进重点监控用水单位监督管理工作,取得了积极成效。

（1）名录管理制度逐步健全

水利部建立了《名录》，各省（自治区、直辖市）全部建立了省级重点监控用水单位名录。福建、广西、重庆等8个省（自治区、直辖市）建立了国家、省、市三级重点监控用水单位名录；河北省、安徽省建立了国家、省、市、县四级重点监控用水单位名录。安徽、湖北、贵州、江西、重庆等省（直辖市）探索建立了重点监控用水单位名录适时更新机制。

（2）取用水计量监控措施日益加强

大部分省级水行政主管部门将省内的国家重点监控用水单位全部纳入国家水资源监控能力一期项目，重点加强计量设施设备的运行维护管理，保证了监测数据的稳定性、准确性和可靠性。大部分重点监控用水单位规范取用水计量设施安装，积极配合水行政主管部门安装取用水在线监控设施，并强化了取用水监控设施的维护和管理。

（3）日常用水监督管理日趋规范

各省（自治区、直辖市）在取用水计划管理基础上，做好重点监控用水单位日常取用水监控数据计量、统计和使用工作，加强取用水计划执行情况监督检查，严格水资源论证和取水许可审批，合理控制水资源消耗总量和消耗强度。大部分重点监控用水单位成立了专门的用水节水管理机构，完善日常用水节水相关内部管理办法，建立了用水台账登记和信息报送制度，加强了对本单位内部节水的管理和考核。

（4）节水创新机制实施日益深入

各级水行政主管部门鼓励指导用水企业开展节水型载体建设，稳步实施用水设施、空调设备冷却系统、老旧管网和耗水设备等的节水改造。大部分重点监控用水单位建立了节水工艺和装备创新机制，减少生产用水过程中的跑冒滴漏，不断提高用水重复利用率，逐步降低了单位产品用水量。

（5）节水考核奖励机制实施范围逐步扩大

越来越多的省级水行政主管部门将重点监控用水单位监督管理工作纳入最严格水资源管理制度考核内容，考核结果予以公告，作为对主要负责人和领导班子考核的评价依据。部分重点监控用水单位制定实施了节水目标考核奖惩制度，有效提高了本单位内部节水水平。

二、存在的主要问题

目前，与我国面临的严峻水资源形势相比，与保障国家水安全目标要求相比，重点监控用水单位监督管理工作还存在一些突出问题，需要采取有效措施切实加以解决。

1.节水相关法律法规体系不健全

现行《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》等相关法律法规对用水效率只作了原则性规定，缺少可操作的具体条款。国家层面的节约用水条例尚未出台，虽然有13个省（自治区、直辖市）出台了省级层面的节约用水管理条例或者节约用水管理办法，但重点监控用水单位监督管理工作相关法律依据仍然存在不同程度的缺失。

2.重点监控用水单位名录有待进一步规范

《名录》中工业企业占比为61.6%，公共供水企业占比为37.1%，服务业和公共机构占比仅为1.3%，工业企业数量远远超过服务业及公共机构数量，不尽合理。此外，北京、安徽、宁夏、山东、山西、辽宁、天津、重庆的重点监控用水单位国家级名录与省级名录部分内容重叠，表明重点监控用水单位名录制定缺少全国性的统一标准，有待进一步规范。

3.取用水计量监控设施不完备

在重点监控用水单位取用水在线监控建设方面，少数省份和绝大部分市、县未开展相关工作。部分重点用水单位用水数据主要依靠人工上报，缺少取用水实时在线信息化管理，取用水信息报送不够及时准确。此外，监控站点少，覆盖程度不高，取退水计量设施规格标准不一，难以满足最严格水资源管理制度考核要求。

4.用水效率监控相对薄弱

水行政主管部门通常对用水总量控制较为重视，而对用水效率控制重视相对不够。部分地方水行政主管部门对重点监控用水单位取水工程验收工作重视程度不高，取水过程缺乏监管,取用水计划执行情况缺少定期检查，用水定额（计划）管理制度落实不到位，未及时督促部分超定额（计划）用水的重点监控用水单位开展水平衡测试工作。

5.节约用水激励约束机制不健全

目前，重点监控用水单位的节水工作仍以政府投资和推动为主，与节水优先方针相适应的节水激励与约束机制尚不建全。水权制度建设仍处于试点阶段，节水效益因不能由水市场配置得到更好体现，从而造成重点监控用水单位内生节水动力不足，浪费水的现象依然较为严重。此外，重点监控用水单位对同行业、同类型企业或单位的用水水平对比分析不足，未能形成较好的激励先进、鞭策落后的节水氛围。

三、相关建议

为进一步贯彻落实节水优先的方针，系统推进和规范国家重点监控用水单位用水监督管理工作，建议在以下几方面改进。

1.补充完善节水工作相关法律法规

建议相关部门按照保障国家水安全的要求，加强协调配合，抓紧出台国家层面的节约用水条例，从法律法规层面明确取用水户应履行的具体节水义务及违反节水条例应受到的相应行政处罚措施，规范编制重点监控用水单位名录及实施重点监控的工作思路、具体措施等。从法律法规层面规范重点监控用水单位名录的入选范围、条件、标准，以及重点监控用水单位需提供的相关数据。

2.修改完善重点监控用水单位名录

充分考虑我国南北方和东中西部工业企业、城市供水企业、服务业及公共机构的不同取用水特点，随着节水行动的推进，不断修订《名录》，实行动态管理，将更多的用水户以及重要服务业及公共机构纳入 《名录》管理。统一重点监控用水单位名录编制原则，避免国家、省、市等各级名录重叠，实施分级监督管理。对名录中发生迁址、兼并、破产等变化的用水单位及时进行更新。

3.强化细化取用水计量监控

完善重点监控用水单位取用水统计监督管理体系建设，加快实现取用水管理信息化、现代化，为最严格水资源管理制度考核、水资源消耗总量和强度双控提供技术依据和基础支撑。各级水行政主管部门在实现对重点监控用水单位一级计量设施全面监控的同时，应当对其主要用水设备、生产工艺用水量、水消耗情况、水循环利用率、用水效率等内容进行监督管理。

4.规范日常监督管理工作

各级水行政主管部门应按照职责权限负责重点监控用水单位的取用水计量设施与水资源管理信息系统联网运行，实现取用水数据在线采集、监控数据统计与分析、水平衡测试和计划用水等日常用水监督管理工作。省级水行政主管部门要掌握重点监控用水单位用水水平和节水进程，分析其用水效率和节水量，及时报送和定期发布重点监控用水单位取用水监控信息。

5.加强用水效率管理

各级水行政主管部门要加强重点监控用水单位用水定额（计划）管理，按照用水定额标准核定重点监控用水单位取用水计划，定期检查其用水计划执行情况，对超定额（计划）的重点监控用水单位严格落实超定额（计划）用水累进加价制度。明确不同类别用水单位用水效率的监督管理工作重点，工业企业重点监控其用水定额、万元工业增加值用水量、工业用水重复利用率、单位产品用水量等指标；服务业企业和公共机构重点监控其节水型器具普及率、用水设施综合漏损率、人均（学生人均）或单位产品用水量等指标。

6.建立健全节水激励和约束机制

各级水行政主管部门应结合节水型单位、节水型企业等节水载体建设，健全节水激励机制，因地制宜采取财政资金补助、项目优先安排等措施，支持和鼓励重点监控用水单位实施节水技术改造。对节水成效显著的工业企业可保留其用水额度，作为其生产规模扩大时的备用水指标。对积极采用节水工艺、提高企业节水水平、减少用水量的建设项目，在项目审批和资金扶持上给予政策倾斜。