陕西水旱灾害防御建设实践与应对策略

陈文军

（陕西省防汛抗旱总指挥部办公室,710004,西安）

一、陕西省水旱灾害特性

陕西省是全国洪涝干旱灾害频繁发生的省份之一，陕北以旱灾为主，水灾次之；陕南以洪灾为主，旱灾次之；关中旱、涝灾害并存。在灾害发生季节上，陕北水灾多在7～8月，旱灾多以春旱为主或春夏连旱；陕南水灾较之陕北提前或滞后，一般在6～9月发生，干旱以春夏旱为主；关中水灾常见于7～8月，且水旱交替频繁，旱灾常出现春旱、夏伏旱，间有秋冬旱发生。

陕西省洪涝灾害具有分布广泛、区域明显，发生频繁、季节性强，易于突发、难以预测，成灾很快、危害极大等特点。干旱灾害几乎每年都在不同区域发生，近年旱灾影响范围由以农业为主扩展到工业、城市及生态环境等领域。主要特点表现为区域性分布明显、季节性表现突出、持续性趋于增长。

二、防御体系建设

1.建设思路

一是信息实时采集，数据同步共享，监控实景显示。进一步强化雨、水、墒、旱、险、灾情等信息监测，实现监测信息种类全覆盖；进一步强化工程视频监控、应急移动监控、遥测遥感监控、低空无人机监视等，实现监测手段全覆盖。

二是网络互联互通，网管三级布控，安全内外隔离。进一步强化中央、省、市、县（市、区）、镇（乡、街办）五级计算机网络与视频会商系统建设，实现信息传输网络全畅通。

三是平台共享公用，预报动态模拟，调度辅助决策。进一步强化洪水预测预报、抗旱水源调度、气象预警监控、大数据分析、智能化决策、实时灾情评估等应用系统建设，实现指挥决策辅助系统全共享。

四是预案职责明晰，预警到村入户，撤离警戒管理。进一步强化各级政府及防汛抗旱指挥机构和社会各相关部门、受威胁区应对暴雨洪涝与干旱缺水灾害防御预案，实现各级责任人与防御区群众全明白。

五是应对关口前移，值守同步备份，运行建管分离。进一步强化各级防汛抗旱工作部门监视、巡查、值守、处置的超前性、规范性，保障各类设施设备和系统平台正常运行，实现快速应对处置全天候。

2.实施要求

陕西省在防汛抗旱指挥系统工程和山洪灾害防治项目建设中，坚持按照“目标、任务、体系、管理、统一”等要求实施。

实现“一个目标”。坚持按照“不群死、少损失”的总体目标，组织国家防汛抗旱指挥系统一期、二期和山洪灾害防治项目建设。

完成“两项任务”。坚持按照“指挥系统工程、山洪灾害项目”两项任务，统一规划、单项设计、分期实施，既明确各端点建设内容又落实分级建设资金。

建设“三大体系”。坚持按照“监测预警体系、会商决策体系、群测群防体系”三大体系建设，监测预警“中央、省、市、县”分级监视，会商决策“中央、省、市、县、镇”和“防汛、抗旱、水文、气象、水库、水保”纵横级联，群测群防“镇、村、组、户”分别防范。

实行“四级管理”。按照“中央、省、市、县”四级防御职责，坚持分级负责、属地管理的原则，分别落实防汛抗旱机构、人员、责任和运行、管护、经费等管理职责。

保障“五个统一”。坚持按照“规划设计、技术标准、设施设备、平台软件、组织实施”统一原则，组织实施防汛抗旱指挥系统工程和山洪灾害防治项目整合集成共享共用建设。

3.目标任务

一是实时信息全共享。对与水旱灾害防御相关的气象、水文、水库、水保、国土、住建、交通、电力等部门的实时监测、预警预报等信息，可以对管理权限、工作职责范围内的指挥机构和受威胁区域社会公众实现信息共享共用。

二是视频监控全方位。对主要江河、控制河段、重要水库（湖泊）、重点城市、重大工程和洪泛区、蓄滞洪区等防洪区域，实现全覆盖监控、三维实景显示；对其他涉河涉水防治区、危险区、避灾区、旅游区、风景区等建立公众图像信息接收平台，实现水旱灾害防御监控全面覆盖。

三是异地会商全畅通。按照“一纵五横”的格局，纵向贯通中央、省、市、县、镇五级防汛抗旱指挥机构，横向联接气象、水文、国土、住建、农业等相关部门，形成防汛抗旱专用网络视频会商监控系统，达到五级级联分点可控，主分会场任意切换，会商对象随机可呼，会场（视频会议）现场（视频监控）无缝融合，固定（指挥中心）移动（无线终端）同步联接。

四是预报预警全过程。分级分区域建立降雨、径流、洪水预报系统，对不同区域（流域）、不同历时、不同量级的降雨数值预报达到定点、定时、定量，对不同河流、不同断面、不同量级的洪水过程预报做到洪峰、洪量、洪时同步。

五是应用平台全统一。充分利用互联网+、大数据、云服务和微信、QQ等技术手段，统一建立防汛抗旱数据中心、监测预警管理系统、决策指挥应用平台、综合信息服务门户。

六是调度决策全同步。按照江、河、湖、库联通、联控、联调、联防的思路，建立流域纵（上下游）、横（左右岸）之间的联合调度系统，利用洪水资源进行丰枯调节。

七是应急值守全备份。可将防汛抗旱重要业务与值班管理有关的数据库、应用系统服务器在线备份，在遭遇特殊事件导致系统故障时会自动启动并接管应急值守。

八是群测群防全到户。在基层镇（乡）、村、组、户四级全面落实洪涝、干旱及山洪灾害防御责任，修订完善防御预案，配备简易雨量、水位观测报警设施和无线预警广播、人工预警设备等，广泛开展防汛抗旱与山洪防御知识宣传培训演练，形成责任、预案、预警、撤离“入村到户、联户叫醒”的群测群防体系。

九是调查评价全覆盖。按照“流域不分大小，有灾害就调查；人口不分多少，有居住就核对；单位不分类别，有名称就登记；区域不分重点，有村落就详查；高程不分远近，有基准就黄海；坐标不分多少，有标绘就测量；断面不分长短，有需要就实测；评价不分村镇，有危险就分析”的要求，开展全覆盖调查评价。

4.建设内容

通过近20年国家防汛抗旱指挥系统一、二期工程和2010—2016年连续7年的山洪灾害防治项目建设，陕西省基本形成覆盖全省防汛抗旱与山洪灾害防治区的监测预警、会商决策、群测群防三大体系，在近年洪涝干旱灾害防御中取得了显著的成效。

（1）监测预警系统

陕西省共有雨水墒情自动监测站6 000余处，其中新建山洪灾害自动监测站2 030处，新建土壤墒情固定、移动采集站612处，建设整合气象部门自动气象站1 500处；改造共享水文系统报汛站1 953处。

在98个县1 182个乡镇27 336个村配备简易雨量报警器3.2万套，在受山洪灾害威胁严重的沿河村落设立简易水位报警站1.2万处；在防治区村配备无线预警广播；在镇（乡、街办）、村配备手摇报警器、应急照明灯、手持扩音器、铜锣、口哨作为预报预警设备。

（2）会商决策系统

建成覆盖省、10个市、100个县（市、区）、1 218 个镇（乡、街办）四级计算机网络与视频会商系统；建成共享共用的省、市、县（市、区）三级防汛抗旱指挥系统（山洪灾害信息管理共享系统、监测预警平台），县级监测预警平台延伸到山洪灾害防治区1 182个镇（乡、街办）；统一建立了防汛抗旱数据中心（库）、监测预警管理系统、决策指挥应用平台、综合信息服务门户，采取固定端与移动端同步共用，实现“一套库、一组图、一平台、一门户”的应用系统。

（3）群测群防体系

完成山洪灾害普查、划定危险区和确定预警指标，编制和完善山洪灾害防御县、镇、村三级预案共17 261个，企事业单位预案5 082个；印制并向群众发放各类山洪灾害防御知识宣传品，制作乡村级制度牌、宣传挂图、宣传标语等；全省组织培训2 552场，共计培训近14万人次；组织开展避灾演练3 357场。

5.主要成效

通过防汛抗旱指挥系统工程和山洪灾害防治项目建设，在信息采集、观测预警、会商预警、决策调度、预警指标、防御管理、避险防灾、应对处置等八个方面取得了初步成效。

一是信息采集时效性增强。通过新建、共享雨水墒工情自动监测（视）站点信息，形成覆盖全省防汛抗旱及山洪灾害防治区的雨水墒工情监测（视）站网，基本建成省、市、县三级雨水墒情实时监测预警信息共享与工旱灾情跟踪采集统计上报系统。

二是简易观测预警设备更加多样。通过配备镇（乡）、村简易雨量报警器、简易水位报警器、无线预警广播及各类人工观测预警设备，实现监测预警信息快速有效传递到镇（乡）、村、组、户、人的多途径传递。

三是异地视频会商更加畅通。通过“一纵三横”网络互联互通，异地视频分级级联，网络安全管理布控，形成中央、省、市、县、镇五级计算机网络与视频会商、视频监控系统互联互通、分级管理、同步融合。

四是决策调度指挥更加科学。统一构建了省、市、县三级防汛抗旱指挥系统暨山洪灾害监测预警信息管理平台，防汛抗旱决策指挥与山洪灾害防御资源整合共享、平台分级应用。

五是预警指标确定更加合理。通过调查评价，基本完成了山洪灾害防治区的村落人口分布，以及防汛重点区域和山洪灾害防治区流域特性、河沟特征、涉水工程、气象水文、社会经济等基础数据和威胁对象、现状能力、危险区划的调查测量与分析评价。

六是应急值守管理更加主动。通过分级负责、属地管理的防汛责任落实和预案修订完善，县、镇、村、组、户五级防御责任和县（市、区）、镇（乡）、村三级防御预案体系基本形成。

七是避险防灾意识增强。通过宣传、培训、演练，增强了山洪灾害威胁区各级党委与政府主导、部门与群众联动参与防灾避险的自觉性。

八是应对处置流程更加规范。通过各级、各部门严格有序、快速有效的应对值守处置，基本形成预测预报、会商研判、实时监控、超前部署、快速预警、撤离警戒、避险安置、总结评估的科学应对水旱灾害防御机制。

三、灾害应对策略

1.严格落实分级负责属地管理的灾害防御责任，确保都要管

防汛抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级负责、属地管理。县级以上地方人民政府设立防汛抗旱指挥机构，在上级防汛抗旱指挥机构和本级人民政府的领导下，负责领导、组织、指挥本行政区域内的防汛抗旱工作，其办事机构设在同级人民政府水行政主管部门，各级水行政主管部门负责防汛抗旱工作的指导、协调、监督、管理工作，承担防汛抗旱指挥机构的具体工作。

2.认真修订省市县镇村各级水旱灾害防御预案，确保都明白

水旱灾害防御预案是应对暴雨洪涝与干旱缺水灾害的行动指南，是在现有工程设施条件下，针对可能发生的洪涝干旱灾害而预先制定的防御方案和对策措施，是各级政府防汛抗旱指挥机构实施会商决策和指挥调度的依据。编制修订科学性、实用性和操作性、熟知性强的预案，对政府及其防汛抗旱指挥机构有力有序有效指导开展防灾减灾救灾工作至关重要。

3.提高自动监测站和监测预警平台的技术维护，确保都完好

雨水墒情信息自动监测站是保障水旱灾害防御指挥决策等的关键信息支撑，涉及气象、水文、水库、水保、防汛、抗旱等相关部门，应按照管理权限、工作职责实行分级、分部门管理维护；防汛抗旱指挥系统及其信息管理共享、监测预警平台等是各级防汛抗旱指挥机构处置水旱灾害的重要手段，应按照“统一建设、专业维护、分级共用”的原则进行管理。

4.加强镇村简易观测预警设施设备的使用管理，确保都会用

合理配备简易观测预警是镇（乡、街办）、村防御山洪灾害扩大信息监测范围、快速预警关口前移、群众参与群测群防的有效措施，应进一步加强观测预警设备操作使用方法与技术培训，逐一落实管理人员责任与待遇。

5.做好计算机网络视频会商监控系统互联互通，确保都畅通

计算机网络与视频会商 （监控）系统互联互通，涉及省市县、纵横向、内外网及异地视频、监控显示和安全管理、应急值守等，要实现会场现场无缝融合，固定移动同步联接，专业技术性强、保障要求严、使用频次高，应由专业部门或专业人员负责运维管理。

6.完善宣传警示标牌和培训演练群测群防体系，确保都管用

广泛开展宣传、培训、演练，设立宣传标牌、专栏和警示标志等，有助于干部群众掌握了解山洪灾害发生的原因、特点和危害，可有效增强山洪灾害防治区、危险区干部群众的责任意识、避险意识。

[1]张启义，张顺福，李昌志.山洪灾害动态预警方法研究现状[J].中国水利，2016（21）.