煤炭型城市推广合同节水管理的前景——以山西省晋城市为例

唐青凤

（山西省晋城市水务局，048000，晋城）

合同节水管理是一种新型市场化节水服务模式，是节水服务企业与用水单位以合同形式，为用水单位筹集资本、集成先进技术、提供节水改造和管理服务，以分享节水效益方式收回投资和获取利益的节水服务机制。这一机制打破了以往由政府主导的节水管理模式，开创了社会资本进入节水服务领域的新渠道，对发展节水服务行业、推进节水型社会建设和绿色可持续发展具有重要意义。合同节水管理模式处于起步阶段，各地仍处于学习和推广阶段，有必要集思广益，结合不同地区社会、经济和自然条件探讨合同节水管理在不同领域的发展前景。

山西省晋城市是我国典型的煤炭型城市，产业结构以煤、电、煤化工为主，具有高能耗、高水耗、重污染的产业特性，加之当地长期依靠开采地下水满足城市生活及工业用水，造成了区域地下水水位不断下降，节水行动已刻不容缓。合同节水管理的提出，为晋城市等一大批煤炭型城市解决节水难题提供了一条新的途径。本文以晋城市为例分析合同节水管理在煤炭型城市的推广前景。

一、合同节水管理发展现状

2014年，水利部首次提出合同节水概念。2015年，国内第一家以合同节水管理为主业的北京国泰节水发展股份有限公司成立，随后，合同节水管理专业委员会成立。2016年，国家发改委、水利部、税务总局联合印发《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》，为合同节水管理发展奠定了政策基础。随后各相关部委又相继出台了一系列政策以鼓励和推广合同节水管理。

当前，河北工程大学、北京某高尔夫球俱乐部、天津护仓河、四川崇州向阳水库以及云南陆良县恨虎坝灌区等合同节水试点项目已初见成效，这些项目涉及公共机构、高耗水服务业、水环境治理、水污染治理以及农业灌溉等5个重点领域。试点经验表明，合同节水管理是促进节水型社会建设和水生态文明建设的有效途径，是实现水资源可持续利用、支撑经济社会可持续发展的重要手段，但也面临着诸多问题，如融资、风险评价、节水利益分配、政策激励和法律保护等。

二、晋城市推广合同节水管理的有利因素

1.矿井水处理回用潜力巨大

晋城市拥有丰富的煤炭资源，已探明储量271.71亿t，分别占全省、全国无烟煤探明储量的55%和26%。2015年晋城市煤炭行业取水量占总取水量的34.5%，排水量占全市工业总排水量的45.5%，其中矿井水排水量占到一半以上。矿井水是由于矿床开采导致地下水原始赋存状态破坏并产生裂隙，进而使地表水、地下水、大气降水和生活用水等多种水沿着新旧裂隙渗入矿井空间形成的。矿井水大致分为5种，分别为：洁净矿井水、酸性矿井水、高矿化度矿井水、含悬浮物矿井水和含特殊污染物矿井水。其中，洁净矿井水为干净地下水，符合生活饮用水标准；其余4种矿井水，虽然均遭到不同程度的污染，但经过处理，大多可达到工业用水标准。

为提高矿井水利用率，国家发改委和国家能源局于2007和2013年分别发布 《矿井水利用专项规划》及《矿井水利用发展规划》，提出矿井水利用产业化，制定了矿井水75%的利用率目标。矿井涌水量与煤炭产量密切相关，根据2013—2017年《晋城市国民经济和社会发展统计公报》，晋城市年均原煤产量为8 910万t，按照我国煤炭井下开采吨煤涌水量均值约为2.1 m3测算，矿井水年涌水量约为1.8亿m3，其处理利用潜力巨大，前景十分广阔。

2.矿井水处理技术亟须更新

目前，晋城市采煤区的矿井水处理设施主要是混凝沉淀法，该处理工艺存在井下水仓清淤工作量大、运行成本高、煤泥资源回收利用难等问题，因此，煤炭企业对于先进矿井水处理技术具有较迫切的需求。另外，传统矿井水处理技术存在出水水质不高、基建投资大、运行费用高等问题。采用合同节水管理模式进行煤矿矿井水处理技术改造，可针对各煤矿存在的问题“对症下药”，在充分考虑矿井水水量和水质类型、地域特点、目标水质和水量的需求、水处理工程投资和生产成本等因素的基础上，根据各煤矿开发研究工艺简单、技术可靠、管理方便、运行稳定的处理技术和方案，集成运用先进的无机陶瓷膜超滤技术、反渗透、超磁分离水体净化技术等矿井水处理技术，大幅度提高矿井水的利用率。

处理后的水不仅可以用于本矿的生产，如黄泥灌浆用水、井下消防洒水、煤炭洗选、煤炭及矸石储存运输环节喷雾抑尘洒水等，还可以用于周边电厂和企业的生产和农业灌溉。

3.节水型社会建设成效显著

2008年，晋城市被水利部确定为第三批节水型社会建设试点城市；2014年，晋城市被水利部和全国节约用水办公室联合授予第三批 “全国节水型社会建设示范区”称号。节水型社会建设全面开展以来，晋城市通过节水制度与管理体系、节水技术体系和节水行为规范体系建设，不断开展和深化各领域节水工作，走在了山西省节水型城市建设前列。

晋城市先后出台了《晋城市水资源管理条例》和《晋城市城市节约用水管理办法》，形成了规范化的节水型社会建设管理体系。为加强煤矿排水的利用、工业企业节水改造、中水等非常规水资源的利用，晋城市编制了 《晋城市采煤排水利用研究报告》《晋城市煤化工节水方案与示范研究报告》《晋城市中水利用规划报告》。在煤矿、煤化工和电厂等行业树立了节水典型企业，加强了节水技术集成、示范和推广工作，并且在农业灌溉、工业节水、城镇生活节水方面，积极推广节水新技术和新设备。此外，晋城市还在全市范围内建立了13处节水教育基地和亲水体验基地，包括人工湿地、水库、供水工程、节水园区等，通过直观的体验式教育，培养公众自觉节水的意识和行为。这些积累均为合同节水管理的推广奠定了良好的社会和人文基础。

三、晋城市推广合同节水管理的不利因素

1.项目融资难，节水服务企业承担风险大

合同节水管理的一个显著特点是节水服务企业募集社会资本，一次性投入，然后分期收回。这种投资模式需要庞大的资金支持，即使节水服务企业资金规模很大，也不可能完全依靠自有资金运用合同节水管理开展节水技术改造。目前，合同节水管理的主要融资渠道是商业信贷，但由于合同节水管理公司属于服务性公司，可用于抵押的固定资产相对较少，加之银行对合同节水管理缺乏了解，对贷款回收安全性信心不足，导致节水企业贷款困难。此外，受煤炭市场低迷和煤价下跌等因素影响，很多金融机构对煤炭企业敬而远之，也在一定程度上加大了煤炭型城市合同节水管理的融资难度。

合同节水管理的另一个特点是用水单位开展节水技术改造零风险、净收益。而事实上，任何技术改造项目都有风险，节水改造项目也不例外，合同节水管理只是将用户的风险全部转移给节水服务企业，最终结果是用水户零风险，节水服务企业高风险。因此，在政策制定方面应对节水服务企业承担的风险进行适当调整和平衡，促进合同节水行业的持续、健康和稳定发展。

2.制度政策不完善，标准体系不健全

当前，合同节水管理仍处于起步阶段，政府引导、政策支持、金融支持、倒逼机制、制度标准、规范规程、舆论宣传等亟须完善、亟待加强。一是缺乏产业政策引导。《关于国民经济和社会发展第十三个五年发展规划纲要的建议》明确提出“推行合同节水管理”，这是从中央最高层发出的号召，但如何落地则需要从国家层面出台一个综合性文件，全面部署推行合同节水管理的相关工作。二是缺乏相关的配套（支持）政策，如财政、税收、融资、会计核算等方面的制度安排。三是激励、约束机制不完善，节水倒逼机制和激励机制尚未形成。这里面涉及水价改革、水权初始分配、取水许可、用水监管、定额标准、节水考核机制和节水奖励等一系列能够激发用水户节水原动力的制度安排。制度经济学有一句经典的话：“制度只有在监督到位的情况下才是有效的。”应该说，目前节水倒逼机制总体框架基本形成，关键在于监督落实到位。四是合同节水管理制度、标准体系不健全，缺乏相关技术规范和标准，尤其是合同节水管理市场准入（如：节水企业必须具备什么样的条件才可成为节水服务企业参与合同节水管理等）和用水效率（节水量）评估等基础标准缺失已经成为推行合同节水管理的瓶颈。

3.试点工程少，对矿井水认识不足

当前已建成的合同节水试点工程较少，且缺乏在煤炭行业的合同节水管理试点以供参考，导致合同节水管理在煤炭行业的推广速度缓慢。此外，煤炭行业和节水服务行业对矿井水认识不足，也在一定程度上迟滞了合同节水管理在该行业的发展。长期以来，煤炭企业重视采矿而轻视伴生资源的现象始终存在，并没有把矿井水的处理利用摆到重要位置。由于技术所限和对矿井水作为水资源的认识不足，矿井水往往被当成水害加以预防和治理。通常情况下，煤炭行业主管部门对矿坑涌水的关注点多集中在是否对矿井构成安全隐患，水行政主管部门的关注点多集中在是否被优先利用，尚未将矿坑涌水管理纳入日常工作。

四、结 语

对于多数煤炭型城市，煤炭能源的开采和水资源紧张的矛盾已严重制约了煤炭工业的发展，利用合同节水管理模式进行矿井水的处理利用，具有明显的经济效益和社会效益。一方面，矿井水的处理回用可有效解决煤矿水资源短缺问题，不仅能够减少煤炭企业的水资源费支出，用于周边工业企业和农业灌溉后还能够为企业创造收益。另一方面，矿井水的处理利用对于煤炭型城市节约水资源和保护生态环境也具有十分重要的意义。

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[2]郭晓燕.晋城市节水型社会建设现状与经验浅析[J].南方农业，2015（7）.

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