水生态保护红线功能叠加和边界确定技术要点分析

杨 晴，张梦然，王晓红

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中要求，要将生态保护红线落实到地块，明确生态系统类型、主要生态功能，通过自然资源统一确权登记明确用地性质与土地权属，形成全国生态保护红线 “一张图”。水生态保护红线作为生态保护红线中的关键核心区域，在生态保护红线空间中具有“主动脉”的作用，划定水生态保护红线是生态保护红线划定的重要环节，将水生态保护红线成果融入全国生态保护红线 “一张图”中，对于保护水生态空间自然生态系统良性循环，并为人类提供量足质优的水生态产品和优美的人居生活空间具有重要意义。

一、水生态保护红线功能类型

1.有关部门水生态保护红线功能类型分析

水生态保护红线的功能类型划分，从国土空间开发利用格局、经济社会活动对水生态空间保护和分类利用的功能需求看，可以分为防洪、供水、水生生境、旅游、航运、养殖、水源涵养与水土保持等多种服务与保护功能。从河流水域岸线空间自然生态特点和社会服务功能分类用途管理要求看，可以界定水生态空间的水域、岸线、陆域等涉水空间的水功能管理需求类型等。我国目前涉水空间用途管理部门较多，除水利部门外，还涉及自然资源、生态环境等多个部门。

国家发改委主编的《国家主体功能区规划》明确，国家禁止的开发区类型包括：国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等1 443处，总面积120万km2，占全国陆地国土面积的12.5%。农业部于2017年10月提出的《重点流域水生生物多样性保护方案（征求意见稿）》明确，为保护重要湿地生态系统、珍稀濒危和特有水生生物以及重要水生经济物种资源，在我国七大流域已建各级水生生物和内陆湿地自然区330余处，面积28.45万km2，其中国家级自然保护区65处，面积约20.67万km2；国家级水产种质资源保护区370处，面积约 3.76 万 km2。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，以及原国土资源部印发实施的 《自然生态空间用途管制办法（试行）》都明确，生态保护红线通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

原国家海洋局印发的《关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》提出，将海洋保护区、主要海滨湿地、重要河口、特殊保护海岛和稍远保护海域、重要砂质岸线、自然景观与文化历史遗迹、重要旅游区和重要渔业海域等区域划定为海洋生态保护红线区。

2.水利部门水生态保护红线功能类型分析

水利部门针对水域岸线空间和陆域水生态空间，按照水生态功能重要性和生态环境敏感脆弱性评估，以及严格功能用途管控的要求，在水生态空间中划定饮用水水源保护、水源涵养保护、水土保持、洪水调蓄及水域岸线保护等涉水生态保护红线区。

水域岸线保护红线区包括6个具体类型：①国家级、省级主体功能区规划中确定的禁止开发区域内的河湖水域岸线范围；②已划定岸线功能的重要河湖岸线保护区及其相应水域；③全国重要江河湖泊水功能区划确定的保护区、饮用水水源区；④国际和国家重要湿地及省级以上湿地公园的河湖水域岸线、沼泽湿地；⑤涉及水产种质资源保护区、鱼类“三场”及洄游通道等重要水生生境的河湖水域；⑥其他具有重要水生态功能或对维持河势稳定、维护湖泊形态稳定至关重要而禁止开发利用的河湖水域及岸线等。

洪水调蓄红线区包括2个具体类型：一是对流域性洪水具有重要行洪、削减洪峰和蓄纳洪水作用的行洪区；二是启用标准为10年一遇及以下的国家和省级重要蓄滞洪区。饮用水水源保护红线区主要划定全国重要饮用水水源地和省区批复的集中式饮用水水源地一级保护区。水土保持红线区包括2个具体类型：一是国家级、省级主体功能区规划确定的水土保持型极重点生态功能区；二是位于国家级和省级水土流失重点预防区或全国生态脆弱区范围，禁止开发的核心生态区域或水土流失敏感极脆弱性区域。水源涵养保护红线区包括3个具体类型：一是江河源头区，二是重要地表水水源补给区域，三是地下名泉补给保护区。

从各部门对生态空间保护范围划定的要求看，水生态保护红线划定涉及的管理部门存在明显的管理职能交叉，各部门提出的生态保护功能类型和范围也存在明显的交叉。各部门提出的生态保护空间之间存在重叠的可能，水利部门提出的水生态保护红线功能的空间范围也存在重叠的可能。因此，在划定生态保护红线、涉及水生态功能保护时，需要对保护区域保护功能的重要性加强分析，做好生态保护红线功能叠加工作。为了合理确定生态保护红线范围的主体功能，为生态保护红线功能叠加提供依据，有必要对与水有关的生态保护的各类红线功能重要性进行评估分析，明确各红线区域的主体功能。

二、水生态保护功能重要性评估方法

1.水生态保护功能重要性评估

国家主体功能区规划确定的国家禁止开发区域是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，禁止开发区保护的生态功能往往具有不可替代的唯一性。因此，在确定其他涉水生态保护红线范围时，首先要与国家禁止开发区确定的国土空间进行叠加，将国家禁止开发区内的涉水部分作为特殊的功能类型，排在生态保护红线重要性排序的首位，也是涉水生态保护红线划定的最小区域范围。

生态系统服务功能是生态系统及其生态过程形成及维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用。在国家禁止开发区域以外，水生态保护红线功能可根据水生态系统提供服务的机制、类型和效用，评估生态保护功能的重要性。水生态系统的服务功能可划分为水生态调节功能、水生生境支持功能、水生态产品提供功能三个大类。

生态调节功能主要包括水源涵养、土壤保持、洪水调蓄等维持生态平衡、保障区域生态安全等方面的功能。该功能类型中，洪水调蓄功能以其不可抗拒的自然属性，对水生态空间范围维护和人类生存安全起着至关重要的作用，宜作为高于其他功能要求加以保护。我国人多地少，人居环境或农业开发挤占洪水调蓄空间的情况时有发生，导致大洪水时对河湖水域岸线的人居保障和农业开发功能产生损害，在划定河湖水域岸线生态空间和确定生态保护红线时，要为河道行洪和洪水调蓄预留基本的生态保护空间。水源涵养和土壤保持功能具有为自然生态系统良性循环和水资源、水环境的公共服务功能属性，且两者功能之间具有较好的协调性，不存在功能互斥排序问题，但需要处理好与人居生活空间与农业空间之间的关系。

水生生境支持功能为各类水生生物提供基本的生境条件。在当前我国经济社会高速发展时期，对水生生境的保护存在明显欠缺。在划定涉水生态保护红线时，要对水产种质资源保护区、水生生物多样性保护区等予以充分重视。当水生生物生境具有唯一性时，其水生态保护红线功能排序应高于其他功能；若具有较好的可替代方案，可以人为本将其保护功能排在洪水调蓄功能维护之后。一般情况下，水生生境支持功能与洪水调蓄功能并不互斥，只是在需要新建堤防或进行河道整治的河段，划定生态保护红线时需要考虑二者功能叠加问题。

水生态产品提供功能主要包括为人类提供生活、生产用水产品和水生态服务的功能区域。为人类提供生活用水的饮用水水源地保护功能具有特殊意义，其重要性仅次于洪水调蓄功能保护。对于单一以农业生产、对水质要求不高的工业生产用水水源保护功能，可按照限制开发区进行保护，不纳入水生态保护红线范围。水生态服务功能还包含航运、旅游、养殖等，这些功能服务往往处于从属地位，需要分析对其他功能的影响，在满足洪水调蓄、生活用水、水产种质资源等前提下提供水服务产品。

2.水生态保护红线区域主导生态功能确定

水生态保护红线空间提供的水生态系统服务功能往往不只是单一功能，在同一个空间中存在多种水生态保护功能。因此在确定水生态保护主体功能时，要特别注重功能类型分析，注意主体功能不等于唯一功能，明确主体功能并不排斥其他生态保护功能发挥。在确定生态保护红线的主导生态功能时，需首先识别区域各类涉水生态系统的服务功能，然后按生态系统服务对象、生态系统服务价值及其对区域生态安全的作用重要性进行合理排序，重要性最高的功能即为主导生态功能。

从功能类型来看，水生态保护红线不仅具有空间保护要求，同时也体现在不同时间的保护要求存在强度差异；各保护功能之间在空间、时间上具有较好的协调性，也存在一定的互斥性。从空间尺度看，涉水的各保护功能均可存在于同一个水生态空间单元中，各功能保护对于空间维护的需求具有较强的一致性；当基本的生态空间范围受到挤占时，对各功能维护均产生较大不利影响。从时间过程看，在同一个单元的不同时段，各生态功能保护的重点存在差异，在汛期其他涉水生态保护功能均服从于洪水调蓄功能的需要，在水生动植物繁育等敏感期（区），应以生物多样性保护功能为主导功能，注重减少人类生态功能利用带来的影响。

当同一水生态保护红线空间单元有多个生态系统保护对象，要坚持人与自然和谐共生的理念，按照山水林田湖草是一个生命共同体的原则，合理确定生态保护红线空间范围。对于同一空间单元内多个重要生态系统保护功能之间存在互斥影响的情况，要对各功能在区域生态安全中的作用和生态系统服务价值进行重要性评估分析，从各重要功能的唯一性、不可再生性、不可替代性等方面确定功能保护的重要级别，合理确定水生态保护红线区域的主导功能。

三、水生态保护红线功能叠加技术要点分析

1.水生态保护红线功能叠加原则

①水生态保护红线优先原则：在确保生态保护红线格局与主体功能区规划保持一致的基础上，合理处理保护与开发的关系；发挥生态保护红线在国土空间开发的底线作用，生态保护红线范围界定优先于基本农田边界和城镇开发边界。当生态保护红线区内涉及城镇空间和基本农田区域时，应充分研究分析城镇空间和基本农田生活生产行为对水生态保护红线功能保护可能产生的影响，对重要保护功能影响尺度较大时，宜按照水生态保护红线空间的连续性、整体性要求进行协调、调整和校核，合理确定生态保护红线的空间边界，限制或迁移城镇和农业生产功能。

②多重功能并存、主导功能优先原则：当水生态保护红线空间区域具有多种生态保护与社会服务功能时，应遵循生态功能重要程度以及生态服务功能主次原则，进行各类涉水生态保护红线范围叠加合并；明确每一类水生态保护红线区域的保护重点，突出其主导生态功能；同时还要注意其他生态保护功能的保护要求，按照功能重要性依次叠加，主导功能置于顶层，并用主导生态功能对该区域进行命名。当同一个生态保护红线空间单元的多种保护功能在时间上并不互斥时，也可在同一空间命名两个或以上的主导功能。

2.水生态保护红线空间叠加方法

在初步划定涉水生态保护红线功能类型与范围后，按照水生态保护红线功能叠加原则，将各类型涉水生态保护红线范围勾画于 “多规合一”的空间底图上，明晰各类红线边界。具有多种生态保护功能的重叠区域，依据水生态系统服务功能重要性进行排序，按各生态功能范围大小依次叠加；对于重叠区域，将主导生态保护功能置于图层最上方，明确重叠区域的重要保护目标，形成生态保护红线功能叠加图件。方法步骤要点如下：

①确定国家主体功能区禁止开发区边界。将国家禁止开发区的保护范围勾画在底图上，形成最基本的生态保护红线范围。禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定。

②进行涉水生态保护红线功能重要性评估和落图。对水利部门划定的水生态保护红线功能的重要性和生态环境极敏感性开展保护与服务功能分析评估，合理确定同一空间单元不同生态保护功能的排序。按照功能重要性排序，依次在已有底图上进行红线范围勾画、落图。

③初步划定涉水生态保护红线外包线。对上述全部落图的水生态保护红线空间范围进行边界处理，按照单一功能红线区落图的外包边线初步确定涉水生态保护红线的整体边界范围。

④检查水生态保护红线与“三区三线”范围的合理性。将水生态保护红线空间布局图叠加到国土空间布局图上，复核水生态保护红线范围是否在生态空间范围，是否与城镇空间、农业空间存在交叉重叠部分。若划定存在重叠问题，应对重叠区域范围提高生态产品供给能力并对生态系统服务功能的重要性进行评估分析，合理确定水生态保护红线范围。

⑤对各部门生态保护红线划定成果进行功能、范围协调。将水生态保护红线与其他部门划定的水产种质资源保护区、水源涵养、生物多样性维护等类型的红线范围进行空间叠加与衔接分析，分析不同部门水生态保护红线空间范围功能的协调性和互斥性。当各功能在空间和时间上协调一致时，以各功能的外包线确定水生态保护红线范围；当各功能存在局部空间互斥时，以生态保护功能的重要性和脆弱性评估结果确定水生态保护红线范围。

⑥确定生态保护功能重叠区的主导功能。在各部门划定的生态保护红线功能的重要性和脆弱性评估基础上，对具有多种生态功能的红线重叠区，结合生态功能重要性和脆弱性评估成果，开展功能协调和部门衔接，明确主导功能定位和范围，确定各生态保护红线空间单元的主导功能是单一功能还是多重功能，按照功能保护区域范围形成叠加图件。

⑦对水生态保护红线各功能的空间范围进行合理性检查。根据生态安全格局构建需要，尽可能保持功能的完整性和连续性；统筹考虑自然生态整体性和系统性、生态水系廊道的连通性，对明显不合理的区域进行校验调整。对难以界定功能类型、空间范围的局部区域，可通过现场调研分析确定。

⑧确定水生态保护红线边界，融入“多规合一”空间布局。依据生态保护红线的功能范围叠加图件，分析土地利用类型和影像地物分布，评价开发利用现状；考虑不同类型生态功能保护需要，依据江河湖库生态系统完整性、连续性和可控性等要求确定边界。江河湖库水域及岸线保护红线区可向陆域延伸一定距离确定边界，水库按照移民迁建线和水利工程管理范围确定边界；统筹保护和开发关系，需扣除红线区大规模城镇开发边界、成片的永久基本农田、海岸带等；注重预留重要民生水利工程等水安全保障空间，最终形成涉水生态保护红线边界。

四、水安全保障预留空间与水生态保护红线叠加要点

2017年9月水利部办公厅印发的《省级空间规划水利相关工作技术指导意见（试行）的通知》要求“提出各类重大水利基础设施网络布局，确定工程位置、工程类型、规模、线路走向并落图”。可将水生态空间功能分类划分为水生态空间禁止开发区 （水生态保护红线区）、水生态空间限制开发区和水安全保障引导区，预留未来可能开发利用的空间，作为水生态保护红线区的准保护区进行用途管控。在水生态保护红线划定并落图的过程中，需要特别重视水安全保障引导区与水生态保护红线范围的相对关系。

水安全保障引导区选址要考虑以下因素：一是避开国家禁止开发区的核心区和缓冲区；二是避开具有唯一性、不可再生性的生物多样性功能维护区；三是对国家主体功能区确定的优化开发区域开展水安全、水生态承载能力评价，避开承载能力较弱的水生态空间区域。

为了便于明晰水安全保障引导区功能的重要性，还可开展水安全引导区功能重要性评价，将水安全保障引导区划分为极重要、重要、一般重要三种类型。涉水生态保护红线范围界定时，尽可能预留出极重要和重要的水安全保障引导区。为了保证水生态保护红线的功能系统性和完整性，水生态保护红线确需覆盖水安全保障引导区时，科学评估水安全保障工程开发任务对水生态保护红线主导功能维护的影响。若水利工程开发任务与水生态保护主导功能一致或较为协调时，可将水利工程建设管理范围作为生态空间用途管控的正面准入一并纳入水生态保护红线范围，其主导功能仍为水生态保护红线区的主导功能；若两者存在互斥时，按照重要性和生态环境敏感脆弱性评估要求，对水利工程开发任务实现的唯一性、水生态保护主导功能维护的不可再生性等进行分析评价，合理划定水生态保护红线边界。

五、结 语

为加快推动和完善涉水生态保护红线划定工作、实现一条红线管控，通过对水生态保护红线的功能类型和保护对象的重要性和唯一性评估，明确水生态保护红线空间的主导生态功能定位；在“多规合一”的工作底图上，将各生态保护功能空间范围进行叠加，再经过功能重要性和保护时序协调、空间边界衔接、行业部门沟通等步骤，确定各类涉水生态保护红线边界，形成叠加图件，融入区域“多规合一”空间布局。

[1]杨晴，张梦然，赵伟，等.水生态空间功能与管控分类[J].中国水利，2017（12）.

[2]张建永，杨晴，王晓红，等.水生态保护红线类型与划定技术路径[J].中国水利，2017（16）.

[3]王晓红，张梦然，史晓新，等.水生态保护红线划定技术方法[J].中国水利，2017（16）.