石羊河流域重点治理的实践与思考（上）——铭记历史 科学用水 依法管水

主讲人：翟自宏

翟自宏：正高级工程师，甘肃省水利学会第十一届理事长，中国水利学会第十届理事。天津大学水利水电建筑专业毕业。组织编制、实施了石羊河流域重点治理规划，研究解决了流域治理中的重大技术问题，致力于遏制流域生态恶化趋势、促进流域经济社会持续发展。

生态文明建设，关系人民福祉，关乎民族未来。石羊河流域重点治理遏制了下游生态恶化趋势，促进了流域农业种植结构、经济发展方式的调整，实现了规划确定的地表水水量下泄约束性指标和农民增收、经济社会发展、生态环境改善的预期性目标。但随着时间的推移、领导的更换，流域治理取得的成功经验能否继续坚持下去、治理成果能否巩固、生态环境能否持续改善引起笔者的担忧，谨以此文提出探讨和思考。

石羊河水资源短缺、供需矛盾突出、生态环境恶化由来已久，不仅制约了当地经济社会的发展，而且危及河西走廊和西部生态安全，引起了党中央和国务院领导的高度重视和社会各界的广泛关注。石羊河流域生态恶化的原因、过程是复杂的，各个行业、不同专家对治理思路和措施的认识和想法各有侧重，争议很多，担忧治理目标难以实现。通过广泛听取各方面的意见，经过对各种治理观点、思路、措施的深入论证，最终形成了以水为主线的流域重点治理规划。流域治理从立项到开工建设得到了中央领导和有关部委的亲切关怀，凝聚了规划设计人员的智慧。规划实施过程中，各级领导和流域干部群众因地制宜、改革创新、攻坚克难、多措并举，不仅提前实现了规划确定的约束性指标，遏制了生态环境恶化的趋势，而且促进了农民增收和当地经济社会发展，实现了规划确定的预期性目标。石羊河流域治理的过程、措施、经验、成效发人深思，依法管理、科学合理地开发利用内陆河流域水资源，保障经济社会可持续发展和生态保护，对“一带一路”建设具有重要意义。

石羊河生态恶化演进过程

石羊河流域自东向西由大靖河、古浪河、黄羊河、杂木河、金塔河、西营河、东大河、西大河8条河流及多条小沟小河组成，河流补给来源为山区大气降水和高山冰雪融水，产流面积1.11万km2，多年平均年径流量15.60亿m3，与地表水不重复的地下水资源量0.99亿m3，水资源总量16.59 亿 m3。

1.西汉时期水土资源开发引起环境变化

史前的潴野泽为石羊河下游，是《尚书·禹贡》记载的11个大湖之一，碧波万顷，水天一色，面积与民勤县现在的土地面积相当，最大水深超过60 m，为湖盆沼泽地，《禹贡》所谓“原隰底绩，至于潴野”。

汉武帝元狩二年(前121年)，骠骑将军霍去病将万骑，出陇西，击败匈奴，河西地区始入西汉版图。汉收河西后，在县境内设郡立县。汉宣帝地节二年(前68年)置武威郡，治所在武威县（今凉州区），并徙民屯田，进行流域历史上第一次农业大开发，由先民们的牧业经济转为农业或农牧并举的经济。汉时的土地开发使中游的武始泽消失，下游潴野泽面积减小，变成了“东海”都野泽。

2.民国时期流域湖泊逐渐萎缩为青土湖

从历史记载和当时屯田实边政策分析，随着汉武帝统一河西走廊，中原先进的农业生产技术被带到河西走廊，“皆引河及川谷以溉田”，绿洲游牧区逐渐变为农耕区。“屯田制”“代田法”对安置移民、流民和发展生产起到了积极作用，促进了流域农业和经济社会的发展，巩固了边防，但同时也带来下游水量减少，土地沙化、盐碱化等生态问题。清乾隆十一年至十四年（1746—1749年）完成的《五凉全志》记载，其时上游武威县、永昌县、古浪县的耕地面积分别达 115.19 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同）、37.23 万亩、37.26万亩，下游镇番县（今民勤县）有耕地12.40万亩，以屯垦为主，占耕地面积的92%。全流域共有69 876户42.17万人，总耕地面积202.08万亩。镇番县的耕地是在湖泊退缩后的湖底逐渐开垦出来的，土质极差，“盖缘沙广水微，变迁无常也”。虽然水土条件不佳，但在大规模移民屯田、充实边防的政策下，勤劳的人民在官府的支持下，还是不断扩大耕地面积，如雍正十二年（1734年），部堂蒋题准屯垦，浚五渠，划地2 498顷50亩，以千字文编号133个，每号20户或10余户，“每户地一顷，官给牛车、宅舍、银二十两，限五年节次扣还。未至五年，奉旨豁免减半。每户给京石籽种麦六石，秋后除原种存官无息，余粮多寡平分”。在这种鼓励政策下，虽然“今飞沙流走，沃壤忽成邱墟”，也要“未经淤压者，遮蔽耕之；陆续现地者，节次耕之”。

一场场全流域开渠抢水开发耕地的活动不断扩大，使下游湖泊面积不断减少，大湖变小湖，湖底或变沙丘或开垦为耕地，湖泊缩减成西面的“西海”，也叫休屠泽，民国时改名为青土湖，水域面积4 000多km2。

3.20世纪五六十年代流域尾闾青土湖消失

民国时期随着屯田制的废除，耕地变为私有，地主富农兼并土地，把良田据为己有。据《武威地区志》记载，民国6年（1917年）、12年（1923年）发生大饥荒，16年（1927年）古浪发生8级强烈地震等，引起人口大量死亡、外流，人口处于“高出生、高死亡、低增长”状态。生产力虽受到限制，但到民国33年 （1944年）武威地区有50 522户48.97万人，耕地234万亩，其中灌溉面积145万亩。到1949年，流域人口达到87万，有耕地241万亩，有效灌溉面积194万亩，保证灌溉面积72万多亩。

表1 石羊河流域人口、耕地及灌溉面积变化统计

1950年至1953年，通过土地改革，实行农民土地所有制，借以解放生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。1953年武威人口达到92.82万人，耕地377.32万亩，其中有效灌溉面积352.59万亩，是10年前的2.43倍。灌溉面积的快速增长，加剧了上下游的用水矛盾，为了增加供水，提高保灌程度，掀起了筑坝修库增加调蓄能力的水库建设高潮。1955年修建了第一座水库——民勤县西马湖水库；1958年“大跃进”时期，全流域开展了大规模的水库建设，相继建成红崖山、黄羊河、西营河、南营、曹家湖、大靖峡等中小型水库。凉州区1960年之前还建成了吴家磨、宏济、东湖沟、校西等小型水库。这些蓄水工程起到了抗御和减轻洪涝干旱灾害，促进农业发展的作用，但也加剧了生态用水的矛盾，使河湖面积进一步减少。20世纪初期，尾闾青土湖水域面积大约120 km2，40年代末尚有约70 km2，50年代中后期水域面积快速缩小，1959年青土湖完全干涸；70年代，国家出版的五万分之一地图上已无青土湖一名。

4.流域生态环境恶化

上游水库工程建成后不仅减少了给下游的下泄水量，而且减少了地下水补给量，导致地下水水位下降，泉水量减少，人们开始通过挖土井、打机井的方式开发利用水资源。1959年凉州区、永昌县、民勤县3地拥有土井20 679眼（井深 5～10 m，寿命一般 3～4年，灌地 30亩左右），随用随挖；1964年打成了第一口用柴油机带动离心泵抽水的机井，到1970年有机井853眼、水车土井9 816眼。1970年成立了专业打井队伍，全面掀起了群众打井高潮，到1975年全流域机电井达到1万多眼，1980年机电井达到13 260眼，其中机井4 142眼、电井9 118眼。到实行土地承包责任制、改革开放之前的1978年，流域人口达到142.90万，耕地达到387.37万亩；2000年耕地面积达到389.5万亩。

2003年编制流域治理规划时，采取多种方法对全流域的供水工程、用水现状进行了调查核实和合理性分析，其中机井数量、灌溉面积、实际用水量等指标均大于统计数据，基本反映了实际情况。规划现状年采用的数据是水库20座，总库容4.5亿 m3，兴利库容 3.7亿 m3，8条支流除杂木河外均建有水库；建成总干、干渠109条，干支渠以上总长3 989 km；建有机电井1.69万眼，配套1.56万眼，其中民勤有机井1.01万眼，配套0.9万眼；全流域总供水量28.77亿m3，总人口247.96万人，耕地面积556.75万亩，灌溉面积476.44万亩,农业人口人均农田灌溉面积2.58亩；流域总耗水量20.75亿m3，超过了流域水资源总量16.59亿m3。平原区总耗水量19.89亿m3，其中民勤盆地耗水量4.85亿m3。流域水资源开发利用程度高达173%，年地下水超采量4.32亿m3，其中民勤盆地年超采地下水2.96亿m3。

随着用水能力的提高和用水方式的改变，原来以利用河道渠首引水为主的灌区变成了自水库调蓄引水的河灌区或井河混灌区，以泉水为水源灌溉的土地变成了井河混灌区或井灌区，扩大了灌溉面积，增大了用水量，进入民勤的水量由20世纪50年代的4.6亿m3逐年减少为60年代的 3.74 亿 m3、70 年代的 2.84 亿 m3、80 年代的 2.06 亿 m3、90年代的1.47亿m3，到 2001年只有 0.86亿 m3。

经济社会发展用水的不断增加，导致生态用水不断减少，民勤盆地地下水水位下降，矿化度上升，每年大约增加0.12 g/L，矿化度普遍高达2～4 g/L，湖区最高达10 g/L。其东北被腾格里沙漠包围，西北被巴丹吉林沙漠环绕，中部由石羊河养育的狭长而平坦的绿洲失去了湖泊的保护和地下水的滋养，土地沙漠化、盐渍化进程加快，天然植被枯萎、死亡，生态环境越来越恶化。大自然对人类的报复也在不断加剧，特大沙尘暴发生率由50年代的5次/年发展到90年代的23次/年，盆地北部部分群众无法生存，只好撂荒土地，背井离乡，沦为“生态难民”。更为严重的是，2004年夏天，石羊河断流,红崖山水库彻底干涸,库底朝天。

图1 武威-民勤地下水水位变化

流域生态治理的艰难历程

1.没有规划约束的水土开发

据《五凉全志》记载，雍正三年（1725年），武威县（今凉州区）发生校尉渠水案，“民人筑木堤数丈，壅清河尾泉沟。镇民（今民勤人）数千人呼吁。凉州府监督张批、凉州卫王星、镇番（今民勤县）卫洪涣会勘审详，蒙批：拆毁木堤，令校尉沟无得拦阻”。雍正五年，发生羊下坝水案，武威县金羊下坝“民人欲在石羊河东岸开渠加垦……镇民申诉，二县会详，蒙府宪批：石羊河既系镇番水利，何金羊下坝民人谋欲侵夺？……仰武威县严加禁止，速销前案，仍行申饬”。康熙六十一年（1722年），发生洪水河案，武威县高沟寨“民人于附边督宪湖内外讨照开垦……镇民申诉，凉、庄二分府案（亲）诣河岸清查，显系镇番命脉，会详抚藩道府各宪，蒙抚宪批：据本署司等呈，据庄浪同知呈称，会同凉州厅查得高寨沟原有旧地被风沙壅压，是以屯民有开垦之请。殊不知镇番一卫，全赖洪水河浇灌，此湖一开，拥（壅）据上流，无怪镇民有断绝咽喉之控。以后堡民无复射影网利，为无厌之求，开垦永行禁止”。三期水案，都是上游堵水、截流、开荒，不断扩大灌溉面积，引起下游申诉，被当局认为是贪得无厌的需求，要求永远禁止开垦。

从历史记载和历朝历代发展演变规律分析，新中国成立前后，全流域以引用天然河水和泉水的方式灌溉为主，工程简陋，渠道破烂，水资源利用效率低，灌溉无保证。虽然上下游用水矛盾不断，也有官方的协调和管控，但全流域没有制定统一的开发规划，没有提出流域水量分配方案、开发控制规模和下泄水量、生态保护目标，均以开发利用水资源发展灌溉农业，增加粮食产量为主要任务；没有统一的管理措施，各自为政，民不告官不究；没有重视流域生态用水，导致下游生态不断恶化。

2.流域初步水利规划的失落

1950年至1953年的土地改革、1978年十一届三中全会以后的土地承包责任制，极大地调动了广大农民的生产积极性；1983年以后的商品粮基地建设，加快了农业产业化的发展，不仅提升了用水水平，扩大了灌溉面积，提高了灌溉保证率，促进了农业发展，而且支撑了工业和全流域的发展。但用水量的增加，改变了地表水、地下水的补排关系，加大了上下游的用水矛盾，挤压了生态环境用水量，破坏了天然植被的生存环境，导致生态环境日益恶化。20世纪60年代，一个面积只有4万多km2、百万左右人口的流域，发展成内陆河中人口密度最大、经济社会最发达、水资源开发利用程度最高、用水矛盾最突出、生态环境问题最严重的“6最”流域。

流域水资源问题引起各方关注。1962年原水电部派专家考察，指导原水电部西北勘测设计研究院和甘肃省水利厅于1964年完成了石羊河流域初步规划，1966年完成了各支流规划，对流域水资源开发和工程建设做出了安排。但在当时“左倾”思想的干扰下，规划成果的科学性、权威性、约束性未受到应有的尊重和保障，十年浩劫期间，流域水利建设决策急功近利，往往以主观臆断取代科学论证，致使流域水资源供需矛盾愈演愈烈。20世纪80年代初“石羊河水资源满足不了需水量增加的要求，水资源危机已经出现，国民经济的发展严格地受到水资源的制约”，“工农业、上中下游、各个地区之间的用水矛盾十分突出，水事纠纷不断，下游水环境恶化，生态失去平衡，这些问题已经到了非解决不可的时候了”。

鉴于石羊河水资源问题的严重性和迫切性，1984年甘肃省水利厅决定重编石羊河流域规划，研究水资源总量及其转化关系、开发利用现状、下游民勤生态现状和生态环境最低需水量，确定2000年水资源统配方案、治理战略布局和实施程序，提出改以人治水为依法治水，组建省属石羊河流域权力管理机构。规划经多次协调、讨论、修改、完善，经甘肃省政府同意，1988年9月17—19日，甘肃省水利厅在武威市主持召开《石羊河流域初步水利规划》审查讨论会，形成了会议纪要，于1988年12月上报甘肃省政府。1989年甘肃省水利厅又向甘肃省政府报送了《请省政府尽快批准石羊河流域初步水利规划的报告》，12月，时任副省长路明召集金昌市、武威地区（今武威市）、永昌县、金川区、武威市（今凉州区）、民勤县的领导和甘肃省计委、农委、“两西”指挥部的同志，并邀请时任省政协主席葛士英、省人大农委主任金克仁参加，对规划进行了讨论，于1990年2月下达了《甘肃省人民政府关于石羊河流域初步水利规划问题的批复》（甘政发〔1990〕25号），作为石羊河流域水资源开发利用和防治水害活动的基本依据。批复强调“节约用水应当成为石羊河流域的头等大事”，“要保证民勤绿洲长期生存的最低需水量。近期，香家湾平水年来水量应在不少于现状2.3亿m3的基础上有所增加……力争在2000年以前使民勤来水量达到3亿m3”。然而，规划提出的修建东清输水渠给民勤输水2 000万m3，限制灌溉面积和复种套种面积、限制发展机井，推行农业节水、以工补农、防止污染水源和环境等措施未能很好地落实；建议成立省级石羊河流域管理机构，制定流域水法实施细则，实行统一管理、统一调度也未能落实，致使甘肃省政府批准的初步水利规划制定的主要治理措施未能实现，进入民勤的水量不仅没有增加，反而逐年减少，2000年至2005年只有1亿m3左右，2004年仅有0.78亿m3。

地表水不足，人们就无节制地开采地下水。根据2007年普查数据，全流域有机井19528眼，年取水量14.82亿m3，机井数量超过统计数据，地下水开采量超过允许开采量7.23亿m3，两项数据均超过2003年的调查统计数据，年提水量接近上游河道年径流量，地下水严重超采，生态恶化形势加剧。

以上结果表明：没有流域统一管理，控制用水总量、分水目标无法实现；一个没有法律保障的分水方案，没有流域机构监督的规划无法达成目标。初步水利规划的失落导致流域治理流产。

3.流域重点治理规划的形成

2001年6月，新华社在《国内动态清样》第1162期反映《河西走廊石羊河流域生态环境恶化》，“石羊河作为维系甘肃河西走廊生存的三大水系之一，因缺乏统一管控，流域内生态环境日益恶化，呈现出沙进人退、绿洲面积不断萎缩的趋势”；“下游由于来水量年年锐减，部分地方已经无水可用，失去浇灌的土地迅速沙化，许多人不得不背井离乡，成为生态难民”。7月，时任国务院副总理温家宝批示：“石羊河流域生态综合治理应提上议程。当务之急是建立流域统一管理机构，大力实施节水工程，有效地控制土地沙化和草场退化。决不能让民勤成为第二个罗布泊”。2004年8月，《近期社会动态专报》第866期反映《甘肃民勤县红崖山水库首次干涸，可能成为 “第二个罗布泊”》，“调查发现甘肃民勤县红崖山水库首次干涸，该地区正面临着有史以来最严重的缺水问题”。温家宝总理批示：“如何使民勤不成为‘第二个罗布泊’，请水利部会同甘肃省政府认真研究并提出治理方案。”2005年7月，温总理在中国治理荒漠化基金会筹备委员会安成信同志专报的《决不能让民勤成为“第二个罗布泊”》上批示：“决不能让民勤成为第二个罗布泊，这不仅是个决心，而是一定要实现的目标。这也不仅是一个地区的问题，而是关系国家发展和民族生存的长远大计。盼发改委会同甘肃省将这件事情列入议事日程，统筹规划，落实措施，科学治理，务求实效。”

“决不能让民勤成为第二个罗布泊”是嘱托，更是使命。然而，在河西走廊平原区，无水不植，无灌不耕，要减少用水户的用水量，犹如损害其生存的生命线，协调难度极大。流域治理，规划先行。石羊河水资源开发程度已高达173%，大大超过其承载能力，供需矛盾极为突出，如何制定一个既能增加农民收入、保障流域经济社会可持续发展，又能增加生态水量、遏制流域生态恶化趋势的治理方案，困难重重，没有先例，只有教训。规划思路定位、治理原则、措施方案极难确定，规划目标能否实现顾虑重重，给规划工作提出了严峻的挑战。

从2002年开始，甘肃省组织力量编制石羊河流域治理规划。2002年1月，原甘肃省计委组织甘肃省经济研究院地区经济所、兰州大学资源环境学院等单位开始编制《石羊河流域生态环境综合治理规划》，采用先编制总体规划，在总体规划指导下编制专项规划，用专项规划支撑和完善总体规划的方式，设置了《水资源节约利用规划》《产业结构调整与城镇化调整规划》《生态移民规划》《石羊河流域水资源管理保障措施研究》等专项规划。同期省水利厅组织甘肃省水电设计院开展了《石羊河流域近期综合治理规划》编制工作。经多次调研、座谈、讨论、协调，2004年6月水利部水利水电规划设计总院（以下简称水规总院）对修改后的《石羊河流域生态环境综合治理规划》进行了初步审查。与会领导和专家认为，该规划的思路不够清晰，治理重点不够突出，目标不够明确，可操作性不是很强，实施难度较大，意见分歧严重，未能进入实质性审查环节。2004年8月，甘肃省发展改革委和水利厅在兰州组织相关单位召开了修编规划座谈会，邀请黄委会、黑河流域管理局、清华大学等单位的专家学者对规划的定位和治理思路等问题进行论证交流，决定调整规划思路和工作方式，以界定水权、规范水资源利用秩序为切入点，以节水、水资源配置工程为重点，以节水型社会建设为核心，以确保民勤不成为第二个罗布泊为目标，编制一个以水为主的规划，由甘肃省水电设计院和清华大学共同承担，宏观经济研究院、兰州大学、甘肃省林业调查规划院配合，报告名称为《石羊河流域近期重点治理规划》。规划组数次赴流域内各市县调研、座谈，研讨分水方案和治理措施，各市县争论激烈，滴水不让。分水难，规划难！

经过反复分析、协商、讨论，研究，本着尊重历史、立足现实、面对未来、公平公正、兼顾效率等原则，确定了水量分配的基本规定和水量分配方案，各方基本达成了一致意见，甘肃省政府以甘政函〔2005〕101号文批准了《石羊河流域水资源分配方案及2005—2006年度水量调度计划》，明确了各河流、各市县、各灌区的用水总量，也为规划编制工作奠定了水权基础。

2005年7月，水规总院在北京对《石羊河流域近期重点治理规划》进行审查，水利部有关领导及特邀专家多次赴石羊河调研，数次讨论规划方案，反复修改完善规划报告，将报告名称修订为《石羊河流域重点治理规划》。2006年8月，水规总院向水利部上报了《关于报送石羊河流域重点治理规划审查意见的报告》，水利部向国家发改委、财政部、国土资源部、建设部、农业部、环保总局、林业局等部门征求意见，但又遇到规划由谁批的争论。经过多次汇报协调，同年10月，向国家发改委报送了《甘肃省发展和改革委员会、甘肃省水利厅关于上报石羊河流域重点治理规划的报告》，12月水利部和甘肃省人民政府联合向国家发改委报送了 《关于石羊河流域重点治理规划报批问题的函》，文中提出：“根据国务院领导的批示精神，拟将石羊河作为重要江河，其《规划》报国务院审批……建议该《规划》由水利部、你委和甘肃省人民政府联合上报。”经过多次汇报协调，国家发改委同意了水利部和甘肃省的意见，委托中国国际工程咨询公司于2007年1月进行了现场调研和评估，5月中咨公司向国家发改委报送了《关于石羊河流域重点治理规划的咨询评估报告》。

2007年10月1日，时任中共中央政治局常委、国务院总理温家宝到石羊河视察指导工作，在主持召开座谈会，同专家、治沙劳模和当地干部共同探讨防沙治沙的措施时温总理深情地说：“我们国家的荒漠化问题十分严重，我早就关注民勤这个地方了。”“从我提出决不能让民勤成为第二个罗布泊，现在已经过去七年了。七年来，随着石羊河流域综合治理应急工程的实施，民勤的面貌应该说局部得到了改善，但是要整体实现这个目标，还需要花更大的力气，还需要更长的时间。在石羊河流域治理中，必须打好三套‘组合拳’：一是石羊河上中下游的治理。上游要涵养水源，保护祁连山冰川；中游要加强管理调度，科学合理用水；下游要关井节水，恢复生态。二是通过实施工程、生物、灌溉等措施，兼顾生态、生产、生活。三是植树造林，因地制宜，多种沙生植物。还要采取一些措施，比如生态移民，移民的目的不是让大家背井离乡，这里的地下水不能再采了。只有把一部分群众安置在更好的地方，尽量减少开采地下水，才能拯救民勤绿洲。”温总理指出，如果真的在国家地图上把民勤县抹掉了，这将是个永远的遗憾，是无法挽回的损失。反之，如果我们把石羊河流域治理好了，把民勤绿洲恢复了，那就表明我们国家有能力把全国荒漠化地区逐步治理好。从这点上看，民勤治沙工作既能起到警示作用，又有示范意义。要尽快对石羊河流域综合治理规划进行审批，统筹规划，抓紧落实。”2001—2007年7年中，温家宝同志先后就民勤问题作过11次批示和指示。在总理的亲切关怀下，2007年10月16日，《国家发展改革委、水利部关于审批石羊河流域重点治理规划的请示》报送国务院。经国务院同意，12月7日，印发了《国家发展改革委、水利部关于印发石羊河流域重点治理规划的通知》（发改农经〔2007〕3378号），至此，石羊河流域有了国家级的治理规划。

规划编制、审查、报批经历了曲折复杂、艰难困苦的过程，数易其稿，形成了以全面建设节水型社会为主线，以生态环境保护为根本，以水资源的合理配置、节约和保护为核心，以经济社会可持续发展为目标，按照下游抢救民勤绿洲、中游修复生态环境、上游保护水源的总体思路，《石羊河流域重点治理规划》的编制和出台体现了各级领导的关怀、关心和支持，浸透着各专业无数专家和编制人员的智慧和心血。