浅析PPP项目纠纷的解决途径——以仲裁为视角

黎梦兵

（湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411105）

财政部PPP中心的数据：截至2018年4月，各地退库项目接近1700个、清退投资额约1.8万亿元，其中包含很多已经落地开始运营的项目，导致很多纠纷的发生，如何处理PPP争议成为理论界亟需解决的问题。2017年，PPP争议仲裁中心成立，仲裁成为合适的PPP争议解决方式。

一、传统方式存在的缺陷

PPP纠纷传统解决方式主要有诉讼与调解等非诉方式，PPP纠纷通过诉讼的方式解决存在诸多问题，如民事诉讼及行政诉讼都存在各自的缺陷，而调解方式的效果难以保证，且困难较大等。

（一）PPP诉讼的成本较高

因PPP项目合同性质本身就存在争议，所以选择诉讼程序也有差异。我国司法实践中，既有选择民事诉讼，也有选择行政诉讼的。但是无论哪种诉讼程序，选择通过诉讼程序解决PPP争议的成本较高但是效果较差。

通过诉讼程序解决纠纷的成本较高，首先是经济成本。通过诉讼程序，需承担更多的经济成本，如案件诉讼费、律师费等。

其次就是时间成本。改革开放以来，法院的案件数量迅速增长，1978年全国法院新收案件50余万件，到2016年新收1952余万件。“案多人少”成为现阶段我国基层法院的现状。此外，我国法院体系是“四级两审制”，一个案件经过两级法院审判终结审判，还存在审判监督程序等。所以，通过诉讼程序往往耗费更多的时间，PPP争议类案件较为复杂，往往要承担更高的时间成本。

最后是机会成本。诉讼往往意味着合作的破裂，即便得到诉讼利益也会丧失合作能带来的经济价值。于政府方而言，就该项目的合作可能出现停滞，而PPP项目多具有公共性，公共服务的提供应该是持续而稳定的，合作的破裂不利于公共服务的持续提供。于社会资本方而言，与政府方对簿公堂可能意味着将来合作的机会的放弃，还可能对企业的形象、信誉等造成负面影响，也不利于企业的发展。

综上，尽管诉讼是保障当事人合法权益的重要途径，但是通过诉讼程序解决PPP争议存在诸多缺陷，在可以选择其他解决方式的前提之下，不建议采用诉讼方式解决PPP相关的纠纷。

（二）非诉方式的效果欠佳

PPP纠纷解决的非诉方式主要有谈判、调解，尽管非诉方式成本相对低，但是非诉方式的缺陷也较为明显。

首先，谈判是任何纠纷必经的程序，实际上也难以称为是一种争议解决的方式，但是在实践中发生了争议，双方的第一反应大多是通过谈判解决。PPP项目投资大、内容复杂，实践过程中存在诸多操作不规范等问题，所以谈判过程往往很长，而长时间的谈判将导致项目无实质进展，可能面临退库的风险。

其次，有PPP项目合同在争议解决条款中约定：“设立一个调解委员会，发生争议后先由该委员会进行调解”。这种约定似乎有利于纠纷的解决，但是在实践操作中真的发生争议，调解主体不明，调解的结果如何执行等问题都无法解决，这种调解委员会实质上类似于上述谈判，也无法真正解决争议。

最后，其他非诉方式，如法院调解、人民调解及专业的调解公司等本身也存在诸多问题，加上PPP项目的特殊性，如投资额较大，项目内容复杂，对专业性的要求较高等，且双方主体为政府方与社会资本方，调解的难度较大，且无法保证公平公正。

综上，非诉方式解决争议的制度构建尚未完全建立，而PPP纠纷本身就存在特殊性，所以非诉方式也不适宜于PPP纠纷的解决。

二、PPP合同的可仲裁性

PPP相关的合同经常包含很多了合同,除了行政争议而不能提交仲裁以外，其余都可以提交仲裁。

《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）分别从正面和负面对仲裁的范围进行了规定，PPP发生争议的主要是由政府方和项目公司签订的PPP项目合同，合同的主体符合《仲裁法》第2条规定；也不是《仲裁法》第3条第1款所列之身份关系纠纷。存在争议的是，PPP项目合同纠纷是否为行政纠纷。

我国在2014年开始力推PPP模式，而特许协议制度也刚好在2014年引入《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）。《行政诉讼法》第12条规定了法院受理公民、法人或者其他组织行政诉讼的范围，第1条第11项及《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第11条，把与特许经营协议相关的纠纷纳入行政诉讼范围。

PPP项目合同是由政府方与社会资本方签订的关于具体基础设施或公共服务项目运作的合同，并不能简单认定为行政合同。

首先，根据《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》相关条文之规定，可以知道认定行政合同需要以下条件：第一，存在行政法律关系；第二，以设定、变更或消灭行政法上权利义务为其主要内容；第三，司法实践中，人民法院还会结合行政机关是否在合同中享有行政优益权来判断。

但是，本轮推广的PPP项目不同于20世纪80年代的BOT项目，PPP模式强调主体之间平等，PPP项目合同强调“风险分担，利益共享”，除去部分的“特许经营协议”外，广义的PPP项目合同并不满足上述行政合同条件，并非行政法律关系，因而不属于行政合同。

其次，虽然PPP项目合同主体是政府方与社会资本方，但是PPP项目强调项目运营及平等合作，所以合同的双方具有平等的法律地位。此外，PPP项目合同中双方权利义务基本对等，从发改委和财政部所颁发的PPP项目合同指南以及相关PPP项目合同来看，PPP项目合同双方的权利义务基本是相对等的，能够体现“风险分担，利益共享”的原则。所以，从这些特征上看，PPP项目合同纠纷是可以通过民事纠纷解决途径的。

最后，我国当前法律体系并没有对PPP项目合同的法律性质进行明确的界定。那么在没有法律明确规定的前提之下，第一，在PPP项目合同中政府方与社会资本方的主体地位是平等的，不符合行政合同的条件；第二，相关规范文件中规定PPP项目合同争议可以适用仲裁，如《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等文件中明确规定，可以申请仲裁。

综上，法律并没有禁止PPP合同使用仲裁，相关规范文件规定可以适用仲裁，且适用仲裁并不违反我国《行政诉讼法》，所以PPP项目合同是可以仲裁的。

三、仲裁方式是必然选择

相对于诉讼而言，仲裁有着许多不可替代的优势，如相对诉讼程序而言，仲裁程序更加独立灵活，且不公开使得保密性更强，最重要的是仲裁程序的效率更高、成本更低。无论是成文法系还是普通法系，这种纠纷解决方式已被普遍应用，仲裁在纠纷解决过程中所耗费的时间相对较短，优势比较明显。

首先，仲裁程序具有独立性。无论是民事诉讼还是行政诉讼，PPP项目合同争议的管辖法院多为当地法院，存在着行政干涉的可能性。而仲裁中心是独立于行政机关的，及仲裁程序不受行政机关的干涉。根据《仲裁法》的规定，合同双方均可以选择一名仲裁员，而处理该争议的仲裁员，均不可以代表任何一方当事人。所以，仲裁程序更加能保障独立和公正，有利于争议的高效公正解决。

其次，仲裁程序具有专业性。PPP模式兴起不过数年，且目前并没有上位法进行调整，多为规范性文件。而PPP项目投资金额大、合作的周期长、操作过程复杂、不可预见因素多，且之前所存在的判例较少，法院的审理难度大。而与PPP相关的仲裁中心是为专门针对PPP争议而创立的，仲裁员也多为经常处理PPP、建筑及工程管理等纠纷的专家，可见仲裁程序处理PPP争议更加有专业性。

最后，仲裁程序具有高效性。采取诉讼程序解决争议的，无论是民事诉讼还是行政诉讼，往往因为上诉、再审等原因而经常拖延，有复杂的案子甚至拖延数年而难以审结。但是仲裁程序采取“一裁终局”，能够大大缩短救济所需的时间。依据PPP仲裁中心相关的经验，可以高效推进程序管理。

综上，在解决PPP项目合同中所产生的平等主体之间的财产权益纠纷时，在存在仲裁协议的前提下，适用仲裁方式解决争议存在诸多优势。

四、结语

PPP模式兴起已有数年，当前阶段PPP项目数量巨大，但是操作依然存在不规范等问题。尽管仲裁并不是解决纠纷的唯一方式，但通过仲裁范式解决争议是目前来看较为合适合理的方式，将真正有利于PPP争议的解决，在当前和未来一段时间需要创立更多的PPP仲裁中心，培养更多专业解决PPP争议的专业人员，以应对实践的需求。