新型城镇化进程中教育公平发展的政策思考——以福建省F县为例

肖庆顺

新型城镇化是国家重要的发展战略,人的城镇化是新型城镇化的核心,其实质是人的现代化,它以人的全面发展为出发点和最终归宿,教育公平、教育均衡发展既是新型城镇化的重要基础,也是新型城镇化的目的所在。[1]在不同城镇化发展水平的地区,由于城镇化率不同,在教育公平上就会面临不同的问题,采取不同的路径和对策措施。本文以福建省F县在城镇化进程中的教育公平发展问题为典型个案,进行案例分析,提出促进教育公平发展的政策思考。

一、新型城镇化进程中F县教育公平发展的主要问题与挑战

F县位于福建省中部,泉州市北部,是我国三大古瓷都之一,民窑的代表,陶瓷是其重要的支柱产业。近年来,随着陶瓷产业的不断发展,越来越多的F县人从农村走向城镇,专门从事一些陶瓷工艺品生产和出口的工作,在城镇陶瓷产业的发展带动下,农村人口逐步自发地向城镇集聚。20世纪90年代初以来,县委县政府大力实施“小县大城关”发展战略,加速了农村人口向城镇集中,城镇化水平快速提升。根据该县教育局提供的数据,目前该县城区常住人口占总人口的71%,城镇化率达到73.6%,远远高于全国和福建省的水平。新型城镇化的发展对F县教育发展带来了重要影响。全县在校生52677人,其中城区49561人,占94.1%,农村学生3116人,占5.9%。全县教育呈现“一头大、一头小”的格局。教育发展呈现以下特点。

(一)学生快速向城区集中,农村学生急剧减少,学生的城乡差距加大

随着陶瓷产业的带动,F县的大量人口往城镇集中,人口集中对教育带来的最直接的影响就是城乡学生数量的变化。从2000年到2010年,该县城区学校的学生数量迅速增长,农村学生急剧减少。城区学生由2000年的42.98%上升到2016年的93.84%,农村学生则从2000年的57.02%下降到2016年的6.16%。城乡学生数量的变化带来的是教师数量的变化,城区教师数占教师总数由2000年的30.50%上升到2016年的83.40%,而农村教师数占教师总数则由69.50%下降到16.6%。城乡师生数量的变化直接拉大了城乡教育差距。

(二)城区学校的教育承载力严重不足,农村学校萎缩严重

随着城区学生数量的快速增加,与之相应的教育资源的增加却明显滞后,学校建设的速度远远跟不上学生的增长速度,城区原本均衡发展的学校系统承受了来自人口不均衡流动所产生的压力,导致城区学校的教育承载力严重不足。突出表现是城区学校规模较大,大班额问题比较突出;师资力量严重缺乏,生均教育资源明显不足。城镇教育资源短缺的压力非常大,特别是随着全面二胎政策的实施,城区生源数量会进一步增加,给城区教育带来更大的压力。

与此同时,农村学校严重萎缩,带来了农村教育的萎缩。农村学校逐年减少,师生数也逐年减少。农村学生数由2000年的35720人减少到2016年的3116人,教师由2489人减少到580人。全县18个乡镇中,有6个乡镇没有学校,11个乡镇没有初中校,12个保留中心小学的乡镇学校学生数也比较少,少于10人的有5所,有的只有1～2名学生。有的农村学校的学生,往往是家庭条件较差去不了城区,或者自身有残疾,或家中监护人有残疾。教师则年龄偏大,很多教师近几年面临退休,知识结构老化,工作积极性不高。这给农村的教育和文化生态带来了不利影响。

(三)城乡之间、学校之间教育资源差距较大

F县城乡之间的教育在学校数、教师数和学生数上差距较大,特别是由于农村学生减少,农村学校的校园和校舍面积、教育技术装备、图书资料生均比远大于城区学校,但在教育技术装备和图书资料的质量以及使用率上远远低于城区学校。学校之间也存在较大的差距,即使是城区的学校之间在学生数上也存在较大差距,在硬件设施上往往新建校好于其他学校。如有的新建幼儿园和小学因为使用了先进的信息技术,带动了学校的发展。而城区建校时间较长的一些学校,却由于投入不足,反而在硬件设施上相对落后。

(四)农村教育资源及投入浪费严重

在城镇化进程中,由于农村生源减少,农村的校园和校舍、教育技术装备、图书资料不同程度地存在闲置和浪费。一些农村学校或教学点的教学楼因没有足够的学生而闲置。据统计,F县全县农村闲置校舍共有254所,总面积19.94万平方米,有的只能由乡镇、村委会代管借用,大部分闲置无人使用。特别是现在国家还有大量资源投向农村,包括农村改薄项目,造成更多的大量农村校舍闲置。

(五)教师队伍出现结构性失衡,活力不足

结构合理、充满活力的教师队伍是实现教育公平和教育均衡发展的重要保障。从数量来看,F县全县教师总体是超编的,仅中学教师就超编400多人,然而教师队伍存在失衡现象,活力不足。一是学科结构性失衡。特别是在城区结构性失衡现象更为严重,科学、综合实践活动等学科教师缺口较大。二是教师城乡结构失衡。教师不能满足需求,一些教师的素质不能满足教学需要,面对大班额力不从心;城区生师比偏低,教师数量不足;农村学生少,占用教师指标,生师比偏高,一个学校10人以下,也要占几个教师,造成教师富余。可是如果农村和城区生师比综合计算,就出现了教师数量能够满足需求的假象。三是年龄失衡。由于教师分流政策的失误,造成分流的年轻教师居多,这些分流轮岗的教师由于多年没有在一线教学,教师数量不足时再返回到教学岗位后知识老化,已经不适应教育教学的要求。近几年新生教师力量补充不足,教师队伍出现了年龄结构断层、教师队伍青黄不接现象。特别是农村地区的教师和校长年龄普遍偏大,在55岁以上居多,过几年就要退休了,工作的积极性不高。四是政策失衡。由于编制只减不增这一原则套用在学校中,教师编制不足,教师队伍又有缺口,造成新的代课教师的职业素养不足,职业不稳定。以上这些情况导致了城镇化背景下教师队伍的活力不足。

(六)随迁子女和留守儿童教育问题较多,市民化教育任务繁重

在城镇化进程中,随迁子女和留守儿童是教育中面临的主要问题,也是教育精准扶贫的主要对象。这两类群体接受教育的状况也是教育公平发展的重要体现。在F县,城区学校的一些随迁子女来源于农村,父母从农村来到城市谋生,由于生活压力较大,他们没有较多的时间对子女进行教育,对子女监管不当或疏于管理,也不太注重孩子的品德教育和良好行为习惯培养,孩子各种良好习惯没有养成,造成学习困难,升学压力较大。由于城区就业创业的机会不能满足随迁子女的需求,造成他们的就业困难。农村留守儿童由于父母长期在外打工,或者家庭经济比较困难,或者自身或家庭成员身有残疾,监护人年龄较大,观念比较落后,无法对其进行良好的教育,缺乏关爱,成为弱势群体。市民化教育是新型城镇化进行中面临的又一重要的教育问题,关系到进城市民能否成为真正意义上的新市民,关系到市民整体素质的提高。F县在这方面采取了很多措施,做了大量的工作,但市民化教育的任务仍然比较繁重,很多人虽然已经在身份上成为市民,但思想观念等很多方面没有根本变化。

二、新型城镇化进程中F县教育公平发展采取的主要措施

面对新型城镇化背景下教育发展出现的以上问题,F县委县政府在教育上采取了积极的应对措施,取得了明显的成效。

(一)坚持教育规划优先,加快城区扩容提质建设

F县面对城区教育承载力不足的现状,坚持做到规划优先,加快城区扩容提质建设。他们根据出生人口变化趋势,充分论证近、中、远期教育用地需求,及时调整城区建设规划,在制定城市发展规划时优先考虑教育用地需求,使所有新区建设和旧城改造都预留教育用地,做到新区建设与学校建设相配套。在新区建设中,变以往新建设由开发商代建为自行投建的方式,先提供教育用地,先行规划学校;在旧城改造中,积极为学校挤出用地、保障供地,努力拓展旧城区学校发展空间。县教育局充分利用“校安工程”,重建校舍,迁建、新建和扩建多所学校,提供5000多个学位,以满足学生入学需求。他们规划三年时间推进28个学校项目建设,投入资金8.5亿元,力争三年内新增学位2万个,加快城区学校扩容,满足学生的学位需求。通过融资筹集教育经费解决经费不足问题,一是银行宽松,适合于融资,为此融资6个亿;二是钢筋水泥成本下降;三是社会力量支持;四是国家对教育投入加大。这四个方面的优势集中起来进行融资,可以提高城区教育的承载力。通过这些措施缓解教育资源承载力不足的压力。这是在新型城镇化中面对城区产业集中、土地集中、人口集中,在教育上采取的“大城关教育”模式,既适应了密集型经济发展的需要,又促进了教育资源的集中共享,促进了县域教育城乡一体化进程,促进了教育公平发展。[2]

(二)盘活现有教育资源,挖掘现有城郊和农村教育潜力

在城区学校扩容提质的同时,F县教育局用足用好国家的相关教育政策,加大对有生源发展潜力的农村中小学的扶持力度,特别是加大对城乡接合部学校的扶持,实施城郊乡镇学校优质化建设,对一些硬件条件和教育质量基础较好的学校,提升改造校园面貌,充实教学装备设施,使其逐步达到与城区学校相当水平。这样既缓解了城区新建校的压力,又能引导部分学生回流,盘活城郊学校资源。

与此同时,该县积极盘活闲置的农村校舍,采取抓住重点、分类解决的办法进行盘活:一是委托管理,对没有村委会的,由当地村委会与教育局签订托管协议,委托他们管理。二是内部调剂。即将部分条件较好的闲置校舍办成中小学社会实践基地、拓展训练基地或中小学教师培训基地、研学基地。三是租赁给企业。让企业结合当地的旅游资源或产业发展,将闲置校舍改装成度假山庄、农家乐或出售给企业投资办厂。与此同时每一个乡镇保留一所中心中学和中心小学,这样基本能够满足农村教育的需求。他们通过多年的经验认为,城镇的学生基本不会回到农村。即使父母回到农村也是大部分将子女留在城区学校入学。所以不会担心出现农村校舍资源紧张的问题。这些措施盘活了教育资源,做到了充分利用。

(三)实行片区管理,缩小城乡、校际教育差距

城乡之间、学校之间差距大是城镇化过程中教育发展面临的突出问题,随着城镇化的快速发展,这种差距还有继续扩大的趋势。为了缩小教育的城乡差距和校际差距,F县采取了片区化管理的方式。他们在“城区支援农村、近郊支援边远、强校支援弱校”的原则下,将全县义务教育阶段学校划分为4个初中小片区、7个小学小片区,整合城乡教育资源,采取委托管理方式,将所有教学点纳入片区管理,以片区内的优质校为龙头捆绑周边及农村一般校,实行“城区＋教学点”的小片区管理模式,并力求片区内学校实现六个方面的统一:师资统一调配、教师统一待遇、课程统一设置、教研统一管理、质量统一监测和考核统一评价。通过片区化管理,实行片区内资源共享、师资均衡配置,实行组团式发展,缩小了城乡和校际的教育差距。

(四)通过挖掘特色提升每所学校的办学质量,实现学校内涵发展

学校的发展既受到外部教育政策条件的影响,也与自身的发展方式有关,实现教育均衡发展,促进教育公平,还要充分挖掘每一所学校的发展潜力,提升每一所学校的教育教学质量,实现学校的内涵发展。F县教育局注重利用当地的文化资源和产业优势,鼓励和支持学校的特色发展和内涵发展,提升学校的办学质量。F县的当地文化是闽南文化,又是著名的瓷都,闽南文化和陶瓷文化的教育渗透在每一所学校。从幼儿园开始,F县的孩子就开始玩泥巴,逐步学习瓷器的历史、现代制瓷的流程,再到制模、成型、烘烤作画,每所学校的瓷艺课程和瓷艺教育必不可少。除此之外,每一所学校都有自己的发展特色。例如F县实验三小的传统文化课程丰富多彩,包括了柔道、摔跤、舞蹈、乒乓球、书法、陶艺、葫芦丝、棋类、古诗词写作等。G小学做大做强陶艺特色,建立了专门的陶吧,祝福墙上挂着学生的陶艺作品,每天都会有学生在陶吧学习制陶。学校还将瓷歌、瓷舞、瓷操和瓷塑等陶瓷元素融入学校课程,编印《陶瓷》教育读本,举办区县中小学现场陶艺比赛,邀请陶艺大师进校园,推动陶瓷教育发展。M中心小学则构建“闽南文化大观园”,吸纳杨梅的刻纸、美湖的木偶戏、F县的灯谜,特别是闽南的南音,形成了学校特色。学校找准了自己的特色,提升了教育教学质量和办学质量,也继承和发扬了传统优秀文化,实现了特色发展和内涵发展。

(五)多渠道加强教师队伍建设,激发教师活力

F县把加强教师队伍建设,激发教师队伍活力作为促进教育均衡发展的基本保障,多渠道加强教师队伍建设。一是优化现有教师队伍。当师资过剩时,县教育局对教师的素养进行全面评估,素养高教育教学质量好的留下,不好的转岗。比如55岁以上知识老化的教师转岗,确保人尽其才。二是及时建立教师补充机制。一方面退休一个教师补充一个教师,退休多少补充多少,确保教师队伍的基本保障;另一方面针对教师队伍年龄老化、结构不合理,编制内教师不能满足需求现状,建立了新教师常态补充机制,在教师招聘上采取“编制内教师为辅、编制外合同制教师为主、紧缺学科单独招列”的补充办法,编制外教师待遇与编制内一样。在每年的教师招聘中优先招聘合同制教师,保障了编制外教师的积极性。三是加大教师培训力度。县里充分挖掘教师进修学校的资源优势,将进修学校打造成“五个中心”:师资培训中心,提高师能素养;教育科研中心,提升教师的教育科研水平;信息技术应用中心,加强教师信息技术的培训和应用;教育质量监测中心,检验教师的学科能力素养;教师素养评估中心,监测教师专业素养。通过五个中心的建设,完善全员培训制度,加大名师培养力度,全面提升教师素养。四是加大教师交流力度。每年有20%的教师流动,原则上教师每工作6年就要流动一次。五是建立教师帮扶平台,均衡师资资源。发挥小片区内总校师资优势,建立传帮带机制,通过送教、走教、片区教研等活动,均衡校际师资水平。六是改革教师管理体制,加强师风师德建设。建立以合同管理为抓手、以专业技术聘任为杠杆、以目标考核为载体的管理体制,调控总人数,依岗位需求调整结构,推行教师聘任制,要求各片区龙头校在片区的教师资源合理配置上出台方案,突破传统体制的禁锢。通过以上各种措施,加强了教师队伍建设,优化了教师结构,激发了教师队伍活力。

(六)开展市民化教育,提升市民素质

新型城镇化首先是人的城镇化,教育现代化首先也是人的现代化。人的城镇化、市民化,其实质是人的现代化,要求教育造就现代人,增进人的现代性,增强人的主体性(积极性、主动性和创造性),培养全面发展的现代公民。[3]农村人口进城之后要通过各种方式提升他们的素质,使其成为新市民,具有市民素质,具备现代市民的生活方式、人格特征和综合素养。这样不但有利于新市民本人的素质提升,而且也能间接促进其子女的成长。F县对此有充分的认识,通过多种形式的培训和教育对进城务工人员进行市民化教育。他们依托电大成立了F县社区学院,通过社区学院对社区居民进行社区教育,在教育中坚持全员性、社会性、文化性和终身性,吸引大批进城务工人员,促进他们融入当地社会。开展陶瓷文化、闽南文化、优秀乡土文化教育,解决农村虚空带来的文化断层问题;在职业教育方面与其产业发展相对接,培养面向陶瓷业的具有“工匠精神”、创新创业意识和能力的高素质技能型人才。对进城务工人员、农村转移劳动力开展生态旅游、现代服务业和现代农业领域的培训,增强其服务能力。通过以上措施提升了市民素质。

三、新型城镇化进程中教育公平发展的政策思考

F县在新型城镇化进程中采取的教育公平措施具有典型性和代表性。F县的城镇化率达到73.6%,已经达到高城镇化水平。纵观世界部分国家(地区)城镇化进程中教育发展的整体经验,城镇化进程中的不同发展水平时期内,各国面临的教育问题核心样态具有一致性,但相关教育问题在不同时期内的严重与集中程度有所不同。教育资源的区域均衡配置、教育作为阶层递进的路径功能以及教育与经济产业发展的联动效能构成了主要问题的三种核心样态。[4]我们认为,在城镇化进程中,为了促进教育均衡化,实现教育公平,应重点从以下方面进行努力。

(一)加强顶层设计,在经济社会发展规划中坚持教育优先

有学者通过研究发现,美国城镇化进程中教育模式变革的一条成功经验是其主动适应城镇化的发展要求,为城镇化的各个发展阶段提供了丰富的人才储备,对城镇化发展产生了引领作用。[5]也就是说教育发展要优于城镇化发展,正如十九大报告所指出的:优先发展教育事业,必须把教育放在优先位置。这首先体现在规划的制定上。所以各地在城镇化过程中,要解决城区教育资源承载力不足,农村教育资源闲置浪费的问题,坚持规划优先是重要的原则。教育与城镇化发展的不平衡将导致教育机会的缺失与教育质量的降低,这就需要各地在制定经济社会发展规划时,把教育融入当地的经济社会发展整体规划,对教育事业优先考虑,做好教育布局规划。完善教育规划体制机制,把城市社会发展、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设、公共服务供给等多种规划相互衔接,相互融合,在城市或城市周边的整体规划中先预留教育用地。教育部门要积极参与各种规划的制定,反映城镇化进程中教育发展和教育公平面临的突出矛盾和问题。只有这样才能在规划中做到顶层设计,应对城镇化中的教育资源不足问题。

(二)国家和地方的教育政策要保持灵活性,给地方一定的调整空间

由于我国各地之间差异较大,城镇化水平不尽相同,在不同程度的城镇化条件下,面临的教育发展问题就会有差异性。一些教育政策在具体执行过程中会面临很多的问题,甚至有一些教育政策已经落后于教育发展实际,如教师编制只减不增,对教育部门并不完全适合。近几年国家为了发展农村教育事业,在资金、师资等各个方面加大投入,但对于城镇化进程较快的地方,由于人口大量向城区集中,农村人口越来越少,校舍等资源闲置浪费,再增加农村地区投入只能造成更大的浪费,而且由于专款专用,资金不能灵活调整到城镇学校中。现在国家在政策取向上还是将大量资源投向农村,由于农村短时间突然人口虚空,大量投入之后却没有生源,大量的农村校舍闲置,造成教育投入的浪费。所以建议国家资金对农村的投入要加强认证,慎之又慎,不要盲目地投向农村,要增加中心城镇教育投入。在政策执行过程中给予地方灵活性,允许地方根据当地教育实际发展情况予以调整,上级主管部门可以同时予以监督和规范管理。

(三)通过产业带动城镇化发展,加强职业教育和市民化教育,是促进教育公平的重要途径

城镇化的发展需要通过产业来带动,产业集聚是城镇化的首要特征,先有产业再有城镇化,F县的城镇化过程很好地说明了这点,农村很多人进城打工从事陶瓷产业制作,加快了城镇化进程。F县在职业学校中有一批在陶瓷手工艺制作方面的“能工巧匠”,他们技术精湛,其作品在社会上也有着广泛的影响力。F县在职业教育中将专业教育与陶瓷产业进行对接,在职业学校中为在陶瓷手工艺制作方面的“能工巧匠”建立“名师工作室”,发挥其在陶瓷产业制作中的辐射带动作用,为当地培养了大批的高素质技能型人才。F县的经验表明,要大力发展相关产业,通过产业带动城镇化,通过大力发展职业教育,加强市民化教育,使农村转移人口具备现代市民的生活方式、人格特征和综合素养,提升他们的就业能力,从而提高他们的就业质量,增加经济收入,改善居住条件,最后使之真正融入城镇生活和城市社会。[6]通过加强职业教育和市民化教育带动城区教育的发展,是促进教育公平的主要途径。

(四)学校要通过办出特色,实现内涵发展,促进教育公平

办好每一所学校,促进每一所学校的发展是促进教育公平的重要内容。所以教育均衡发展既要政策引导,也需要学校根据自己的实际办出特色,提高教育教学质量和育人质量,实现内涵发展和特色发展。内涵发展在涵义上体现在质量发展、精细发展、特色发展、创新发展四个方面[7];学校特色发展是推进教育内涵式均衡发展,促进教育公平的新方向。[8]F县的很多中小学就在发展过程中发展出了自己的特色,如陶艺特色、传统文化特色等,并通过片区内资源共享等方式,实现共同发展,缩小了学校之间的差距,农村和城乡接合部的学校办出特色,还可能使得学生少量回流,增加学生数量,扩大教育规模。

(五)适当保留农村小规模学校和教学点,实现农村传统文化的继承

新型城镇化的过程应该成为保存乡村文化的过程,学校是实现农村传统文化保存和传承的重要途径。乡村文化是乡村居民在乡村环境中长期生产与生活而逐步形成和创造的文化,它是世世代代居于此地的乡民共同积累及随时代修整而形成的,是联系乡情的纽带,也对乡民行为和相互关系起着规约作用。[9]F县对农村的小规模学校和教学点并没有一味取消,而是适当予以保留,并通过片区化管理,一个城镇学校联合一个农村学校,挖掘农村特色,如剪纸、舞狮、陶瓷等帮助学校发展特色。文化的传承需要让个体把特定的文化当作自己适应外界环境的机制,并能表现出特定的思维和行为方式。在学校教育中实现传统文化的传承要让学生主动把传统文化作为自身适应环境的机制。[10]教育局牵线搭桥,让学校与文体局等机构开展合作,资源共享,建设农村文化,如体校、文体局的体育馆、图书馆建在学校,实现了互利双赢。农村小规模学校和教学点的存在,发展了农村特色,传承了当地的传统文化,成为农村人精神寄托的家园。