检察机关开展未成年人监护干预实证研究

黄生林 余晓敏 裘菊红 刘昊

【内容摘要】

检察机关监护干预的力度不断增大，以支持起诉、督促起诉等方式为主，对未成年人保护效果明显。检察机关监护干预职能定位过窄，缺乏申请主体资格和刚性监督手段是制约检察机关开展监护干预的主要原因。可以探索实施强制报告制度，解决监护侵害案件发现难、干预难等现实問题;通过“刑民一体化”办案机制可以改变因办案周期过长而造成的隐私保护难、救助不及时的问题;应健全完善监护转移的配套保障措施。

【关键词】  监护干预 检察职能 支持起诉 刑民一体化

为加强对遭受监护侵害以及处于监护缺失未成年人的综合司法保护，2014年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合制定并下发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》），明确了法院、检察院、公安、民政等部门对遭受监护人侵害以及监护缺失未成年人的监护干预与综合保护职责。其中，检察机关负责对监护侵害犯罪提起公诉，告知未成年人及其临时照料人依法申请撤销监护人资格或书面建议民政部门、未成年人救助保护机构向法院提起申请撤销监护人资格诉讼，对公安机关、人民法院办理监护侵害案件依法实行法律监督。自2015年1月《意见》正式实施的三年间，浙江省检察机关已办理监护侵害与缺失干预案件17件。①通过对上述案件的实证分析，总结此类案件的特点以及案件办理过程中的难点问题，探讨制度运行完善和优化的对策建议，以期更好地发挥监护干预制度在儿童权益保护方面的效用。

一、监护干预案件的特点分析

（一）监护干预发动事由考察

根据《意见》的规定，监护干预案件可分为两类：一类是由监护侵害行为引起，即监护人对被监护人实施严重侵害其权益的行为;②另一类是由监护缺失引起，即监护人怠于或无法履行监护职责导致未成年人处于监护缺失的状态。17件监护干预案例中，因监护人侵害行为引起的有15件，占比88.2%，犯罪严重程度从高到低依次为性侵11件、遗弃3件、暴力伤害1件;因监护缺失引起的有2件，占比11.8%，均系监护人因犯罪服刑而无法履行监护职责，致使未成年人陷入生活困境。上述监护侵害案件中，因监护人对被监护人实施性侵犯罪而引起的监护干预占案件总数的64.7%，成为监护干预的主要原因。被监护人遭受监护人性侵的11起案件中，均涉嫌强奸罪，未成年被害人首次遭受性侵时均未满14周岁，其中3起案件涉及强奸与强制猥亵二罪。由此可见，检察机关介入监护干预，绝大多数是监护侵害行为引起，监护人性侵被监护人成为监护干预的主要原因。

（二）发生监护侵害案件的家庭情况考察

15件监护侵害案件中，发生在单亲家庭、再婚家庭、收养家庭中的有12件，占比80%。其中，单亲家庭监护人性侵、遗弃未成年子女的有9件，有3起案件被害人系非婚生子女;侵害人与被侵害人系养父女、继父女关系的3件。监护人未婚生子的，均因不堪承受单方抚养的经济压力和心理压力，选择遗弃甚至杀害亲生子女。监护侵害案件发生在单亲家庭、再婚家庭以及收养家庭中的比例较高。

（三）监护权撤销的申请主体考察

根据《民法总则》和《意见》的相关规定，未成年人的其他监护人（如祖父母、外祖父母、兄、姐，关系密切的其他亲属、朋友）、居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、民政部门等个人和团体有权提起监护权撤销之诉。据此，对9起法院依法判决撤销监护资格案件进行考察发现，自然人作为申请人的案件数为7件，占比77.8%;组织机构作为申请主体的案件为2件，占比22.2%。其中，由未成年人亲生母亲提出申请的案件有5件，由养母提出申请的有1件，由其他亲属（舅舅、舅妈）提出申请的有1件。2件由组织机构提出申请的，均为民政部门提起。绝大多数监护权撤销的申请主体为未成年人的其他监护人，组织机构作为申请主体的较少，2件均为检察机关在办理相关刑事案件过程中发现并通过检察建议督促民政部门提起申请。

（四）监护干预案件社会关注度考察

监护干预案件多为社会高度关注的重点敏感案件，此类案件绝大多数因监护人性侵、虐待、遗弃、暴力伤害等严重恶性犯罪引发，这类案件不仅事关未成年人健康成长，还同时触及法律底线，挑战伦理道德，群众反映强烈，社会舆论关注度高，处理不当极易引发负面舆情。杭州某区检察院办理的遗弃幼女案，绍兴某区院办理的养父性侵养女案等一大批案件，案发后新闻网络媒体予以大幅报道，引发社会高度关注和热议。案件性质与舆情关注对检察机关加大犯罪打击力度、加强未成年被害人监护干预、司法救助、隐私保护带来多重挑战。

二、检察机关开展监护干预的路径和成效

（一）检察机关开展监护干预的路径

自2015年以来，浙江检察机关共办理监护干预案件17件，2015年办结4件，占比23.5%;2016年办结2件，占比11.8%;2017年办结11件，占比64.7%。2017年办结的监护干预案件是2015年和2016年案件总和的1.6倍，监护干预力度不断加大。

从各地办案实践看，目前，检察机关办理监护干预案件主要是结合刑事案件办理，对监护侵害而严重损害未成年人权益，或者监护缺失导致未成年人处于危险状态的，建议、督促、支持有关机构、组织和人员向法院申请撤销监护人资格和提起人身、精神损害赔偿，协调有关部门做好未成年人安置和司法救助工作。开展监护干预以支持起诉、督促起诉等方式为主，以参与协调促成多方就监护问题达成一致为补充。

1.支持申请撤销监护权之诉。在监护人因监护侵害被提起公诉的案件中，检察机关依法告知未成年人及其临时照料人有权向人民法院申请撤销监护人资格。申请人在提出支持起诉申请后，由检察机关支持相关人员提起诉讼的案件共7件，占41.2%，这是司法实践中监护干预最常见的方式。 如某区检察院在办理王某性侵未成年人案中，告知未成年人母亲杨某有权申请撤销王某监护人资格，在杨某向人民法院申请撤销王某监护人资格之诉时，检察机关支持杨某起诉。

2.向有关单位发出检察建议，督促启动诉讼程序。由检察机关向民政局等单位发出提起撤销监护人资格诉讼检察建议的共有6件，占35.3%。如某县院在办理张某某、何某某强奸案时，因监护人何某某（被害人母亲）帮助情人张某某对被害人实施性侵，均被检察院以强奸罪提起公诉，被害人亲生父亲放弃撤销监护权，该院遂向县民政局发出《督促起诉书》，督促县民政局提起撤销何某某监护人资格诉讼。

3.参与协调监护权转移。检察机关参与协调被遗弃的未成年人寻找其他监护人或寄养家庭等方式进行监护干预的有4件。如王某遗弃非婚生女案件，某区检察院在审查王某遗弃案的同时，多方协调，积极寻找被遗弃女童的外祖父母并帮助建立亲子关系，同时对王某开展亲职教育，综合考虑王某自首情节、悔罪表现对其作出不起诉决定，最终由王某某及其父母将女孩带回共同抚养。

（二）检察机关监护干预对未成年人保护效果明显

17件由检察机关介入进行监护干预的案件中，法院依法判决撤销监护人资格的有9件，占比52.93%;建议在户口下拆离的方式进行监护干预的有1件，占比5.89%;经检察机关建议民政局解除收养关系的有1件，占比5.89%;委托监护或其他近亲属代为抚养的有4件，占比23.53%。上述15起案件的未成年人均已落实其他监护人或寄养家庭监护，得到了妥当安置与保护，占比88.24%。另有2起案件，经对涉嫌遗弃的监护人进行心理干预与帮教，最终以相对不起诉处理，未改变监护人，占比11.76%。从监护干预案件的处理结果看，检察机关介入监护干预效果明显。

三、检察机关办理监护干预案件的问题分析

（一）检察机关监护干预的职能定位过窄，职能发挥不足

《意见》规定，检察机关对公安机关、人民法院处理监护侵害行为的工作依法实行法律监督。对监护侵害行为可能构成虐待罪，未成年人及其近亲属没有告诉的，由人民检察院起诉。从这一规定来看，《意见》对检察机关在处理监护侵害行为过程的职责分工，更多倾向于传统刑事诉讼监督的职能定位，即对侦查机关的立案活动、侦查活动的监督以及对审判机关的审判活动的监督，以及对监护侵害犯罪行为的刑事追诉，这一职能定位仍过于狭窄。

我国的检察机关是专门的法律监督机关，监督职能涉及刑事、民事、行政三大诉讼领域，同时检察机关还是公共利益的代表，有权提起公益诉讼。对于检察机关开展监护干预的民事行政监督职能，《意见》采取的是较为保守的态度，仅规定了告知义务及建议权。对民事行政检察监督职能的保守态度和定位，使得实践中检察机关在办理监护侵害与缺失案件时，只能在现行法律框架内进行探索，职能未得到充分发挥。例如，当具有申请人资格的人员向法院申请撤销监护人资格时，绝大多数申请人的诉讼能力不足，故检察机关派出检察员出庭支持起诉，但是检察员出庭时的作用和庭审地位并不明确。

（二）检察机关监护干预缺乏申请主体资格和刚性监督手段

撤销监护人资格是《意见》对打击监护侵害行为，确保遭受监护侵害和缺失未成年人得到妥善监护照料的重要举措。《意见》规定，检察机关在打击监护侵害犯罪的同时，应书面告知相关当事人有权申请撤销监护人资格诉讼，符合特定情形的，书面建议当地民政部门或者未成年人保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。 《意见》虽赋予检察机关告知权、检察建议权，但并未明确检察机关可以作为撤销监护权的主体，在实践中也存在操作不明确等问题。例如，当具有申请资格的主体既不明示放弃、又不提起诉讼的，检察机关在何时、以何为标准可以视为“没有提起诉讼”并书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构，这一判断标准和时限尚不明确。面对其他监护人放弃撤销监护人资格诉讼、民政部门拒绝提起诉讼时，检察机关既不能以国家名义提起撤销监护人资格之诉，又缺乏刚性监督手段。

绝大部分严重的监护侵害行为涉及到犯罪行为，检察机关往往比民政部门更早掌握未成年人权益受到侵害的情况。但由于检察机关缺乏申请主体资格，在第一时间无法直接提起申请诉讼，只能书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。在依法追究监护人刑事责任的同时，却无法第一时间启动申请撤销监护权的程序。这一过程中不仅需要耗费大量的沟通成本，重要的是无法给予未成年人及时的保护和救助。诉讼主体地位不明以及监督刚性手段的缺乏在一定程度上影響监护干预效果。

（三）监护侵害案件隐蔽性较强，性侵案件取证固证难度较大

监护侵害案件由于发生在家庭内部，且施害者（即监护人）相较于被监护人处于强势地位，导致监护侵害案件往往难以被发现。遭受监护人性侵的11起案件，均发生在家庭内部，环境相对封闭，且被害人大多年幼，受监护人抚养、照看，自我防范保护意识、能力都较弱，不敢、不能自主寻求帮助。其他家庭成员出于“家丑不能外扬”等传统观念，或者担心隐私泄露造成“二次伤害”而产生报案顾虑，选择沉默以对。对已经发现的严重监护侵害行为，也时常会选择隐忍而未及时报案，有的甚至实施帮助行为。

办案中发现，被害人遭受性侵时间最长的达8年，最短的也在1年以上。此类犯罪隐蔽性强、犯罪持续时间长、次数多，司法机关介入时往往已经造成了未成年人严重身体伤害。如某检察院办理的夏某某强奸亲生女儿案，夏某自女儿8岁起对其实施长达6年的性侵，导致被害人怀孕并产下一名女婴。张某某、何某某强奸案，何某某系被害人母亲，离异后帮助情人张某某对年仅12岁亲生女实施性侵，以获取金钱，导致被害人身心遭受巨大精神创伤。因作案时间跨度长，案发后相关证据客观上灭失、家庭成员存在利害关系而导致证词反复，侦查机关取证、固证难，绝大多数案件中犯罪嫌疑人口供不稳定、翻供现象较为普遍，给案件定罪、量刑带来一定影响。

（四）监护干预案件办理周期长，受监护侵害的未成年人难以及时得到有效保护

监护干预案件涉及监护侵害犯罪之刑事诉讼与监护权撤销之民事诉讼，办案环节和周期相对较长。变更或撤销监护资格的民事诉讼一般发生在刑事诉讼结束之后，而刑事诉讼阶段相对较长，在这一段时间内，受监护侵害的未成年人若无其他监护人照料，其受妥当监护的权益无法落实，对未成年被害人的保护与救助措施亦无法及时同步跟进，致使其陷入监护困境状态。

此类案件的办理，除了刑事诉讼环节中侦查机关、检察机关、审判机关的参与，在涉及撤销监护权的民事诉讼中，还有社会组织及相关职能部门等介入，多方介入会导致案件信息知情面的扩大，若隐私保护的意识不强，措施不跟进，将难以落实对未成年人的隐私保护。加之社会关注度高，一些媒体对案件的失当报道也容易泄露未成年被害人的可识别信息，给未成年人隐私保护带来压力，甚至造成对被害人及其家庭成员的二次伤害。

（五）监护权转移后生活安置与家庭关系修复难，安置配套措施不尽完善

监护侵害案件发生在家庭成员之间，受“重男轻女”“长幼尊卑”等观念影响，未成年人监护权转移或变更后，多面临家庭结构、生活环境重大变化，不少未成年人在融入新家庭、重建家庭关系方面面临诸多困难，有的甚至受到家庭成员敌视与排斥。如王某性侵亲生女案件，王某以强奸罪被判刑并撤销监护权后，被害人随母亲回老家生活，夫家族人拒绝接收母女二人，导致母女经济困顿一度无处着落;崔某某性侵女儿案，崔某被判处刑罚并剥夺监护权后，被害人哥哥因父亲被惩罚而对其与母亲加以指责，家庭关系极度紧张。检察机关开展监护干预不仅要支持、督促撤销监护人资格诉讼，还须做好释法说理、心理干预、司法救助、亲子关系修复，协调就学安置等诸多工作，面临较大工作压力与难度。

不少地区民政部门儿童救助机构及福利院尚未实现全面覆盖，导致在监护干预案件中，民政部门没有相应机构可安置需要转移监护的未成年人，除亲友监护外，机构监护难以有效落实。在办理监护侵害案件中，对于需要剥夺监护人资格，又无其他合适亲友予以临时监护的未成年人，缺乏相应的安置配套措施。此外，部分地区民政部门采取救助属地原则，外来人员无法在本地接受救助，成为检察机关在办理监护干预案件中的瓶颈。

四、相关对策与建议

（一）完善检察机关在监护侵害与缺失案件中的职能定位

囿于传统刑事诉讼监督的职能定位，使得检察机关在展开监护干预时民事行政检察职能发挥不充分，因此有必要统筹刑事、民政、行政检察职能，充分运用多种检察手段保护受监护侵害和处于监护缺失的未成年人。2017年底，最高人民检察院制定并下发《关于开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》决定从2018年1月至12月，在浙江等13个省（区、市）开展为期一年的未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理的试点工作（以下简称“未检两项业务试点”）。其中，在民事行政检察工作方面，展开对未成年人监护侵害和缺失的监督是试点的一项重要内容。《通知》要求，从办理的刑事案件入手，切实维护未成年人的合法权益，并协调有关部门做好涉案未成年人的安置工作，对于在刑事案件之外发现的，因监护侵害和监护缺失严重侵害未成年人权益，或者导致未成年人处于危险状态的，也要依法开展监督。这一试点为检察机关开展监护干预工作重新明确了职能定位。

未检两项业务试点表面上看是新增业务统一集中办理，是未检业务范围的调整，实质是对检察权的重新调配，是对未检职能的再整合。从有利于最大限度维护未成年人合法权益的角度出发，将检察权内部与未成年人有关的权力从过去拆分的状态进行整合，为检察机关开展监护干预工作提供了契机。开展对监护侵害与缺失的干预，既是检察机关加强法律监督职能的重要体现和抓手，同时结合亲职教育、强制报告等多项制度，也可以进一步推进我国少年司法制度向纵深发展。

（二）赋予检察机关申请主体资格，加强监督刚性手段和措施

习近平总书记指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任;中国检察机关是国家的法律监督机关，是保护国家利益和公共利益的一支重要力量。“未成年人的健康成长事关每个家庭的核心利益，是最重要的国家利益和最大的社会公共利益。”纵观各国未成年人监护立法改革，一个明显的趋势是未成年人监护的公法化与社会化。在这一过程中，国家监护理念逐渐突出，国家监护制度不断完善。我国的未成年人检察机构和检察官应当突出“国家监护人”的身份，突出其作为触法未成年人以及其他风险未成年人的保护者、教育者的角色。这并不是淡化了检察机关的职能，而是完善了其职能。可以借鉴域外关于未成年人监护权撤销的制度经验， 对于未成年人没有其他监护人，并且民政机关、社会救助机构及其他适格主体因各种原因未能提起撤销监护人资格诉讼的，检察机关可以作为监护权撤销的申请主体，代表国家履行职责，以民事公诉方式保护未成年人合法监护利益。

检察机关在办理监护侵害案件的同时，要加强检察监督，督促民政等部门积极履职，切實担负起国家监护的法定职责。与此同时，要从立法和制度层面进一步明确和完善检察机关监护干预的法律监督刚性手段措施。推行目前各地检察机关探索的监护干预支持起诉制度，从立法和制度层面明确检察机关可以支持其他监护人、社会救助机构向法院提起撤销监护人资格诉讼，细化和规范支持起诉的案件范围、启动程序和法律效果。

（三）探索实施强制报告制度，加大侵害类犯罪打击力度

无论是大陆法系还是英美法系都有关于强制报告制度的立法例，比如，美国1974年就通过了《儿童虐待预防和处理法案》，这部联邦立法明确提出强制报告制度，并统一规定了虐待的认定尺度，为各州在具体案例的处理提供了基准。经过几十年的发展，强制报告制度更加严格，尤其体现在举报的前置条件非常宽松，即只要举报人认为某种行为疑似有侵害儿童，那么就必须向有关机构报告。地方儿童福利局或其他儿童保护社会组织、机构，应及时核查举报信息，实地调查确认，并给出评估报告，判断是否马上向法院请求发布紧急保护令，或申请启动司法程序。再如，日本《虐待儿童防止法》早己设定强制举报义务，但晚近又对相关条款进行完善修改，将“必须举报”的前设条件从“发现有虐待”调整为“认为有虐待”。

为有效解决侵害未成年人案件隐蔽性强，发现难、报告难、干预难、联动难、追责难等现实问题，杭州市人民检察院会同公安、教育、卫计委联合出台了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见》，明确规定了强制报告制度，并就报告情形、程序要求、工作机制、各部门工作职责等方面做出了规定。所谓强制报告，是指教育、医疗机构及其工作人员，在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受强奸、猥亵、虐待、遗弃、暴力伤害或工伤、火灾、坠楼、溺水、中毒、自杀等非正常损伤、死亡情况时，应当及时向公安机关报案并备案记录，不得瞒报、漏报、迟报，公安机关、人民检察院应当对报案人的信息予以保密。强制报告制度的探索与实施将有助于破解监护侵害与缺失案件发现难、干预难等现实问题。

（四）探索“刑民一体化”办案模式，为监护困境未成年人提供有效及时保护

监护侵害案件不仅仅涉及到对侵害者的定罪量刑，还涉及到监护关系的变更重置。对处于监护困境的未成年人及时落实妥善监护及救助措施，缩短因诉讼周期过长而导致的对未成年被害人监护落实不到位、救助措施不及时等情况，对于该类案件办理的效果至关重要。为此，宁波市鄞州区检察院积极创新办案机制，联合法院、民政会签了《关于建立监护侵害未成年人“刑民一体化”办案机制的若干意见》，确定检法两家在处理监护侵害案件时，采用“刑民一体化”办案模式办理，即将刑事案件起诉到法院的同时，一并支持合法监护人提起撤销监护权的民事诉讼。该办案模式由同一员额检察官办理审查逮捕、审查起诉、支持起诉等工作，并在保证案件质量的基础上，将刑事案件和关联的支持撤销监护权的民事案件在同一时间段内移送至法院。法院由同一员额法官办理刑事案件和关联的撤销监护权的民事案件，做到同时审查、同时开庭、同时判决，确保涉未案件办理和保护救助的延续性，具有工作一体性、保护全面性、救助及时性等优势。试点以来，该院已运用该模式办理了监护侵害案件3起。

“刑民一体化”办案机制将对未成年被害人的保护从刑事领域同步延伸至民事领域，改变了因刑事案件办理而导致撤销监护权诉讼滞后的问题，取得了较好的办案效果。首先，及时有效的监护干预可以避免未成年人继续遭受监护侵害。监护侵害案件不同于其他的侵害未成年人犯罪案件，该类案件的侵害者与受害者原本处于一种监护与被监护的关系，身心年幼的未成年人在受到犯罪侵害后，可能依然处于侵害人的支配状态，极有可能继续受到侵害。因此，对于这类案件有着特殊的制度设计，例如紧急带离、临时安置、人身安全保护裁定及撤销监护人资格。“刑民一体化”办案机制将最大限度地避免未成年人继续受到监护侵害。其次，“刑民一体化”办案有助于提高对涉案未成年人隐私保护的标准。相较于普通民事诉讼而言，刑事诉讼中对未成年被告人与未成年被害人的隐私保护程度要高，“刑民一体化”办案必然有助于提高民事领域对未成年被害人隐私保护的标准，避免因隐私泄露而造成的二次甚至多次伤害。该类撤销监护权之民事诉讼是源于监护侵害之刑事诉讼，且大多是监护人性侵未成年人，办理这类案件时严格保护好未成年被害人的隐私尤为重要。最后，“刑民一体化”办案模式可以及时充分保护未成年人的相关权益。在刑事案件办理的过程中，便同步开展监护干预，及时落实妥善监护，开展法律援助、心理援助、医疗救助、司法救助、社会救助等全方位救助工作，有利于办案、保护、救助的延续性，及时充分保护未成年人的相关权益。

（五）加强监护侵害未成年人人身安全保护与临时安置，健全完善配套保障机制

鉴于在监护侵害案件中，从案发到正式的监护干预存在较长的时间段，监护干预较案件办理相对滞后，客观上难以同步进行。遭受监护侵害的未成年被害人有相当一段时间仍然处于监护人看护之下，不仅对未成年人安全保护十分不利，也会对被害人正常作证形成阻力。为此，有必要进一步健全完善未成年人人身安全保护令、临时安置措施等相关配套机制，并加大适用力度。建议在目前《意见》所规定的由公安机关将遭受严重监护侵害未成年人带离实施侵害行为的监护人的同时，由公安机关协同接受未成年人的单位和个人开展被害人人身安全调查评估，提供申请法院人身安全保护裁定方面的必要法律帮助，以充分保证未成年人人身安全与诉讼正常进行。

检察机关指控监护侵害犯罪、督促撤销或变更监护人资格仅仅是未成年人司法保护的程序手段和初始阶段，后续涉及监护权转移、监护家庭或合适寄养家庭的选择，身心康复、司法救助等综合保护救助措施落实，是一项系统工程。需要进一步健全完善政府主导、司法机关协同配合、社会各方力量共同参与的监护干预配套保障机制。抓住当前国家制定完善《儿童福利机构管理办法》的有利契机，推动儿童福利机构或者设有儿童部的社会福利院实现县域层面全覆盖，建立跨区协作与异地安置救助机制，确保遭受监护侵害和监护缺失儿童能够在异地得到妥善安置救助。对于遭受监护侵害未成年人，加强監护权撤销或转移后的生活就学安置、身心康复治疗、心理干预疏导等后续保障，使监护干预在保护未成年人人身安全与健康成长方面真正发挥制度效用。

参考文献

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