论生育登记的法律属性及其制度设计

胡洪波　高丛林

1.中国健康教育中心(北京，100011)；2.广东省卫生和计划生育委员会

为推动实施“全面两孩”政策，中共中央、国务院在《关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》(简称《决定》)中提出：实行生育登记服务制度，对生育两个及以下孩子的家庭，不实行审批，由其自主安排生育。随后，国家卫生计生委办公厅印发《关于做好生育登记服务工作的指导意见》(简称《指导意见》)，对登记对象、登记内容、登记机构和登记方式等重要事项予以明确，并要求各地切实做好生育登记的组织实施工作。全国各地高度重视，纷纷在新修改的《人口与计划生育条例》(简称《人口计生条例》)中规定对生育两个以内子女的家庭实行生育登记服务制度。同时，各地将生育登记作为“全面两孩”政策的重要配套措施，通过下发工作通知或实施意见进行安排部署。其中，天津、广西和重庆等地在2015年底之前便发出工作通知，实现了提前部署和无缝衔接；辽宁、山东、湖南、广东、海南、四川和宁夏等地则出台了规范性文件，对生育登记作了系统性规定。在新修改的《中华人民共和国人口与计划生育法》(简称《人口计生法》)和各地《人口计生条例》的指导下，生育登记工作在全国迅速展开。本文旨在全面分析各省生育登记工作的实施现状，找出各地之间以及与国家要求之间的差异，讨论生育登记的应然特质以及对应的制度设计。

1 生育登记的地区差异与制度分歧

从实施情况来看，各地认真贯彻中央《决定》并积极落实《指导意见》，着重优化整合卫生、计生资源，大力强化基层网络和队伍建设，并通过推行“承诺制”、委托代办制和网上(手机APP)办理等多项便民措施，彰显生育登记的服务性，受到各地群众的一致好评。

经梳理各地相关规定发现差别非常明显，在登记对象、登记机构、登记时间、办理方式和引导措施等重要方面都表现出较强的区域性。①在登记对象方面，《指导意见》规定为生育第一个或第二个子女的夫妻，各地与此基本一致。但是安徽省规定2015年12月31日前,对不符合生育政策生育的第二个子女暂不予登记；广东规定“未办理结婚登记生育的第一个和第二个子女按本办法规定办理生育登记 。②在登记机构方面，《指导意见》规定乡镇(街道)卫生计生机构具体办理生育登记服务工作，村(居)民委员会卫生计生工作人员协助做好相关工作。从各地情况来看，辽宁、吉林、上海、江西、河南、广东、海南和四川等地规定为乡镇人民政府、街道办事处或乡镇(街道)卫生计生机构，与国家基本一致；北京、安徽、福建、山东、湖南、重庆、贵州和甘肃等地将社区、村(居)民委员会直接列为登记机构；山西、广西则将医疗机构和妇幼保健机构列为登记机构。③在登记时间方面，《指导意见》规定“应当在生育前进行生育登记；生育前未登记的，可在生育后及时补登”。从各地情况来看，基本持相对宽松的态度，大多数规定妊娠前后、生育前后均可。湖南要求生育前；福建要求妊娠前至生育后3个月内；广西要求生育后3个月内，但均未规定逾期是否可补办。北京、上海和安徽等地则未对登记时间做出规定。④在办理方式方面，各地一般都规定由夫妻双方主动申办。山东、湖北和四川等地规定要通过入户采集、办事采集、服务采集等渠道获得的信息，主动为群众办理生育登记。黑龙江、湖南和广东等地规定建立健全生育信息通报机制，根据通报情况，尚未办理的群众及时补办生育登记。为强调工作纪律，湖北要求不得强制群众登记，辽宁、四川则规定自愿登记。⑤在引导措施方面，为鼓励群众及时主动办理生育登记，北京、黑龙江、山东、河南、广东和四川等地规定要主动宣传育龄群众享有的妇幼保健和计划生育服务内容，引导生育登记对象到相应机构按规定免费享受卫生和计划生育公共服务，办理生育保险、住院分娩补助等事项；江西、湖北、湖南、贵州和宁夏等地则规定育龄夫妻持生育服务证(即生育登记凭证)，可在指定机构免费享受计划生育避孕节育、农村孕妇增补叶酸、孕前优生健康检查等妇幼健康服务项目；可按规定到相应机构办理生育医疗费用报销、生育津贴申领及新生婴儿参加城乡居民基本医疗保险等手续。

2 生育登记的法律属性分析

登记，即把有关事项或东西登录记载在册籍上。法律意义上的登记主要指行政登记，是行政主体依法对相对人主体资格、行为状态、法律关系以及其他事项进行审核、确认、记载以赋予权利或宣示效力的行为[1]。根据行政登记的特性，具体可分为许可性登记、确认性登记和备案性登记。其中，许可性登记主要包括公司企业登记、社团组织登记，是行政机关在对相对人有关条件与理由进行审查的基础上赋予其从事某种特定行为的权利；确认性登记主要包括婚姻登记、户口登记、不动产登记，是行政机关对已经存在的法律关系和法律事实予以核实认定，确认和宣示其法律效力的行为；备案性登记主要包括人口普查登记、就业登记，是行政机关为了收集信息和随时监督而对当事人有关信息进行记载的行为。

根据中央《决定》和《指导意见》，生育登记服务制度是实施“全面两孩”政策、改革完善计划生育服务管理的重要举措，也是科学把握出生人口态势，精准提供妇幼健康、优生优育、计划生育服务的基础性工作。进一步讲，在从“单独两孩”向“全面两孩”政策转化的重要节点上，将二孩审批调整为二孩登记是最直观的外部体现，是引导群众在法律规定范围内“负责任、有计划”生育的重要措施。就办理程序而言，生育登记在材料筹备、信息审查和办理时限等诸多方面都明显简便于再生育审批。因此，生育登记排除了再生育管理的审批因素，不属于许可性登记。从各地操作来看，登记时间、办理渠道和信息来源的“宽口径”以及婚育信息审核中的“承诺制”，决定了生育登记的信息质量尚不足以达到行政确认的程度。特别是在当事人登记后未生育、生育后未登记，以及已生育两个或以上子女者通过提供虚假信息骗取生育登记的诸多情形中，根本无法通过行政部门登记的生育信息直接判定其真实生育状况。可见，生育登记也非确认性登记。

《决定》指出：到本世纪中叶，人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变。必须从全局和战略高度出发，充分认识坚持计划生育基本国策的重要性和长期性。同时，人口与经济社会的发展变化，计划生育政策的调整完善，赋予了计划生育基本国策新的内涵。当前，坚持计划生育基本国策，就是要实施好“全面两孩”政策，推进计划生育服务管理改革，鼓励按政策生育，构建家庭友好型社会，促进人口均衡发展。具体而言，及时准确掌握群众的生育信息，成为整个计划生育工作的重要基础。只有全面掌握群众的生育动态信息，才能实现妇幼保健资源的优化配置，才能跟踪做好优生健康检查和相关的计划生育技术服务，才能做好幼儿养育、青少年成长等家庭发展支持体系建设。因此，生育登记是国家对群众自主生育行为的关注和介入，是国家推进人口健康发展的一项重要的备案性登记行为。

3 生育登记的特征分析与制度设计

笔者认为，基于生育登记的法律属性和制度设计初衷，它具有行政性、开放性和中立性三个特征。其中，行政性是指生育登记(尤其是二孩登记)作为国家启动实施“全面两孩”政策的重要措施和改革计划生育服务管理的重要抓手，是一种典型的行政行为，决定了生育登记的法律关系主体是行政机关和生育一、二个子女的群众。开放性是指生育登记信息来源的多渠道和所登记生育行为的全覆盖。为及时、全面收集群众生育信息，应尽量拓宽登记平台、主动提供登记服务。同时，登记范围应涵括各类生育行为，除了夫妻依法生育一、二个子女，还应包括未婚生育、婚外生育、离婚后生育一、二个子女等非婚生育情形。中立性是指生育登记重在收集和记载群众的生育信息，登记行为不同于合法性确认，不符合生育政策生育一、二个子女的行为不因办理生育登记而转化为合法生育。

3.1 行政性特征要求生育登记机构须是行政主体

行政行为是行政主体运用行政职权所作的行为，其首要条件是须由行政主体作出。而从各地实践情况来看，生育登记机构的设立表现出较强的随意性，社区委员会(村民委员会、居民委员会是成熟的法律概念，而社区或社区委员会的说法较为复杂，与城区的居民委员会似有交叉。“社区”系黑龙江、重庆、甘肃等地在相关规定中的表述，也符合日常认知，建议从其说法)、村民委员会、居民委员会，医疗机构、妇幼保健机构、社区卫生服务中心、村级卫生室，乡镇人民政府、街道办事处、乡镇(街道)卫生计生机构等均可办理生育登记。而上述10种机构里，仅有乡镇人民政府、街道办事处和乡镇(街道)卫生计生机构属于行政主体，其他7种均为基层自治组织或卫生服务机构，不属于行政主体，不能承担行政职能。任由其他社会组织实施生育登记工作，会削弱其权威性。如为方便群众考虑，可按《指导意见》的要求，委托有条件的村(居)民委员会协助做好相关工作。

不可否认，社区、村民委员会、居民委员会，医疗机构、妇幼保健机构、社区卫生服务中心、村级卫生室等组织与广大群众联系密切，更容易获得群众的生育信息，在协助办理生育登记方面可以发挥很好的作用。黑龙江、湖南和广东等地通过建立健全生育信息通报机制，要求相关机构在为孕妇进行早孕建卡、分娩、发放《出生医学证明》及进行儿童预防接种时，将生育信息通报当地卫生计生部门，进而要求卫生计生部门协助完成补充登记的做法较好地解决了主体资质问题。从各地《人口计生条例》及相关文件规定来看，生育登记相较于再生育审批大大简化，办理时间更加灵活，相应的行政处罚措施也被取消，但这并不意味着生育登记“可有可无、可做可不做”。出于文明执法的考虑，地方卫生计生部门可以规定“不得强制群众登记”，但不宜过分强调“自愿登记”，否则会弱化生育登记的严肃性，也会影响群众主动登记的意愿和热情。

3.2 开放性特征意味着登记机构应主动服务且不宜排除非婚生育

从行政登记的类型看，许可性和确认性登记都要求相对人主动提出申请。行政机关依据申请，在核实相关情况后依法做出登记。而备案性登记重在收集信息。基于生育人群的广泛性，动员群众主动办理生育登记是最便捷、最高效的方式。但为了提高生育信息的覆盖范围和数据质量，生育登记应着力拓展办理渠道，在规定群众本人及时主动办理之外，卫生计生部门应通过事先主动采集信息或事后信息通报等方式为群众提供登记服务，最大程度上实现“应登尽登”。以“无门槛”、“多渠道”和“宽口径”，体现生育登记的开放性。同时，从工作实践来看，由于生育登记主要针对的是夫妻自主生育一、二个子女的行为，各地《人口计生条例》对拒不登记、怠于登记等行为普遍没有设置惩罚性措施，如广东规定“责令限期补办”。这也造成基层卫生计生部门无法使用较有力的行政手段督促群众落实登记工作，客观上亟需通过主动服务实现引导和鼓励之目的。

开放性的另一要义则是实现生育行为的全覆盖，生育一、二个子女的各种情形均应纳入登记范围。我们在落实计划生育基本国策的过程中，一直将缔结婚姻作为合法生育的重要前提，我国传统道德也对非婚生育持否定态度。但随着人们思想观念的逐步解放，婚外性关系及非婚生育呈现出越来越严重的态势。有学者指出：自20世纪60年代以来，欧美非婚生育呈持续增加之势，迄今早已成为一种重要的社会结构。我国目前基本没有非婚生育成为新生人口重要来源的可能，但这并不代表非婚生育的现象不存在[2]。据国家统计局负责人介绍，第六次全国人口普查登记到没有户口的人有1300多万，其中大部分是超生和非婚生育的子女。

2002年，吉林省在修改当地《人口计生条例》时规定：“达到法定婚龄决定不再结婚并无子女的妇女，可以采取合法的医学辅助生育技术手段生育一个子女”。在地方立法中首次将生育权的主体扩展到单身女性，冲击了基于婚姻关系而享有合法生育权的传统观念。目前，网络、媒体上支持单身女性生育的舆论越来越多，这都意味着不能忽视非婚生育行为的客观存在。从各地规定来看，都将登记对象直接规定为“夫妻”，基本未考虑非婚生育的情形。仅有广东通过适当方式将登记对象扩展到“未办理结婚登记生育第一个和第二个子女”的情形。就工作实践而言，如果不为非婚生育的子女办理登记，就让本应成重点关注对象的这部分人游离于日常管理和服务之外，会严重影响计划生育服务质量并弱化人口控制能力。

3.3 中立性特征意味着生育登记不是生育行为真实合法性的判定依据

有学者统计发现，44.2%的流动育龄妇女是通过“承诺制”办理一孩生育登记[3]。一方面说明“承诺制”切实方便了群众办理生育登记，明显提高了群众的参与率和满意度，但也说明各地卫生计生部门之间信息互通与核查效果不甚理想。在我国征信体制尚不健全的情况下，“承诺制”由于缺乏制约手段，存在较大的滥用空间。此外，登记时间的过于宽松，也给生育信息的真实性带来挑战。特别是妊娠前办理登记的，由于与生育时点存在较大的不确定性，会在一定期限内造成登记信息与实际情况不相符。就非婚生育者而言，生育登记仅是对其违法生育行为的客观记载，不因办理生育登记而转变为合法生育。

可见，作为对相关生育信息的客观记载，生育登记凭证不等同于合法生育证明，不能作为生育行为真实合法性的直接判定依据。鉴于此，各地应设置相对集中的登记时间，避免因过于分散而降低信息准确度。比如广东省规定妊娠至生育后半年内、广西规定生育后3个月内，有助于减少人为误差。同时，在鼓励群众积极主动办理生育登记时，卫生计生部门可以主动宣传相关服务，引导符合条件的对象到相应机构按规定免费享受公共服务，办理生育保险、住院分娩补助等事项。但不宜将生育登记凭证作为免费享受计划生育避孕节育、孕前优生健康检查，以及办理生育医疗费用报销、生育津贴申领的直接依据。

中立性特征的另一个表现：未办理生育登记者，未必就是违法生育。一方面是由于有的群众在生育后才办理登记，导致生育时间与登记时间脱节；更重要的是受传统工作思路的影响，仍有部分人习惯于将生育登记视作计划生育管理和制约手段，把生育是否合法作为办理生育登记的判断标准，把拒绝办理生育登记作为对违法生育对象的惩戒措施。虽然这种做法能给违法生育者一定压力，但无意中也将其排除在正常的管理服务范围之外，丧失了跟踪管理和计划生育服务的机会，客观上为政策外多孩生育埋下隐患。