论取水许可制度的完善

于义彬

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

取水许可是水资源管理的一项基本制度，自1993年取水许可制度实施以来，对规范取用水资源的单位和个人的取用水行为发挥了重要作用。2006年国家出台的《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令460 号，以下简称《条例》），2008 年水利部配套制定的 《取水许可管理办法》（水利部令第34号，以下简称《办法》），是当前实施取水许可的基本依据。随着国家加强生态文明建设，深入推进行政审批改革等新形势变化，按照《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46 号）的要求，建设项目水资源论证报告书审批作为行政许可被取消，将有关技术要求纳入“取水许可”管理。如何适应新形势的变化，深入总结取水许可制度实施以来的经验和问题，对取水许可制度进行进一步的总体设计和完善，是当前水资源管理工作面临的重要问题。

一、取水许可的适用范围

根据《条例》第二条规定，利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，除《条例》第四条规定的情形外，都需要申请领取取水许可证。但在实际工作中，存在大量的取用公共供水工程或者管网的供水，取用再生水、采矿疏干排水、基坑降水的排水等其他水源的建设项目。对于这部分项目是否应纳入取水许可管理，需要深入研究。

1.取用公共供水工程或者管网的供水

为保障城市供用水安全，工业园区等集中发展区通常会布局建设集中供水工程，如果严格按照《条例》规定，从该类供水工程取水的用水户不是直接从江河、湖泊或者地下取用水资源，则不需要办理取水许可，但实际工作中存在一定争议。由于供水工程并不是最终用水户，对供水工程实施取水许可，并不能有效解决单个项目从该类工程取水管理的问题，因此建议加强对从供水工程取水的管理，将从供水工程取水的建设项目纳入取水管理。

2.水库、引调水工程等水利工程

这类项目与一般的工农业用水户的取水行为不同，工程本身并不是最终用水户，只是改变了自然水体的时空分布，是搬运工，将自然水体的储存换了个地方而已，和上文的第一种情况不同，水质一般也不经过处理。那么取水许可应如何发证？主要许可的内容是什么？从水资源管理角度来说，这类工程属于区域或者流域的水资源配置工程；从项目审批的角度，项目可研报告已重点就水源、工程规模和区域水资源配置方面进行论证，因此对于这类项目本身是否需要办理取水许可需要进一步研究。本文建议将这类工程纳入水资源配置与调度日常管理。

3.取用再生水

按照《条例》规定，取用再生水目前尚未纳入取水许可管理范围。随着城市的发展，生态文明建设日益加强，对城市污水全面实行截污纳管、雨污分流、集中处理，出水的水量水质稳定性逐渐提高，具备安全可靠供水的条件。大力推进再生水的利用，对于缓解水资源供需矛盾、优化区域水资源配置，具有重要意义。因此应鼓励将再生水用于满足水质要求的工业、生态和城市杂用水，并纳入取水许可管理。

4.取用采矿疏干排水、基坑降水的排水等其他水源

严格按照《条例》的规定，对于采矿企业或者实施基坑降水的建设单位，需要办理取水许可，但对于取用采矿企业或者基坑降水的排水的用水户，尚不属于取水许可管理的范围，可以不办理取水许可。这类项目的排水，通常水质较好，如果没有其他取水户取用，将回归到自然水体中，形成地表水或者地下水，因此应该将这类水源纳入取水许可管理。特别强调不能笼统地将矿坑排水作为地下水或者其他水源来处理，对于采矿企业，矿坑排水按照地下水管理；而对于其他取用矿坑排水的用水户，矿坑排水在水源分析论证方面按照地下水分析计算，但在水资源管理上，按照其他水源而不是地下水来处理，否则在用水统计上会造成重复计算。

二、取水权和取水权人

《中华人民共和国水法》第四十八条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位与个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。对依法获得取水许可证并缴纳水资源费的取水权人，取水权一旦获得，如何受到法律的保护，是否有支配与取水许可证限定的取水用途的取水权的权利，相关法律没有具体界定。比如对于当前已取得取水许可证的水库、供水工程等，显然水库或者供水工程的所有人，通常并没有完全支配其供水的权利，因此需要对这类的取水权和取水权人区别于其他取用水资源的工农业用水户，对取水权进行分类管理。

《条例》第四十一条给出了审批机关可以对取水单位或者个人的年度取水量予以限制的情况，那么审批机关则无权对除予以限制之外情况下的取水权人的年度取水量进行限制，但在实际工作中，水行政主管部门或者流域管理机构通常需要对取用水户的年度取水量进行调整。《条例》第二十五条和《办法》第二十七条对取水许可延续进行了规定，但是审批机关在对取水许可延续时，是否可以对取水许可量进行调整，在什么条件下可以调整，如何体现取水权人的取水权，尚没有明确的规定。因此需要完善对取水权人和取水权的细化管理和规定。

三、取水许可的申请和受理

按照目前取水许可审批程序要求，上级审批机关审批的取水许可，通常需要所有下级审批机关签署意见，比如流域机构审批的取水许可，取水申请需要经过取水口所在地县级、市级、省级水行政主管部门在取水申请表上签署意见，流域机构才能最后批准。根据《条例》第十条规定，申请取水的单位或者个人，应当向具有审批权限的审批机关提出申请。但是同时也规定，取水许可权限属于流域管理机构的，应当向取水口所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门提出申请。在实际工作中，如果需要下级水行政主管部门签署审查意见，通常需要召开审查会，才能对水量、取水和退水的水质指标等提出意见，这无疑会给取水许可相对人增加负担，也影响行政效率。因此建议优化取水许可审批程序，严格贯彻谁审批谁受理的原则，如需征求下级部门意见的，可以通过发函或者邀请参加审查会等其他形式进行。

四、取水许可的审查

《条例》和《办法》对取水许可的审查做了明确的规定。然而在当前国家对建设项目水资源论证行政许可予以取消的新情况下，建设项目水资源论证报告书审批不再作为行政许可事项，因此从取水申请受理、取水许可审查、取水许可决定，均以取水许可管理为主线，建设项目水资源论证纳入取水许可的统一管理。但同时考虑到建设项目水资源论证是取水许可审批的重要技术依据，建设项目水资源论证技术审查也应是取水许可审查的主要内容，是实现取水许可科学审批的关键环节。这就需要严把审查关，规范审查工作程序，完善水资源论证审查公众参与机制和信息公开机制，保证论证工作质量。在制度设计上，建议在取水申请受理、审查、决定等环节增加对建设项目水资源论证的具体要求。

五、建设项目水资源论证

按照建设项目水资源论证行政审批改革和放管服的要求，科学合理划定政府和市场的关系，建议对建设项目水资源论证的内容进行适当调整，强化项目用水的供需分析和影响，区域水资源开发利用情况以及水资源管理“三条红线”指标落实和剩余指标等属于政府管理的内容应简化。针对不同类型的用水户，论证重点应有所不同，建议分4类：第一类是蓄水工程、水利枢纽、引调水工程等，由于可研内容已经比较全面，建议论证要求简化或者不再单独进行论证，由于工程建设造成区域水文情势改变对下游生态和用水户的影响纳入可研。第二类是城市建设的集中供水工程、自来水厂等，重点论证水源的可靠性和对区域水资源配置的影响。第三类是从公共供水管网取水的项目，应重点论证用水合理性和退水影响。第四类是其他取用水的工业、农业和第三产业等的用水户，这是政府面向社会管理的主体内容，应从需水、水源可靠性以及取退水影响等进行全面深入论证。

六、取水许可方式

我国现行有关取水许可制度尚未对取水许可进行分类管理。根据取水性质或者类型，建议优化取水许可“量”的内涵，包括水量、流量或者水位等，对取水许可进行分类管理，可以分为5类：

第一类是蓄水工程、水利枢纽、引调水工程等。按照前面关于取水许可适用范围和建设项目水资源论证的论述，建议该类项目不需要进行水资源论证，也可以不进行取水许可审批。如果取水许可审批机关需要加强该类项目的管理，进行了取水许可审批，那么在取水许可方式上，也应不同于一般建设项目的取水许可。在日常监管上，则也不需要对该类项目进行计划用水管理，而是重点加强这类项目在区域水资源配置方面的管理，落实水量分配与用水总量控制。

第二类是水电站等用水户。这类用水户并不涉及真正意义上的取水，包括引水式水电站从河道取水后又排入河道，这是利用水能或者水体本身的承载功能，对于水电站，利用来水和放水需求情况进行发电，来水量无法受取水控制，因此这类项目的取水许可，应明确最小下泄流量，而不是取水量。同时在该类项目的年度计划用水管理中，也应做出相应的处理。

第三类是采矿企业基坑降水等排水工程。这类项目在建设施工或者运行时，对地下含水层进行干预，造成的地下水需要主动涌水或者降水和排水，虽然这部分涌水或者排水会被项目本身再次使用，但这部分水的产生是由项目施工或者生产主动产生的水量，不是项目的主动取水，而是被动排水，因此不是许可多少水量，就可以有多少的涌水或者排水产生。对于这类项目的取水许可，一方面要根据项目本身生产生活需要，确定合理的取水许可量；另一方面也需要明确根据实际的涌水量或者降水排水量征收水资源费，在项目的用水统计上，根据项目类型按照涌水量或者排水量统计。

第四类是航运等对水位有要求的项目则主要许可的是水位，其他的一般工农业和生活等建设项目，许可的是一般意义上的取水许可量，按照当前的取水许可要求进行即可。特别说明，《条例》第二十条规定了审批机关不予批准取水许可的情形，明确在取水许可总量已经达到取水许可控制总量的地区增加取水量的，审批机关不予批准；《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）则要求，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水。因此在实际工作中，要处理好用水总量与取水许可控制总量之间的关系。

第五类是除了以上四类的建设项目的取水，主要许可的是水量，按照传统的取水许可方式，明确取水量以及其他取水信息。

七、取水许可证

因取用水的形式不同，建议对取水许可证进行细化分类，对不同的用水户类型进行区别，以便于用水总量统计，避免重复。在实际工作中发现，部分项目存在重复发证或者一个建设项目多证问题，比如一个项目由于项目规模等原因分期核准建设，一期项目取水许可由流域机构审批，二期则由省里审批，以致一个项目就存在两个取水许可证的问题。因此需要将取水许可证进行整合，建议根据实际情况进行分类处理，纳入一个取水许可证进行管理。

城市公共供水工程或者自来水厂等供水企业。这类项目将水资源从自然水体取出，通常是经过处理后，再供给城市工业或者生活生态等用水，按照本文关于取水许可适用范围的表述，从这些供水企业取水的建设项目需要办理取水许可。因此对这些供水企业发证，将存在重复发证的问题，建议对两种取水许可证予以区别。

对于农业灌溉项目取水许可证问题，《关于加强农业取水许可管理的通知》（办资源〔2015〕175 号）做了明确规定，但在实际工作中，各地出现的问题依旧很突出，对于有灌区管理单位、灌区供水工程管理单位的，取水许可证有发放对象，但是对于其他农田灌溉分散取水的情况，实现起来比较困难。因此建议推广建立农民用水者协会，加强对农业分散取水的管理。对于国家投资的大中型灌区项目，一般都有地方配套，中央投资的主体比较明确，地方配套的投资主体就不太明确，谁投资谁是项目业主，造成管理主体较多，项目实施进度和协调困难，发现有的项目出现设计标准不统一，建设实施后无法运行等情况，这给取水许可管理带来了很大的工作难度。如某项目中央投资已经完成，意味着主干工程已经完成，部分田间配套工程也已完成但未全部完成，可以实现供水，对于核定取水许可量应该是按照设计取值还是按照实际供水面积取值，各地执行情况不一。因为项目是逐步推进的，因此从逻辑上，应该按照供水多少就发多少取水许可量，这就会与水资源论证的水量相差较大，无疑增加了管理成本。

八、入河排污口设置

《水法》第三十四条规定，在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意。2017年新修订的《水污染防治法》第十九条规定，建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意。按照国家行政审批改革精神、实行放管服改革、提高行政审批效率的精神，建议对于其他不需要办理取水许可，但需要设置入河排污口的，可以单独进行入河排污口设置论证和审批；而对于申请取水许可的建设单位，需要在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，建议一次审查，一次审批，在取水许可证上注明有关入河排污口的设置内容。

九、取水许可延续和变更

《办法》第二十七条规定，取水单位或者个人向原取水审批机关提出延续取水申请时，取水审批机关应当对原批准的取水量、实际取水量、节水水平和退水水质状况以及取水单位或者个人所在行业的平均用水水平、当地水资源供需状况等进行全面评估，在取水许可证届满前决定是否批准延续。首先，取水许可延续时，是否可以对原来的取水许可量进行调整，什么条件下可以调整，《办法》中只给了是否可以延续，但未明确取水许可延续时是否可以对取水量进行调整。《办法》第二十九条则对重新进行取水申请的情形进行了细化要求，其中要求取水量或者取水用途发生改变的（因取水权转让引起的取水量改变的情形除外），应当重新进行取水申请。同时《办法》第二十八条对在取水许可证有效期限内，取水单位或者个人需要进行取水许可变更做了具体规定，仅提到取水单位或者个人需要变更其名称（姓名）的或者因取水权转让需要办理取水权变更手续的规定。综上，对取水许可量、取水水源等主要内容的调整，并不能通过变更手续来完成，而实际上建设项目每年的取水量都会存在一定的差异，根据《办法》第二十九条规定，如果在取水量发生变化，不能通过取水许可延续来实现，而只能通过重新进行取水申请，重新进行论证，但在实际工作中，操作就会很困难。因此建议对取水许可延续进行细化规定，进一步明确取水许可延续的具体技术要求和管理要求。

十、取水权转换

《条例》第二十七条规定，依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。作为取水申请人或者取水权人，产品和产业结构发生变化，意味着企业的产品规模和产品类型会发生变化，在这种情况，既然可以直接将节约下来的水资源进行转换，那么企业是否可以将节约下来的水 “转换”给自己进行扩大再生产？在这方面法规并没有给出明确规定。《水权交易管理暂行办法》（水政法〔2016〕156号）对水权交易的类型和具体交易方式做了具体规定，但关于水权交易的条件方面引用了《条例》的规定。实际工作中，是否具备了上述条件就能进行水权转换，存在一定的争议。比如对于区域用水超过用水总量控制指标的地区，新增项目在不新增区域用水总量指标前提下，是否可以通过水权转换获得取水权。从加强资源管理的角度，按照《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》（厅字〔2017〕25 号）等有关文件精神，建议对于区域用水超过用水总量控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水许可，只有在用水总量削减到用水总量控制范围内，才可以通过水权转换等途径获得取用水审批。

十一、取水许可监督

水利部近年每个年度都开展水资源专项检查和最严格水资源管理考核，对水资源论证、取水许可发证、延续评估、合法取水等开展监督检查，对加强取水许可管理、规范各类取水行为发挥了重要作用。从每个年度检查情况来看，部分地区非法取水现象时有发生。部分相对落后地区为了发展区域经济，行政干预较多，使得有些项目未纳入取水许可管理。部分地区政策要求安排的饮水项目，由于项目任务紧，大部分项目并未开展水资源论证，也未办理取水许可。同时也存在部分审批用水与实际用水不一致的情况，有的是许可水量与实际用水量差异较大，有的则是许可的水源与实际的取水水源不一致。因此，在制度设计和措施落实方面，应加大对违规取水的监督检查和处理力度，对未经批准擅自取水的，或者未按照取水规定条件取水的，应严格按照水法第六十九条等有关规定，严格依法处理。

[1]柳长顺，杨彦明，戴向前，等.取水权与取水许可证期限研究[J].中国水利，2016（19）.

[2]李金晶，张立锋，赵祎雯，等.关于取水许可管理有关问题的探讨[J].中国水利，2015（19）.