长江经济带建设中水资源利用问题与保护对策研究

王中敏，张令茹

（1.水利部长江水利委员会长江水资源保护科学研究所，430051，武汉；2.长江流域水资源保护局，430051，武汉）

长江经济带东起上海、西至云南，涉及上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省（直辖市），其人口及生产总值均超过全国总量的40%。长江经济带具备“生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带、具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带”4个战略定位。党的十九大报告和习近平总书记关于长江大保护的重要讲话，对新时期长江经济带建设的水资源保护工作提出了新的更高要求。然而，目前长江经济带沿江区域因产业布局不合理造成的水资源利用矛盾突出、污染物排放量大导致的水质风险、水生态破坏、管理体制机制不完善等问题都尚未从根本上解决。

一、现状与问题

近年，在《长江经济带发展规划纲要》的布局下，国家相关部门和经济带沿江各省市在所属行业、区域就长江经济带水资源保护开展了一系列工作，《长江经济带生态环境保护规划》《长江岸线保护和开发利用总体规划》《长江经济带取水口、排污口和应急水源布局规划》以及长江经济带11省（直辖市）生态保护红线划定等相关工作为水资源保护提供了依据，同时各类专项检查行动和跨部门、跨省际的协作机制提供了一定的制度保障，但因产业布局、协调机制等历史遗留问题，长江经济带建设水资源利用还存在一些问题。

1.产业布局不合理，水资源利用矛盾凸显

从流域和区域角度看，长江经济带上中下游、沿江两岸均存在区域发展不均衡、产业布局不合理的问题。长江经济带下游地区经济发展水平、社会建设水平、区域发展水平均高于中游地区和上游地区，各区域发展存在明显不均衡。长江经济带11个省（直辖市）产业发展阶段和布局缺乏统筹，总体规划布局不合理，没有形成一个从产品到供应、价值、产业的上中下游紧密的链，势必因资源利用率不高造成某些资源的过度开发或浪费。

因区域经济发展水平、建设水平差异导致的流域上中下游对水资源的利用效率不同，水资源的需求矛盾正逐步凸显。长江流域水资源开发利用率为17.8%，工业、生活、灌溉用水利用率不高，工业用水重复利用率在62%左右，城市供水管网漏失率普遍约为20%，灌溉水利用系数约为0.45。总体来看，长江流域水资源利用效益低于全国平均值，水资源浪费严重，具有较大的节水潜力。从沿江两岸来看，依托长江水运优势，长江经济带各省市沿江集中布局了一批煤炭、化工、钢铁、有色金属、制药、造纸等高耗能、高耗水和高污染以及资源依赖较强的产业，目前沿江分布着五大钢铁基地、七大炼油中心,还有一批有色金属基地、机械工业基地和石油化工基地。据不完全统计,长江沿岸化工企业约占全国的1/2，省级以上工业园区和经济开发区约占全国的1/3。高耗水、高排放产业的高强度分布造成沿江两岸水资源利用的区域不平衡，对该区域生活饮用水、生态用水等形成一定压力。

2.污染物排放量大，水质风险时有发生

长江流域总体水质较好,2015年，长江经济带参评河段中Ⅰ～Ⅲ类水的河长比例为76.7%，省界断面Ⅰ～Ⅲ类水的河长比例在78%左右；但部分支流、局部城市江段和部分湖泊水污染较为严重，水质较差。

长江经济带11个省（直辖市）用水量大，污染物排放量也大。2015年工业用水量约占全国工业用水总量的60%，废水排放量达到318.84亿t，占全国废水排放总量的40%。2017年开展的长江经济带入河排污口检查专项行动调查发现，长江经济带重要江河湖泊水功能区规模以上入河排污口共1 900余个，年废污水入河总量280亿m3，其中工业企业废污水约160亿m3。

化工、钢铁等水污染高风险行业在沿江两岸密集分布,使重大水污染事件风险防范的压力增大,水质风险事件时有发生。据相关统计，2015年长江经济带突发环境污染事件136件，占全国突发环境事件总件数的40%左右。

3.水生态功能退化，系统性保护不足

调查发现，长江渔业资源数量、组成结构、种群生态参数等发生了一系列变化，珍稀特有物种全面衰退，白鳍豚、白鲟已功能性灭绝，中华鲟、江豚等极度濒危，长江流域水生态系统遭到破坏、生物多样性下降、水生态功能退化的问题得到业界普通认可。其原因主要有以下几个方面：①大坝阻隔改变鱼类生境条件，部分鱼类洄游通道受到影响；②水库淹没和运行导致库区、坝下水文过程变化，高坝导致的低温水下泄等改变了水生生物的适宜生境，鱼类资源产卵繁殖条件受到影响，水生态系统功能受损；③对水资源的掠夺性开发导致河流流量减少甚至季节性脱流，河道内生态用水不足，给水生生物带来灭顶之灾；④工程长期运行后河势变化、库区富营养化等改变了许多珍稀特有生物的适宜生境。

针对长江流域水生态问题，国家主管部门和水利水电工程建设单位均采取了对应的保护方案，然而这些保护方案均是从履行各行业、单个工程的环境保护责任角度出发，缺乏系统性和整体性。

4.管理体制机制不完善

经过多年的探索实践，长江流域综合管理体系初步形成，涉水管理法律法规体系逐步完善，初步建立了以流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。但水资源保护相关的法律法规较为分散，在涉及具体的综合事务处理上可操作性较差，交通、环保、农业、林业、旅游等相关部门均参与管理，不同单位和部门之间管理目标和职能缺乏协调，现有管理常出现“各管一段”“各管一片”的困境，甚至有无人管理的真空地带，流域管理的统一性和整体性严重缺乏。

自2016年1月5日习近平总书记在重庆提出“共抓大保护，不搞大开发”之后，长江经济带生态保护被提到前所未有的高度，国家相关部委、沿江11个省（直辖市）积极响应并行动，部委协商、省际协议等开展了各类合作，但总体而言仍处于分割状态，因管理手段不健全、监测体系不完备、缺乏统一有效的监督管理等问题导致管理体制机制仍有诸多薄弱环节。

二、水资源保护的对策措施

1.优化产业布局，实行水资源利用双控

产业结构调整任重而道远，当前和今后一个时期，要将优化区域、沿江产业布局，流域上下游推进实施差别化环境准入作为一个长期任务来抓。长江经济带沿江地区应按照《长江经济带发展规划纲要》、生态保护红线划定和管控的要求，引导区域产业发展。长江沿江应全面限制新建石油化工、煤化工等化工项目，禁止建设新增长江水污染物排放的项目；削减污染源，坚决取缔“十小”企业，专项整治造纸、制革、电镀、印染、有色金属等重点行业，从源头防范环境污染。

实行水资源利用总量强度双控，在提高水资源重复利用率的基础上优化水资源配置。在已完成的汉江、嘉陵江等水量分配工作的基础上，加快推进重要跨省河流以及供用水矛盾突出的中小河流水量分配工作,组织制定各行政区内主要江河流域水量分配方案。同时，长江经济带沿江地区要加强高耗水行业用水定额管理，严格控制高耗水项目建设，提高工业用水的重复利用率，以水资源承载力为依据，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，科学划定城市功能分区。城镇建设和承接产业转移区域不得突破水资源承载能力，以水资源总量和强度双控线作为以水定域、以水定产的控制上线。

2.以“硬约束”加强监督考核，促进污染物总量减排

经济指标一向是衡量地方政绩的重要标杆，污染物减排的源头重点在于经济效益，由于缺乏有效的“硬约束”，通过偷排降低企业运行成本提高经济效益的现象屡见不鲜。应按照《“十三五”实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》的要求，以《全国重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和分阶段限排总量控制方案》为基础，落实长江经济带重要江河湖泊水功能区污染物总量减排目标要求。为了处理好污染物减排问题，必须制定长江流域专门的保护性法律作为地方政绩的“硬约束”。同时，要尽快出台量化污染事件生态环境损害程度的规范文件，完善环保行政执法与刑事司法衔接联动机制，推行检察机关开展公益诉讼，推进生态环境损害赔偿制度改革等。

有法可依之外，还应建立统一、高效、动态的监督考核机制。一是建立统一的水资源数据库，统筹水利、环保、交通、水文等政府与相关科研机构数据，利用大数据技术，对水资源的水量、质量和空间分布等开展及时监测和数据更新，建立实时监控系统，为考核提供数据支持；二是对照水资源消耗总量和强度双控线、生态保护红线等建立定量考核体系，建立水资源利用激励约束机制、领导干部自然资源资产离任审计制度等，可与现行的河长制湖长制挂钩，以强化长江保护制度执行的严肃性和约束性。

3.坚持生态优先，推进水生态保护与修复

各类涉水工程开发利用要坚持生态优先原则。港口、航道等工程建设要按照《长江岸线保护和开发利用总体规划》实施，避免岸线不当开发破坏滨江湿地，进而影响水生态及渔业可持续发展。从生态保护优先的角度优化大型水库调度，通过鱼类产卵期加大下泄流量、保障生态流量等措施形成有利于鱼类生存的水文条件，通过建设适合的过鱼设施、重要水生生物栖息地修复、沿江岸边带生态修复等措施恢复水生生物生境，逐步修复受损的水生生态系统功能。加强河湖岸线和河漫滩管理，实施退田还湖、退田还湿，严禁侵占河湖生态空间，有序推动河湖休养生息。以修复受损的河滨、湖滨、河口湿地为目标，针对不同区域湿地特征，采取不同的保护与修复措施，主要包括湿地封育保护、生态补水、水环境保护、生物多样性修复工程措施。

鉴于长江水生态系统保护的迫切性，应充分考虑流域保护的系统性和整体性，统筹流域上下游、左右岸的关系和水生态功能定位，加快编制长江经济带水生态环境保护与修复专项规划，科学制定保护与修复规划方案。

4.建立健全跨部门跨地区的协调体制机制

长江经济带要实现绿色发展，必须建立健全跨部门跨地区的管理体制，平衡各方开发利用与保护利益关系。可设置一个专门的机构，统筹负责长江经济带各项资源包括水资源的开发利用及发展规划，处理长江经济带建设中的发展问题，开展沿江省市各类资源保护责任考核；也可以在国务院直接领导下，由国务院委托专门机构，赋予相应的权力，出台制定沿江省市协作机制，明确各方职责，统筹协调问题开展考核。

长江经济带因水而生、因水而兴，现阶段协作机制可结合目前开展的河长制湖长制工作，全面落实长江干流及各级支流河长制，由担任河长的行政首长协调各相关部门协同开展辖区内的河流保护工作，完善流域管理与区域管理相结合的管理体制，推动跨区域和跨部门的协调机制建设，统筹推进长江保护与管理。

三、结 语

长江经济带建设战略的实施需要通过优化产业布局、加强监督考核、推进水生态保护与修复、建立新型协作机制以加强水资源保护，目前处在国家机构改革的重要时期，建议尽快捋顺长江经济带建设相关部门职责，实现保护与发展互利互赢，促进长江经济带绿色可持续发展。

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