医疗卫生系统基层工会经费管理现状分析

■ 陈杰鹤

基层工会经费属于事业单位财政性资金范畴，不纳入单位行政业务经费管理之列，有其独立的核算体系。工会经费是保障工会服务职工、开展活动的经济基础。但由于资金额度比较小、支出形式和范围比较灵活、监管不到位等，长期以来没有得到普遍重视。中央“八项规定”精神出台后，中华全国总工会密切配合新形势、新要求，集中出台了一系列关于工会经费使用和管理的新规定，修正了一些执行多年的老旧文件，使工会经费进入公众视野，得以认真审视。对医疗卫生单位基层工会在经费管理与使用过程中存在的突出问题和难点问题进行梳理，分析产生问题的内部管理因素与外部限制，提出建议，以提升工会经费的管理水平。

1 影响经费管理水平提升的外部限制

虽然当前对工会经费管理的要求越来越高，各管理层级发布的文件也不在少数，但在现行基层工会管理模式下，一些工会自身难以解决的外部条件制约成为经费管理水平难以提升的瓶颈。

1.1 系统内缺乏统一的内控制度规范

行业系统统一管理的基层工会具有诸多相通的共性：（1）接受上级领导机关的领导，执行统一的工作部署和要求；（2）经费收缴途径一致，能够保证经费及时、足额收缴；（3）单位性质相同，全部为事业单位；（4）医疗单位的专业结构、经济业务相同，卫生单位的经济业务相似；（5）人员结构、层次相近等。虽然存在上述共性，但在管理标准和制度要求上却有较大差异，主要原因是缺少上级主管部门对本系统统一规范的内部控制制度。基层单位大多根据自身管理模式和理解来确定内控环节和管理制度，因而无论是数量（即所涵盖的实质性控制环节）还是整体质量，单位之间差别较大，存在系统内口径不一致、要求不统一的情况，提升了统一管理的难度，也给主管部门统一审计带来困难。

1.2 财务工作由行政代管，客观上很难得到重视

基层单位工会除了工会办公室一般设置1～3名专职人员外，其他均为兼职。有些卫生单位人员编制有限，连工会干部都是兼职，因此财务工作全部委托单位行政财务代管。长期单一的代管方式从客观上造成弊端：（1）对经费管理的重视程度不高。一方面，负责这部分代管工作的财务人员大多以行政工作为主，工会工作为辅，缺少时间和精力把工作做细做实；另一方面，行政部门不太愿意把专业能力强、责任心强的人员安排给工会使用，工会只能被动接受，影响到工会经费的管理水平。（2）工会缺乏对代管人员的管理手段。财务代管人员在编制上属行政部门，与工会没有上下级关系。财务人员与工会之间是部门间的合作关系，从客观上造成了工会对这些财务人员管理权限的缺失，增加了人员的不确定性，其结果是财务人员变动频繁、专业能力提升受限、责任心缺乏等方面的问题屡屡出现，工会主席想管而管不了。

1.3 工会管理与行政管理相交，易造成工会经费与行政经费混淆

就体制而言，工会是独立法人机构，经费预算独立，审批执行“一支笔”制度，工会委员会是工会的最高决策机构；就单位而言，工会又是单位组织结构中的重要组成部分，接受党委和行政部门的领导，工作重点要紧密围绕党委中心工作、配合行政来开展。因此，工会一方面要服从单位组织的领导，另一方面要遵守工会组织的相关程序，形成了工会组织与单位组织的双重管理模式。在这种管理模式下，容易造成工会经费与行政经费混淆。比如，用行政专项经费组织活动不能发放奖品，而工会组织活动发奖品符合文件要求，于是行政部门联合工会一起开展活动（有的甚至工会只挂名），由工会经费支出发放奖品。这种相互交织的情况在审计时，很难判断支出的合理性。

1.4 政府采购没有将工会经费纳入结算范围，无法取得政府采购结算清单

根据各级政府采购相关文件的规定，基层工会应执行政府采购。比如，一般商品采购属于定点供应商目录内的要在目录中选则供应商；会议、培训等执行定点采购等。但是，在实际执行中，政府采购部门没有将工会纳入采购单位的范围，造成工会在结算时无法取得政府采购结算清单，给执行政府采购带来困难。

1.5 经费审查委员会成员多为兼职的内部审计人员，独立性不足

经费审查委员会（简称“经审会”）是工会的内部审计机构，是工会经费审查监督制度的具体落实者和责任人。基层单位的经审会组成人员多为兼职，委员由不同专业的代表组成。《中国工会审计条例》明确规定，经审委员中具有审计、财会专业知识的人员一般不少于2/3[1]。基层工会由于受人员编制以及财务、审计专业人员不足等条件的限制，在经审委员人选上本已捉襟见肘，再加上兼职，独立性不足，形成经审人员变动频繁、经审工作质量不高、审计监督职责弱化等现状。

1.6 未将工会经费管理纳入单位绩效考核体系，使经费管理弱化

近几年，基层医疗卫生单位逐步建立了绩效考核指标体系，但没有将工会经费的执行、管理以及绩效等内容量化为考核指标纳入单位整体考核范围，客观上造成了工会经费管理的边缘化。

2 影响经费管理水平提升的内部管理因素

2.1 基层单位内部控制制度建设存在缺陷，执行不到位

2.1.1 制度制定有缺陷。在制度制定的过程中，缺乏对各制度之间的协调与整合，造成制度之间相互矛盾、标准不一致。有的制度没有充分结合工会工作的特点和要求，盲目套用单位行政管理方面的制度，造成制度不切实际、流于形式，无法落实。

2.1.2 制度落实不到位。有的单位制度很详细，但不能有效落实，执行起来打折扣，甚至不执行；同时，缺少监督机制、考核机制和问责机制。

2.2 对法律法规、制度文件等学习理解不深入，贯彻落实有偏差

2.2.1 预算管理方面。对《工会预算管理办法》等文件学习不深入，理解有偏差，导致对预算执行重视不够；预算编制审批代替执行审批；预算调整没有通过审批程序；预算调整不及时，造成执行比率偏差较大等。

2.2.2 资产管理方面。对工会固定资产管理、基层经费收支管理等文件贯彻落实不到位，导致有些达到固定资产计价标准的资产未计入固定资产；固定资产报废未履行规定程序；物品发放、领用手续不规范等。

2.2.3 采购管理方面。对《政府采购法》及采购管理制度等法规、文件理解不够，导致缺少本单位采购管理制度；应执行政府采购事项的没有执行；大额采购事项没有签订经济合同等。

2.2.4 超范围支出问题。对上级部门对于基层工会经费收支管理的精神领会不彻底，导致法定节假日以外的节日发放职工慰问品；法定节假日慰问超过预算支出；应由行政经费支出的费用在工会经费中列支等[2]。

2.2.5 会计科目使用不准确。对《工会会计制度》学习不够，导致会计核算不准确。

2.3 工会经费审查监督制度落实不到位

2.3.1 组织机构不健全。主要表现形式：经审会的人数没有达到3～5人的要求；经审委员中具有审计、财会专业知识的人员不足2/3；经审委员分工存在财务负责人担任经审会主任、经审委员负责财务支出审核等现象[1]。

2.3.2 经费审查监督不到位。主要表现：没有制定工会经费审查制度；缺少由经审会集体讨论决策的审批事项等。

3 提升工会经费管理水平的建议

3.1 强化内部控制制度建设，做到有据可依

3.1.1 制定全系统内部控制规范。由上级工会统一制定符合全系统特点和要求的经费管理内部控制手册，要涵盖系统内所属基层单位全部经济事项的内部控制环节，下发到基层工会统一执行。同时，要加大培训力度，全员培训与循环培训相结合，每年一次全员培训；针对基层工会财务、经审人员变动频繁的状况，实行循环培训，做到让新人上岗前先得到培训，循序渐进，深入落实，将会有效提升整个系统的管理水平。

3.1.2 抓好基层工会制度建设。基层工会要根据系统内的统一规范，结合本单位实际情况，做好本单位的制度建设工作。上级工会每年对基层提出几项制度建设要求，第1年制定2～3个制度目录，要求必须完成，上级工会做到年初要求、年底考核检查；第2年再规定2～3个制度目录，以此类推。利用3～5年的时间，将系统内各单位的制度目录统一，有利于全系统的规范化管理及审计口径一致。

3.2 制定工会经费绩效考核指标，提高经费管理地位

结合医疗卫生单位绩效考核要求，制定本系统工会经费管理的财务指标体系，将指标体系纳入单位绩效考核范围，强化对提升经费使用与管理水平的全员认知，进而逐步提高工会经费在单位管理中的地位。

3.3 适应新形势新要求，细化财务管理方式

支出范围、支出标准等方面的政策变化较大，要求越来越严格。医疗卫生单位应该结合当前的形势变化，改进实行多年单一的财务代管方式，通过以下3种方式解决工会对财务人员的管理缺失问题：（1）财务人员编制充足的单位，为工会配备专职会计，人员编制归属工会管理；（2）财务人员不足但经费充足的情况下，用工会经费聘请财务人员，人员归工会管理；（3）单位规模较小、工会经费不足的，继续由行政财务代管，人员编制继续归属行政，但要将代管人员绩效工资的一部分由工会负责发放，并在年终考核时听取工会主席的意见。如此，既可以弥补工会对财务人员管理机制不健全的问题，又能使工会主席由想管而管不了变为直管、能管、必须管；同时，可以保证人员 岗位稳定，有利于财务人员的业务提升。

3.4 引进信息化管理手段，建立基层工会预算网上支付系统

通过引进信息化管理手段达到强化预算管理的目的。由上级主管部门投资建设基层工会预算网上支付系统，对年初申报审核后的预算按项目支付，无预算、未经审批的预算调整项目将无法支付，保证预算执行的合理性和准确性。

3.5 引入社会审计，弥补内部审计独立性不足的欠缺

上级工会和基层工会两个层面同时引入社会审计。外部机构对工会经费的使用与管理所发表的审计评价意见具有更高的独立性、客观性和公正性，可以弥补经审会（即内部审计）独立性不足的问题。同时，社会审计也是对内部审计工作质量的检验。

总之，基层工会经费管理工作要随着形势、业务、要求的发展而探寻新思路，改进落后管理模式，尝试符合现代管理要求的方式方法，才能有所作为，才能跟上现代医疗卫生单位的管理节凑。