“县级图书馆总分馆制”的法律化

张凤鸣

（杭州师范大学图书馆 杭州 311121）

1 引言

在“普遍、均等”的图书馆服务理念驱动下，探索和推行图书馆“总分馆制”成为十余年来中国图书馆事业的重要实践。学界对总分馆制的概念有不同理解，其中较有影响的观点是：由同一个建设主体资助，同一个主管机构管理的图书馆群，其中一个图书馆处于核心地位作为总馆，其他图书馆处于从属地位作为分馆[1]。这一解释强调总分馆建设主体统一、主管部门统一、人财物管理统一以及服务统一[2]，但这与我国图书馆实践中出现的“总分馆”有一定的偏差。早在2008年，图书馆界就认识到：总分馆制建设的最大障碍是体制障碍，是与现行行政“分级管理”、财政“分灶吃饭”的体制之间的矛盾[3]，因此，政府主导是破解体制障碍的关键，制度化、法律化是总分馆可持续发展的根本。

在《公共图书馆法》实施之前，我国有6部地方性图书馆法规和7部地方政府规章，但涉及总分馆的并不多。2013年颁布的《四川省公共图书馆条例》，是第一个提出总分馆制的地方性法规，其中规定：“县（市、区）人民政府应当推进本级公共图书馆设立分馆或者服务站点，整合乡（镇、街道）综合文化站（中心）、村（社区）文化室（中心）、公共电子阅览室、文化信息资源共享工程基层服务点、农家书屋等公共文化资源，形成覆盖城乡的基层公共图书馆服务体系”。《广州市公共图书馆条例》（2015）规定，“区人民政府负责建设区和镇、街道公共图书馆，建立公共图书馆总分馆体系，区公共图书馆为区域总馆，镇、街道公共图书馆为分馆”，明确了区政府建设总分馆的职责。此外，还对总分馆的建筑面积、文献资源等提出了建设标准，并规定了总馆的职责等。《东莞市公共图书馆管理办法》（2017）对总分馆建设作出非常具体的规定，明确了市、镇人民政府（街道办事处、园区管委会）应当设立本级公共图书馆，建立市、镇（街）、村（社区）三级架构的公共图书馆总分馆体系，并规定了各个建设主体的职责、总分馆的建设标准以及相应的功能等。这些地方性法规和地方政府规章，为当地总分馆建设模式提供了法制保障。

2016年底文化部等5部委下发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》（下文简称《指导意见》），对“县级图书馆总分馆制”在全国的推广作出了指导，使我国的总分馆制建设进入了新的发展阶段。《公共图书馆法》总结过去十年来我国公共图书馆总分馆建设的经验，提炼升华《指导意见》等政策性文件行之有效的规定，对公共图书馆总分馆制建设作出了明确的法律规定：“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导”。“县级图书馆总分馆制”是新时代公共图书馆组织体系的重构[4]，以公共图书馆法的规定为标志，因地制宜建立符合当地特点的县域公共图书馆总分馆体系，成为县级人民政府主导公共图书馆事业发展的一项法定任务，形成了法律化的公共图书馆总分馆建设的中国方案[5]。县级图书馆总分馆建设是一项复杂的系统工程，第三十一条虽有原则性规定，但要让法律规定在实践中真正落地，系统解决县级总分馆“要不要建”“谁来建”“怎么建”“怎么管”“怎么服务”等问题，还需要准确理解法律内涵，强力推动法律实施。

2 “县级图书馆总分馆制”建设的强制性和普遍性

在《公共图书馆法》颁布之前，我国的图书馆建设体制是“各级政府建设各级图书馆”，后来逐渐演变成“一级政府建设一个图书馆”的惯例[6]。分级设置图书馆的体制，在我国图书馆的各项法规、规章中也得以体现。如《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》(1997)规定：“市、区、镇人民政府应当根据本行政辖区的人口分布情况、经济和文化事业的发展需要，设立公共图书馆。”《浙江省公共图书馆管理办法》（2003）规定“公共图书馆按照行政区域分级设置。省、市、县(市、区)应当设立公共图书馆，乡镇、街道应当在文化站内设立图书室，有条件的也可单设公共图书馆”。乡镇（街道）政府作为最基层的行政单位也承担着本级图书馆的建设责任。通过立法决定各级政府建设总分馆体系的，只有四川、广州、东莞。2016年出台的《指导意见》要求，“推动具备条件的地方因地制宜推进县级文化馆、图书馆总分馆制建设”，成为全国层面上推行县级总分馆制的行政指令。由于《指导意见》是行政政策而非法律规范，因此不具备法律的普遍规制力。

《公共图书馆法》的出台，填补了我国公共图书馆法律体系的空白，该法第三十一条规定：县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的总分馆制。根据立法技术规范，法律在表述义务性规范时，“应当”的含义就是“必须”[7]。根据该条款，县级总分馆制是全国各县级人民政府必须建设的，是法定职责，而具体建设原则是因地制宜。现有的学术研究和实践结果都证明了总分馆制是破解基层图书馆服务能力差、发展不稳定等问题的主要途径，是实现公共图书馆服务均衡化发展，保障公民基本权益的必然选择。《公共图书馆法》正是在遵循图书馆事业发展规律的基础上，将县级图书馆总分馆制设定为政府必须履行的法定责任，让县级图书馆总分馆的建设真正做到有法可依。

3 “县级图书馆总分馆制”建设主体：县级人民政府

在“一级政府建设一个图书馆”的体制下，县级以上公共图书馆基本实现了全设置；但县级以下的基层图书馆，难以得到持续发展，既有农村识字率低造成文化需求低的原因，更与基层图书馆缺乏本级政府稳定的经费支撑和本身专业化水平限制有关。总分馆制在解决“合适的区域单元”和“合适的管理层级”中，提出建设主体上移、管理层级上移。中国图书馆学会“图书馆服务网络构建研究”课题组提出：将大城市的区政府界定为全区公共图书馆的建设主体，将中小城市的市政府界定为整个城区公共图书馆的建设主体，将县政府界定为全县公共图书馆的建设主体[2]。这是总分馆制发展的内在规律要求，但它又难以跨越图书馆分级建设体制的障碍，导致统一建设主体的总分馆制很难在中国普遍形成。

《公共图书馆法》从法律上明确了县级人民政府是“县级图书馆总分馆制”的建设主体，这一规定具有现实合理性和法源性。根据国内外总分馆建设规律和我国国情，将县域作为总分馆建设的基本地域单元，既符合总分馆发展规律，又具有现实的合理性，是统筹图书馆服务城乡均衡发展最合适的地域单元[8]，而由这县域内“最高级别的政府建设一个公共图书馆总分馆体系”的立法支撑研究结论，在《公共图书馆法》2012年送审稿中就被基本采纳[9]。将县级人民政府作为建设主体，也与我国现有相关立法实现了较好的衔接。审视图书馆的法律法规，总体上均要求县级以上政府必须建设本级公共图书馆；在总分馆建设中，广州、四川等明确规定以县（区）政府为主体建设和推进总分馆体系。《中华人民共和国公共文化服务保障法》（简称《公共文化服务保障法》）作为我国公共文化服务综合性法律，规定县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划,加强公共文化设施建设,完善公共文化服务体系。

县级人民政府作为总分馆制的建设主体，主要责任体现在以下方面：

（1）做好总分馆体系的建设和运营保障。基于县级人民政府承担总分馆建设主体责任，在解读《公共图书馆法》中涉及县级人民政府对本级公共图书馆的各类职责时，可将其扩大为县级人民政府对一个县域内总分馆体系的职责。根据《公共图书馆法》第四条的规定，县级人民政府在总分馆建设中，应将其纳入本级国民经济和社会发展规划，纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。作为建设主体要做好总分馆体系建设和运营所需的经费保障，包括统一的文献资源采购经费、人员经费、日常运营经费等，做好总分馆建设用地及其他各类政策保障等。同时还需注意，县级人民政府与实际承担基层综合性文化服务中心组织推进和管理职责的乡镇政府之间，还需就基层图书室的运行方式、管理方式、经费投入等探索符合当地特点的模式，并进一步明确事权、财权，形成长效机制。

（2）确定总分馆体系的主管部门。根据《公共图书馆法》第五条的规定，县级地方人民政府文化主管部门负责县级图书馆总分馆的管理工作。县级政府其他有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内与总分馆管理有关的工作。县级人民政府统筹协调主管部门及其他相关部门在总分馆建设中的职责。

（3）做好总分馆体系的统筹规划和监督考核。根据“覆盖城乡，便捷实用”原则，根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，提出总分馆建设的总体目标、规划、网络布局、建设标准等，并在县域内加以大力推行。对总分馆体系的建设、运行进行考核和监督。

（4）鼓励社会力量参与总分馆建设。《公共图书馆法》认可图书馆建设主体的多样性，规定“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。县级以上人民政府要按照国家相关规定，为社会力量参与公共图书馆建设给予政策扶持”。在政府主导下，鼓励和支持社会力量在总分馆设施、专业化管理、社会资源共享等方面参与建设。

4 “县级图书馆总分馆制”建设原则：因地制宜

《公共图书馆法》最根本的法律原则是“保障公民基本文化权益”。在保障公民基本文化权益原则之下的因地制宜，是“县级图书馆总分馆制”的法定建设原则。

我国国土辽阔，各地人口布局、地理环境和经济社会发展水平不一。同样是县级地区，有城市化水平较高的县级市，有以城镇人口为主的市辖区，有以农业人口为主的县等，我国地域面积最大的若羌县有20多万平方公里，人口却不到10万，而地域面积小的县仅200平方公里左右。在依照公共图书馆法设定的总分馆基础框架之上，各地遵循因地制宜原则推进总分馆制建设。因地制宜的具体体现是：

（1）总分馆体系的规模结构因地制宜。《公共图书馆法》规定，“根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布”。随着图书馆事业的不断发展，各地应当根据当地的人口集聚、地域等特点，突破行政区划的限制，根据公民文化需求确定一个总分馆体系的治理单元，确定这个单元里各图书馆的网络分布和功能定位。

（2）“县级”指称因地制宜。根据我国现行立法和行政话语，“县级”指县、自治县、县级市、市辖区，县级的上一级行政区划为地级市。在法律条款中，没有县级市、地级市等称谓，只分为“设区的市”和“不设区的市”，前者包括了地级市，但我国也有少数不设区的地级市，如东莞；“不设区的市”，指县级市和不设区的地级市，如立法法中规定“县、自治县、不设区的市、市辖区等人民代表大会代表由选民直接选举”。《公共图书馆法》在总分馆制建设主体上笼统称为“县级人民政府”，但该规定应同样适用于“不设区的市”的人民政府。同样，某一级政府能否成为独立的建设主体应取决于该级政府在现实中是否具有提供公共图书馆服务的实际能力[10]，不具备该能力的县级政府，需要上级政府加以扶持和培育。

（3）分馆建设因地制宜。《公共图书馆法》概括性规定了“乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等”为分馆或者基层服务点。相比2017年《公共图书馆法（草案）》中“建立以县级公共图书馆为总馆、乡镇（街道）综合文化站为分馆、村（社区）图书室和农家书屋为基层服务点的总分馆制”[11]的规定，最终颁布的法律文本为镇（街道）、村（社区）图书馆建设留出了更大的发展空间，它进一步淡化了根据行政级别在乡一级设分馆，在村一级设服务点的固化思维。乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书馆是“分馆”还是“服务点”主要看是否“符合条件”。这一思想在《指导意见》中非常突出，“符合条件”的综合文化设施里设置分馆，没有成为分馆的可以成为基层服务点。所谓的条件就是每个总分馆体系的各类标准和规范，包括该馆自身各类资源和服务能力是否达到分馆要求，也包括该地是否有符合设置分馆的地域、人口条件等。而法条中的“等”又为分馆和基层服务点的涵盖范围作了外延，其中特别注意的是，《指导意见》和《公共图书馆法》都强调了鼓励社会力量参与图书馆建设，《指导意见》规定学校、科研机构、企业等的图书馆(室)、职工书屋、文化室、具有资质的上网服务场所等都可以成为分馆或基层服务点，前提是“具备条件”和“自愿”。

（4）总分馆建设标准因地制宜。建设标准以当地现有图书馆发展水平为基础，但随着发展水平的提升而不断变化。《公共图书馆建设用地指标》（建标[2008]74号）、《公共图书馆建设标准》（建标108-2008）、图书馆评估标准等都对此提出了最基础的参考。各县级总分馆的规划布局、设施建设、服务内容等，在不低于国家要求的基础上，根据当地现实需要有所变化。

5 “县级图书馆总分馆制”管理模式：加强业务指导

《公共图书馆法》明确了总分馆之间是业务指导关系，未涉及“人、财、物管理”。业务指导相较于业务管理，是一种松散的、具有较低约束力的管理方式。在图书馆分级建设体制下，就要求上级图书馆对下级图书馆进行指导。而《公共图书馆法》规定了加强业务指导，那么哪些方面是需要加强的业务指导？“统一采购、统一编目、统一配送”是总分馆制的主要特征，《指导意见》体现了总分馆资源建设的现行政策：“实行总馆主导下的文献资源统一采购、统一编目、统一配送、通借通还”。而根据《公共图书馆法》“通借通还”“服务延伸”等目标，文献资源集中管理的资源调配模式，理应是《公共图书馆法》所提的业务之一。《指导意见》表明现有政策鼓励“有条件的地方可以探索总馆统一管理或参与管理各分馆人财物”。一定程度的集中管理和完全的统一管理是发展趋势，法律的制定需要立足于发展实际，又有前瞻性。基于现有县级图书馆总分馆制建设经验和示范成果，总馆对分馆“人”和“财”集中管理的实现，还需国家和地方政府配套相关法规政策；但业务的集中管理应已纳入《公共图书馆法》“加强业务指导”的范围内。归纳县级图书馆总分馆制的管理层次和各馆业务管理职责主要为：

第一层级是承担总馆功能的县级图书馆。负有对分馆的业务进行指导的法定职责，具体包括：执行县级人民政府的规划，做好分馆和服务点的布局；总馆指导下的文献信息资源的统一采购、加工、配置，通过物流系统实现各馆间的流转和网络化获取；对人员进行统一培训；统一总分馆业务标准与服务规范；开展总分馆阅读指导和联动的阅读推广活动；指导和支持分馆及基层点工作；在一定程度上管理分馆日常服务工作所需设备、物资；监督和考核分馆工作等。

第二层级是乡镇（街道）分馆。执行总馆的工作安排，根据服务规范和业务标准，提供与总馆水平相当的基本服务。基本服务，主要指《公共图书馆法》第三十三条所规定的文献信息查询、借阅，设施场所开放及文化阅读活动等免费服务。此外，乡镇（街道）分馆应当在能力范围内负责指导和支持本辖区内的村（社区）分馆、基层服务点的日常业务工作。

第三层级是村（社区）分馆及基层服务点。执行总馆的工作安排，根据服务规范和业务标准，提供与总馆水平相当的基本服务。

总体来说，《公共图书馆法》为总分馆管理模式的探索预留了较大空间，各地应当因地制宜，实现体制机制创新，形成各具特色的总分馆体系。

6 “县级图书馆总分馆制”的发展方向和时代特色：数字化、网络化

《公共图书馆法》要求总分馆体系与现代科技融合发展。数字化、网络化给图书馆的传统服务带来了挑战和机遇，与现代科技融合，在互联互通的信息社会实现服务业态的数字化、网络化转变，主动适应人们对信息和知识获取的行为转变，并培养读者使用图书馆的新行为习惯，是图书馆生存和发展的必然选择。服务的数字化、网络化和智能化，已经成为图书馆服务的新时代特色。在“县级图书馆总分馆制”建设中，数字化、网络化服务，可以突破物理空间界限，弥补实体设施的资源配置不足，真正实现城乡居民均等获取资源的权益。据统计，截至2017年12月，我国非网民为6.11亿人口，其中农村非网民占比62.4%；上网技能缺失以及文化水平限制仍是阻碍非网民上网的重要原因；提升网民上网技能，降低上网成本以及提升非网民对互联网需求依然是带动非网民上网的主要因素[12]，作为面向广大农村人口的县级图书馆总分馆，开展信息素养教育，缩小社会信息鸿沟，既是职责，也是机遇。社交网络发展和社会化阅读大趋势下，负有保障全民阅读需求责任的公共图书馆，也要确保公民数字阅读权益得到保障。县级图书馆总分馆，要大力依靠国家建设科技强国推动下的各类资源和政策保障，在基层图书馆数字化、网络化服务中，补短板，谋发展。

（1）加强县级图书馆数字化建设。在“县级图书馆总分馆制”中，县级图书馆作为总馆，担负着该体系内数字信息中心的角色，对分馆、基层点的数字信息资源覆盖、网络化服务起关键作用。但是，县级图书馆普遍经费有限，信息化建设水平低。《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》要求：“县级以上公共图书馆全部具备提供互联网服务和移动终端服务的能力，加强公共图书馆数字化建设，建立线上线下相结合的文献信息共享平台。”县级图书馆应充分利用国家公共数字文化各项工程的资源、平台，参与省、市地区数字图书馆建设，加强数字资源的整合利用，以满足不同终端、不同人群的需求。

（2）加强基层数字化服务能力。防止基层计算机设备等被挪用。实现全国文化信息资源共享工程、国家数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划等在基层的整合，形成合力，整体提升服务效能。

（3）以互联网思维改造服务流程和内容。利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务，如线上线下服务项目的“菜单式”提供，与书店、网络图书供应商合作的“你选书，我买单”等，充分利用互联网建立供需对接机制；将信息素养培训作为免费常规服务项目，提升公民计算机、数字信息获取技能等。

7 结语

《公共图书馆法》对“县级图书馆总分馆制”的法律化规定，巩固了我国图书馆体制机制的创新成果，是中国特色的图书馆总分馆制度的自我改革、自我完善；它确立了“县级图书馆总分馆制”的几个关键要素，明确了在总分馆制建设上法律适用的底线，同时也为全国建设总分馆制指明了方向。在法律原则性规定下，各级政府在具体的实施和推进中，还需要完善和制定与之相衔接、相配套的法规、规章及政策，进一步明确和执行“县级图书馆总分馆制”建设中的各项权利、义务和责任，才能真正发挥《公共图书馆法》的立法保障作用，让现行法律落地见效。同样，《公共图书馆法》的出台也是为了推进创新和改革的深化，在法律框架内，法律鼓励各地因地制宜实现总分馆制建设和管理模式的创新，真正实现公共图书馆服务的均衡化发展。

（来稿时间：2018年4月）

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