水环境治理PPP项目的困境及其对策

李敬锁，辛德树

（青岛农业大学管理学院，266109，青岛）

PPP（Public-Private-Partnership）即“公私合作”是20世纪90年代开始在英国兴起并迅速在西方国家推广的一种公共产品供给模式。目前，国际上PPP的运用范围几乎已拓展到所有领域。2013年我国正式将PPP作为推进公共产品和服务改革的目标模式，并在全国范围内广泛推行。在当前我国经济处于新常态、财政紧运行的状况下，运用PPP模式提供公共服务也将是今后一段时期的常态。引入PPP模式治理水环境，不但可以为需求大量资金的水环境治理提供较好的资金保障，而且可以充分发挥政府和社会资本的各自优势，进而降低项目的整体风险，提高水环境公共产品与服务供给质量，实现政府、企业和公众的三方共赢。这对于有效解决我国水环境治理问题、优化生态和人居环境以及提升可持续发展能力等均具有重要意义。

一、我国水环境治理PPP项目的发展现状

2015年4月，国务院发布的《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）（以下简称“水十条”）和财政部、环境保护部联合出台的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90 号）两个文件，对运用PPP模式解决水环境综合整治问题提出了明确的要求和操作规范。国家《“十三五”生态环境保护规划》明确指出，要加大对政府与社会资本合作治理环境污染的支持力度。在国家政策的大力支持下，我国的水环境治理PPP项目得到了大力发展，呈现出了以下较为明显的特点。

1.项目数量多

在“水十条”出台的 2015年，就完成了195个水环境治理PPP项目的申请工作。据财政部PPP中心数据显示，截至2016年年底，全国入库PPP项目共计11 260个，其中环保类项目2 334个，占全部入库项目总数的20.7%。在环保类PPP项目中，涉水项目就超过了80%。

2.市场前景好

依据投资单价和工程任务量初步估算，预计完成“水十条”的全社会投资大概是4.6万亿元。据2017年中国水网公布的《水环境综合治理深度研究报告》显示，当前我国77%的水环境治理PPP项目仍处于执行前阶段，即在2017—2020年会有大批量的水环境治理PPP项目落地，市场投资前景广阔。据业内人士表示，2017年水环境治理PPP项目释放的市场空间就高达万亿元。

3.项目规模大

对传统的市政项目而言，如果单个项目达到10亿元，即可称得上大项目。而在PPP时代，单体项目规模普遍较大。据财政部PPP中心统计资料显示，水环境治理PPP项目30亿元以上规模的占到总项目数的35%。有的单体项目规模甚至超过了百亿元，如北京市通州区一个水环境治理PPP项目金额高达233.5亿元。

二、我国水环境治理PPP项目面临的困境

由于PPP模式在我国还处于起步阶段，其主要应用领域多集中于基础设施建设领域，对于水环境治理方面的应用仍在摸索之中，在角色认知、绩效考核指标、利益回报、规范性合同等方面还面临着一些困境，成为制约当前水环境治理PPP项目发展的瓶颈。具体表现在以下几个方面。

1.角色认识不到位

当前一些政府部门与社会资本对于自身在PPP项目中的角色定位还缺乏明确的认识。有的基层政府简单地认为，通过PPP形式把水环境治理项目委托给专业公司来做，而自身只要做好项目验收工作就足够了。事实上，政府和社会资本合作，“主动权”更多的在于政府。因为政府不仅应积极参与项目的管理，及时了解项目实施过程中存在的问题，并为解决问题创造良好的条件，同时还要做好监管工作，如监督水环境治理的公益性目标不受损害。若政府不深入到项目的实际工作中，则难以做好这两方面工作。有的企业认为，公司已拿到项目，自身又有技术、懂市场，自己干就可以了，不需要政府的干预。但由于水环境治理是一项系统工程，涉及的利益相关方较多，如果没有政府的大力支持，仅仅依靠企业的力量，有些工作难以协调和推进。

PPP项目的本质是合作，是政府与社会资本形成利益共享、风险共担的联合体，共同参与项目管理。这有别于传统融资模式下政府主导的项目管理模式。只有政府和社会资本正确认识自身在PPP项目中的角色定位，才能更好地发挥各自应有的作用，做好各自应做好的事情，进而实现PPP项目的多方共赢。

2.绩效考核指标难设置

水环境治理PPP项目治理的内容较多，程序复杂，周期较长，有的甚至长达二三十年。在如此长周期内，会经过不同的治理阶段，而不同的治理阶段又有不同的绩效考核指标。因此，项目初期设定的目标可能难以准确体现项目全生命周期的质量要求。同时一个流域的水质不仅受到该流域自身的因素影响，同时也会受到上游及流域外环境的影响。总之，一个水环境治理PPP项目面临着较多的无法控制的流域内外因素影响。PPP项目建设完成后，要应用哪些指标来衡量项目达到治理标准，项目运营过程中要应用哪些指标来衡量运营情况，上述阶段各指标所占的权重是多少等等，都需要进行明确。因此，科学地设置水环境治理PPP项目绩效考核指标是一个亟须解决的问题。

3.利益回报机制难建立

水环境治理的标准越高、效果越好，通常需要的治理成本也就越高。而社会资本逐利的本性，可能会使其在水环境治理过程中尽可能地减少投入，降低治理效果。因此，建立以依效付费为核心的利益回报机制就显得特别重要。由于绩效考核指标的难设置，就造成了难以建立科学的依效付费机制。同时，项目治理的性质也不尽相同，有经营性的、准经营性的，还有非经营性的。经营性项目收费来源明确，收费标准好确定，利益回报机制相对好建立，也容易受到社会资本的关注。准经营性和非经营性项目，或者投入多而收益少，或者只有投入而没有收益，利益回报机制不好建立。而水环境治理PPP项目投资巨大，投资回收期长，未来存在较多不确定性，如果没有稳定的利益回报机制，社会资本参与治理的积极性必然受到影响。

4.缺少规范的合同文本

由于PPP在我国发展时间短，再加上一些基层政府相关人员认识不到位，难免在制订PPP项目合同时感到茫然。对于单体水环境治理项目而言，其合同的制订相对简单。但综合性水环境治理项目复杂，涉及专业技术问题较多，合同制订较难。若相关人员对水环境治理不熟悉，难免考虑不够周全，可能出现合同内容等不科学、不规范的问题，由此导致一些有实力、有意愿参与的优秀企业不愿参与PPP合作。为了让社会资本更好地了解水环境治理PPP项目的思路和技术路线，让企业对自身的责权利有明确的认识和把握，提高企业参与治理的积极性，需要通过制订水环境治理PPP项目合同的规范文本，以指导和规范政府部门更好地开展PPP相关工作。

三、对策建议

1.加大宣传及培训力度

加强PPP的宣传和培训工作力度，对于增强社会对PPP的理解和共识、明确政府和社会资本的角色定位等有着积极的促进作用。一方面，应充分利用电视、报刊、网络等多种形式，大力宣传PPP的理念及政策，报道典型PPP示范项目的成功经验，营造良好的社会氛围。另一方面，应加强PPP知识和实践技能的培训。从PPP模式的理念、方法以及成功、失败的案例入手，加大对政府分管负责人以及发改、财政、金融等相关职能部门负责人的培训力度，通过全方位、多层次的培训提升其PPP理论知识水平和实践操作能力。

2.科学设置绩效考核指标

科学合理的绩效考核指标是吸引社会资本参与合作PPP项目，并使合作能够持续发展的重要前提。绩效考核指标的设置应注意以下问题：①技术上的可行性。如果以现有技术或未来可预见的技术进行水环境治理，达不到指标的要求，则设置的指标毫无意义。②经济上的合理性。当技术上可行之后，就要考虑项目的投入产出情况，经济上是否在政府财力可承受的范围之内，同时又能让社会资本明确看到潜在的收益。③公益性和营利性目标的兼顾。绩效考核指标的设定既应考虑政府的公益性目标，也应关注社会资本的营利性目标，寻求两者有效结合的平衡点。④水体的理化指标与人的感官感受的一致性。设置指标应考虑人的视觉、嗅觉等直观体验。比如对黑臭水体的治理，其最基本的指标应达到视觉上看不到黑色、嗅觉上闻不到臭味。否则，不管污染物的理化指标有多么明显的改善，公众也不认为治理是成功的。

3.健全利益回报机制

对于水环境治理PPP项目中的经营性项目，可采用使用者付费的模式，通过制定合理的收费标准来建立健全利益回报机制，吸引社会资本积极参与。对于准经营性项目，政府应给予补助，使社会资本能够获得合理的利润。对于非经营性项目，只能采取政府购买服务的方式，使社会资本的投资获得适当的回报。同时，为提高水环境综合治理效果，可以采用“打包”的方式治理水环境，即把营利性项目、准经营性项目、非营利性项目整体打包成一个PPP项目进行治理。如将水环境治理与周边土地的开发一起打包招标。只有水环境治理好了，周边土地才具有更高的开发价值，社会资本自然会努力做好治理工作。另外，这种整体打包的模式还可有效降低政府的风险，发挥社会资本的优势，提高项目的整体效率。

4.规范合同文本

为保证水环境治理PPP项目顺利进行，在政府和社会资本之间建立良好的合作规则，有必要规范水环境治理PPP项目合同文本。水环境治理PPP合同文本框架应包含项目基本情况、双方的权利和义务及投资项目的权属、投资金额、绩效目标与考核等方面的内容。应重点阐述治理的操作思路，具体涉及哪些内容，对于重点核心内容应说明适合的情形及应注意的问题等等。通过建立规范的合同文本，指导和规范双方的合作，促进水环境治理效果的提升。

5.成立技术专家组

鉴于水环境治理的复杂性，有些技术指标不仅政府部门有关人员难以清楚认识，专业治理公司相关人员也会遇到一定的困难。如生活污水，其治理标准非常明确，但明确其技术指标存在较大难度。在此情况下，可能造成政府不知如何判断企业采用的技术是否可行，参与合作的企业也不知给项目定多少安全系数的情况——定多了，成本上升；定少了，怕治理不达标。因此，成立技术专家组作为第三方，为合作双方提供技术咨询、技术指标设置等方面的专业化服务具有重要的现实意义。

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