高职院校“负面清单”管理模式改革探究

石宏武

（福建农业职业技术学院，福建 福州 350119）

“负面清单”是与“正面清单”相对的一种管理模式。伴随着中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（2013年）的出炉，“负面清单”在我国逐渐为公众所熟知和关注。作为深化市场准入制度改革的一项重大举措和一种新的法治模式，“负面清单”管理模式具有深刻的法治意蕴，是法治限权与赋权精神的体现。近年来，“负责清单”模式的应用已经从市场投资域拓展延伸到了行政、金融、教育、文化管理等多个方面。

一、高职院校管理现状与改革方向

理念现代化、决策法治化、体制科学化、运行规范化、手段信息化是高等学校管理现代化的主要标志，是高职院校管理亟待改革和提升的方向，却恰恰也是高职院校管理的薄弱点所在。当前，高职院校内部治理还普遍存在“法人地位落实不到位、行政化严重、依法治校意识薄弱、权责不统一、流程不规范、民主监督执行不力等问题。这些问题在现实中就是：高职院校的管理不如政府部门规范、有序，不如本科院校完善、有力，不如企业精细、高效。这成为了高职院校“运行效率低、发展速度慢、内生动力弱的主要原因。

为了解决高职院校在管理方面存在的问题，一方面，教育主管行政部门统筹全局、科学谋划，明确了一系列改革创新措施。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式……完善中国特色现代大学制度……完善治理结构”。《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法〔2015〕25号）提出要“推行清单管理方式，建立教育行政权力清单和责任清单制度；在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点。另一方面，很多高职院校在推进完善治理结构、创新管理模式的过程中也进行了广泛探索。其中，“负面清单”管理模式的实践价值受到了高职院校的普遍关注，成为了高职院校深入推进简政放权、去行政化、管办评分离、落实高校办学自主权改革的重要抓手，更成为了推进依法治校、完善治理结构、提升管理效率、深化管理改革的实施路径。

二、“负面清单”模式在高职院校管理中的价值

对于高职院校来讲，探索引入“负面清单”模式，推动新旧管理模式的融合，对于完善内部治理结构，推动管理模式转变、提升依法治校能力可以起到事半功倍的效果。

（一）弘扬法治，规范权力——淡化学校管理行政化倾向

高校是学术机构，在内部管理上应该遵循教育和学术规律，实行与行政科层制完全不同的专家治校、教授治学。然而，长期存在的教育行政化与旧有的“正面清单”的管理模式，使得行政权在高职院校内部一家独大、一枝独秀。显然这种管理模式的自由裁量权过大、模糊区域太广，给管理者留下了“闯黄灯”“打擦边球”的巨大空间，导致决策不按程序、行政权主导学术权等问题应运而生。

引入“负面清单”模式，本质是将“法治限权”和“赋权思维”引入到了高职院校管理之中，最终实现从“两个维度”对权力运行进行规范。一是“法有禁止不可为”，可以明确规定领导不能做什么；二是“法无授权不可为”，可以明确规定领导在什么情况下可以做什么。对于权力运行来说，这一模式较大程度上厘清了权力边界和运行范畴，有效限制了自由裁量权；对于权力监督来说，这一模式实现了对管理者行使权力的“对标监督”，大大压缩了公权乱用的空间。

（二）转变职能，服务归位——优化治理结构和运行效率

常规管理模式下，管理者的工作重心是“审核准入、把好入口、规定方向、设置路径”。管理者的个人意愿、职业习惯、工作模式以及管理事务的利益指向都会对事务运行产生巨大影响。由此，通过设定条条框框来“把控方向”自然成为了一种管理“常态”。

引入“负面清单”模式，明确列出管理者不能参与、不能插手、不能干涉的事项和范围，可以有效规范管理者的职能权限，改变管理者的“官本位”思想，推动管理者将工作重点放在“设定权力运行的边界与红线，营造良好的办学环境与氛围，构建良好的办学基础与平台，提供良好的办学服务与保障”等方面。这种转变可以整体带动高职院校配套制度体系、风险防御体系、服务保障体系的同步完善，推动高职院校管理从传统“管制型”向现代“保障型”转变。

（三）鼓励创新，防范风险——保障学校健康快速成长

创新是以新思维、新发明、新描述为特征，对常规事务进行改进或创造的过程。作为“五大发展理念”之一，“创新”在驱动发展、引领全局方面的核心价值得到了世人一致认同。高职院校的“管理创新”同样面临着原有模式的牵绊，最突出的是用“正面清单”模式和常规制度来规定创新者要怎么做、要做什么，这显然不科学。因为“创新”本身就是探索从无到有、从旧到新的过程，管理者不可能比实践者懂得更多、明白得更早。

“负面清单”在这方面的优势不言而喻。只要用“负面清单”给“创新者”划定一个不可触碰的“底线”（法律规定、道德约束、行业范畴等），其余的广阔天空完全可以让他们自由翱翔、尽情探索，这大大拓宽了创新入口，最大程度上激发了创新活力。与此同步，学校可以借此推动管理模式由事前把关向过程监管转变，管理注意力向创新过程和改革成果聚焦，可以从很大程度上提高管理效率，激发创新活力。

三、“负面清单”模式面临的挑战与对策建议

目前，“负面清单”对高职院校来说还是新生事物，在实践中还面临诸多挑战。突破瓶颈、催生价值的关键点集中在新旧模式衔接、利益资源重组、管理队伍升级等方面。

（一）清单本身的挑战与对策

“负面清单”的法理要义是法无禁止即自由。那么，“负面清单”所“禁”事项的科学性、合理性、规范性、时效性就成为了其能否真正发挥价值的关键。一份科学合理、质量优良、切实可行的“负面清单”，是实行“负面清单”管理的基础和前提，同时也是关键所在。

因此，制定“负面清单”时要注重把握三个原则：一是“简”，杜绝“纷繁冗长、面面俱到”的清单的出现；要尽量压缩清单条目，放宽准入门槛，以精简的“负面清单”为学校让出更多“空间”；例如教育部办公厅、中央文明办秘书局印发的《全国高校文明校园测评细则》，“正面清单”很丰富，而“负面清单”仅有7条。二是“精”，要从“含金量高”的管理事权做起，坚决避免“放虚不放实、放小不放大”的现象，保证清单事项权力边界明晰，易于掌握和操作。例如在强化高校一把手管理方面，湖北省委印发了《关于进一步加强党对高校领导的若干意见》，对高校党委书记、校长任职期间的工作提出了“五不”清单（不参加学校学术委员会、不申报教学科研项目、不参加教学科研评奖、不参与专业技术岗位竞聘、不申报各类人才工程项目）。三是“新”，要对“清单”进行定期评估、动态调整、及时完善，确保“负面清单”内容的科学性和时效性，确保“清单”能够适应学校运转规律和改革进程。例如在高校专业设置管理方面，教育行政部门会实时根据行业产业变革和人才需求变化完善“专业负面清单”，对高校专业的设置和动态管理起到引导作用。

（二）管理模式的挑战与对策

高职院校管理过程中，不管选用哪种管理模式，程序规范、流程明晰都是最重要的。以往“正面清单”模式对管理事务的流程规定很严格也很全面，在“规范管理”方面可以说具有一定的优势；“负面清单”管理模式引入后，“负面清单”强调扩大自主权的本质与原有的“精细管制型”管理模式之间存在着一种天然的不相协调的关系。

因此，“负面清单”模式在最大限度地降低门槛限制、压缩干预条目、释放管理空间的基础上，必须解决“科学、有效填补管理空白空间”的问题。而关键突破口就是从三个层面做好“监督”：一是从单一监督向多方监督转变，将信息公开设置为涉及运用“负责清单”的重大决策部署、重要事项的“前置条件”，让权力运行透明化，将单一的“上级监督”转变为组织者、参与者和广大师生的多方监督，共同维护“负面清单”运用秩序。二是从全程监督向例外监督转变，改变事事关心和面面俱到的老做法，将管理精力转移到“纠偏、校正”少数“例外、特别”事项上来，既营造了宽松的管理空间，也实现了管理资源的集中。三是从事前监管向事中和事后监管转变。进一步强化综合考评机制，建立规范化、流程化、标准化的“风险防控”制度体系，对运行过程和结果科学评估，对违规行为及时进行纠偏整治，促进相关条件与标准的持续完善。

（三）管理队伍的挑战与对策

高职院校常规的管理模式，重心在入口审批和程序把控，经过长期积累已经形成了相对成熟的事项清单和管理模式。对于工作人员来说，管理难度较小，适应性较强。相对而言，“负面清单”强调“放开入口，把好过程”，这带来了责权利的转化，对已有管理模式带来了巨大冲击，而管理队伍更是首当其冲。只有多管齐下，才能有效改变管理人员不适应、不规范，甚至不合法的行为。

因此，引入“负面清单”模式后，必须从三个方面加强管理队伍建设。一是加快转变观念。要促进管理人员充分认清“负面清单”模式“法无禁止即可为”的法治理念，坚决摒弃“官本位”思想，充分尊重事项主体的自由和空间，严格控制自由裁量权。二是革新考核办法。要在考核评价体系中减轻对事先审批、监督事项的考核比例，突出对关键节点的监督和把控的考核，鼓励工作人员积极适应自由新领域中出现的复杂和多变情况。三是加强自我建设。要对应新的管理模式和重要风险点，为管理人员列出行为“负面清单”，给管理者自己戴上“紧箍”。

从“负面清单”实践应用的现实成果和其法理要义来看，高职院校引入“负面清单”管理模式，可以针对性地解决管理中存在的行政化严重，管本位泛滥，管理模式僵化，一管就死、一放就乱等难点问题，对于深化高职院校管理体制改革具有重要意义。

当然，高职院校的管理是一个综合工程，不能因为引入“负面清单”模式而全盘否定原有模式的价值；最理想的状态是高职院校参照政府综合改革中“三个清单”（权力清单、责任清单、负面清单）的模式，全面贯彻落实《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号）精神，推动模式融合、加强优势补充，为深化高职院校管理体制改革带来新选择。另外，高职院校要加大对“负面清单”这一新事物的研究和探索力度，可以选择在学生管理、科研项目管理、创新创业教育等领域先行先试，努力争取“负面清单”模式正面价值和积极效应的最大化，为高职院校实现科学、规范、创新管理奠定坚实基础。

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