国际组织责任语境下用尽当地救济规则的适用性问题分析

吴小国

（1.铜陵学院，安徽 铜陵 244061；2.中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

随着国际实践的发展，尤其是二战后，国际组织的数量急速增长，职能范围越来越广，影响力日益扩大，作为仅次于国家的国际法主体，国际组织的国际不法行为也开始呈现，国际组织责任也日益得到重视和研究。向国际组织求偿是否适用用尽当地救济规则，大多数国际法学者给出了肯定的回答。①联合国国际法委员会分别在2009年、2011年两次通过的《国际组织的责任条款草案》中都对援引国际组织责任适用用尽当地救济规则做出了规定。但国际法学界也有不少学者对此问题存有不同的意见。为澄清我们适用此规则时的部分疑虑，本文在阐述用尽当地救济规则的理论基础、国际组织责任制度与国家责任制度的同质性和区别基础上，认为国际组织在适用用尽当地救济规则时需要一些适当的调适。

二、用尽当地救济规则的理论分析

（一）用尽当地救济规则的内涵

作为一条已被广泛接受的国际习惯法规则，用尽当地救济规则为诸多国际国内判例所承认，也得到了一些双边或多边条约、国家实践、官方非官方法律编纂以及学者著作的普遍支持。《奥本海国际法》认为：“国际法庭将不受理一国代表本国人而提起的国际求偿，除非该外国人已经用尽有关国家内可以利用的一切法律救济方法，这已是一条公认的规则。”②《外交保护条款草案》特别报告员杜加尔德先生指出：“用尽当地救济规则已成为一项公认的国际习惯法规则，对此，似乎无须再讨论。”③国家责任专题特别报告员罗伯特·阿戈先生简洁概括了用尽当地救济规则的内涵：“如果一国的行为违反了它对外国人（自然人或法人）的某项国际义务…则该国只有在有关外国人用尽他们所能利用的一切有效的当地补救办法，而仍未能获得该国际义务所规定的待遇或相当待遇时，才算违背该国际义务。”④

（二）用尽当地救济规则的理论基础

用尽当地救济规则理论基础根源于国家主权原则，是主权原则的自然延伸，其本质体现了属地管辖权对属人管辖权的优先适用性。它考虑到了外交保护制度中的各种因素，兼顾了多方利益，用尽当地救济规则让被请求国的主权得到承认和尊重；求偿方在当地救济中更加便利，也更有可能获得及时、有效的赔偿；而国际社会的利益体现在争端激化的风险减小，良好的国际秩序得以维持。⑤埃德温·博查德则提出了更为详尽的理由，他说：“第一，居住他国的自然人或法人被推定了解当地行政、司法等各种救济手段；第二，根据主权原则，居留国具备提供公平公正救济措施的能力，他国法院无权干涉；第三，为避免不必要的国际纠纷，受害人母国应当给加害国公正救济受害人留有空间；第四，当侵害是由居留国个人或其官员造成的，且该国相关机构存在故意拖延甚而拒绝提供救济的迹象，为确定此种情形的存在，须适用用尽当地救济规则；第五，当国家不能提供司法救济是故意而为之，也要适用用尽当地救济规则来诉求该国有关当局纠正自己的不法行为，仍未得到公正及时的补偿时，可以请求母国的外交保护。”⑥

用尽当地救济规则不仅体现了属地管辖优先的国家主权原则，现实中，当地救济可以让求偿人取得证据更为便捷，当地行政或法院做出裁决的执行力更强，涉外争端在国内得到顺利解决，一方面给予所在国自我纠错的机会，另一方面当地国的国际声誉会得到增加，国际纠纷减少，也节省了国际司法资源⑦。

三、用尽当地救济规则对国际组织责任的适用性

（一）国际组织责任制度对国家责任制度的借鉴

在法律主体、客体等因素相似的情况下，法律制度是可以相互借鉴或比照适用的。同为国际法主体，国际组织和国家都具备权利能力、义务能力和责任能力，国际组织在某些法律活动中的角色与国家相似，需要履行相同的国际义务，而违背国际义务时也要承担国际责任，责任在具体细节上可能会有一些细微差别，但根本内容上是一致的。⑧就联合国的责任问题，联合国秘书长明确认为：“作为国际法主体，国家为自己的国际不法行为承担责任已是共识，同样，国际组织为自己国际不法行为造成的损害也要承担损害赔偿责任。”⑨因此《国际组织的责任条款草案》的一些制度直接借鉴了《国家对国际不法行为的责任条款草案》，其第44条第2款关于用尽当地救济规则的规定几乎直接借用了《国家对国际不法行为的责任条款草案》的相关规定。特别报告员乔治·加亚在其第八次报告中就此问题做出评论：“对于没有理由在国家和国际组织之间做出区分的问题，条款草案当然大同小异。得出这个结论是基于具体分析，而绝非基于不加鉴别的假定。”⑩

（二）用尽当地救济规则对国际组织责任的适用性

阿墨拉辛格认为：“因为国际组织通常没有对个人的管辖权，能否提供合适的当地补救办法，是值得怀疑的，因此，很难理解如何适用当地补救办法。”11其主要的质疑在于国际组织没有类似于国家的那种可以提供有效当地救济的管辖权。这里我们需要分析一下管辖权中内含的实质性因素。国家管辖权规则是各国在几百年不断冲突和妥协的实践中形成的，其实质在于国家对哪些人和行为可以行使管辖权，它们之间在多大程度上有关联。关联性越强，行使管辖权的基础就越牢靠。12而国际组织作为一个重要的国际法主体，在履行职能的过程中，对其造成损害的个人有着直接的联系，完全具备这种管辖权意义上的处置能力。在这种联系性和处置能力的基础上，国际组织在承担国际责任的情况下，就具备了用尽当地救济规则的适用性。

全球化背景下，国际社会组织化进程加快，国家固守管辖权的排他性并非一种最好的选择。国家管辖的一些事务，可以逐步授权给其他主体，国际组织由此获得了对部分领域事务的管辖权，这种趋势将越来越明显。阿墨拉辛格关于国际组织缺少管辖权基础而不能适用用尽当地救济规则的主张失去了基础。在政治、经济、金融、军事、文化等方面，我们都可以看到国际组织频繁活动的身影。传统上完全属于一国内部的事务开始突破国界，这些事务的影响也不再囿于一国境内，国际社会通过各种方式关注和介入，同样，国际社会上发生的各类事件对国内也会产生巨大反作用。国际关系中，国际组织逐渐扮演着重要的角色，并利用调解、斡旋、召开国际会议等各种方式协调国际关系，维护国际社会的利益，国际组织的话语权逐步增强，它们制定的系列国际协议，成为了国际法的重要渊源，对国家、国际社会形成了巨大的约束力。而且这种约束力正在发生“硬化”的趋势，管的越多，国际组织发生侵权等国际不法行为的几率大幅度上升，在追究国际组织责任时，用尽当地救济规则的适用问题开始凸显。

（三）相关国际组织的实践

伊戈尔顿说：“当地救济规则不适用于对联合国提出赔偿要求，但这只是因为联合国没有由国家经常予以维护的司法系统或其他手段的当地补救办法。”13但以下联合国和世界银行的诸多实践充分展现了国际组织提供当地救济的责任能力。

1.联合国领土托管制度

联合国国际托管制度继承了国际联盟委任统治制度。《联合国宪章》第十二章详细规定了托管制度。其目的在于“增进托管领土居民之政治、经济、社会及教育之进展……，增进其趋向自治或独立之逐渐发展。于社会、经济及商业事件上，保证联合国全体会员国及其国民之平等待遇，及各该国民于司法裁判上之平等待遇……。”最近的托管领土是科索沃和东帝汶。1999年6月10日，联合国安理会第1244号决议宣布科索沃成为联合国的托管地，南斯拉夫联盟共和国丧失对科索沃的管辖权。联合国驻科索沃临时行政使团（UNMIK）行使科索沃的管理权：促进自我管理，帮助建立自治机构；民政管理，维护基本的社会秩序，支持基础设施的重建；协调人道主义援助，促进人权；对难民提供保护，保证科索沃难民安全顺利回家。141999年10月25日，安理会1272号决议决定成立联合国东帝汶过渡行政管理当局，15东帝汶过渡行政管理当局扮演了东帝汶政府的角色，全权管理当地事务，其职权囊括行政、司法、民政等，维和部队的驻入则担负起国防安全的重要职责。

总的看来，联合国驻科索沃临时行政使团和联合国东帝汶过渡行政管理当局展现了类似于国家那样的司法和行政的管辖能力，作为国际组织的典型代表，这一系列的实践为其承担国际责任时适用用尽当地救济规则提供了法理的基础。

2.联合国维和行动

联合国维和行动中出现了诸多具有代表性援引国际组织责任的实践。16维和部队通常执行和国内警察一样的任务，诸如搜查房屋，逮捕或拘押嫌犯，监督游行、集会、选举等大规模政治事件等。17国际组织或区域性国际组织在执行此类任务时，对维和地区和居民行使了类似主权国家的司法和行政管辖权。维和行动中，不可避免的发生了违约行为、非法占用私人财产等国际不法行为，甚至出现过维和部队有违反国际人道主义法的现象，而联合国作为国际法主体，主动承担了这种国际不法行为带来的国际责任。刚果维和行动中，联合国针对比利时等国家的求偿，在反复协商沟通后达成了补偿协议；在埃及行动和塞浦路斯行动中，求偿的主体是个人，受偿个人在向联合国求偿前并未提起外交保护的诉求，联合国依据当地的实际经济水平对受害者予以赔偿；赔偿方式上，前南行动中，联合国成立的求偿审理委员成功受理对不法行为的追偿。这一系列实践中，受害当事人国籍国并没有在联合国进行赔偿前行使外交保护权来对其受害国民提供保护。联合国的赔偿责任实践，让我们看到国际组织具备履责的能力和手段，用尽当地救济规则可以在国际组织责任中得到适用。

3.世界银行监察机制

世界银行监察机制始于1993年，为了接受世行贷款项目实施当地百姓的申诉，世界银行执行董事会成立了一个独立监察组（Independent Inspection Panel）。这是一个“准司法监督机构”，拥有调查、建议和规则制定等权利。一旦有人针对世行贷款项目提出指控，经世行执行董事会的批准，监察组就可以展开调查并提交调查结果。

尼泊尔阿朗项目是监察组调查的第一个案件。尼泊尔接受世行贷款，用于在其东部阿朗河上修建水力发电站，但项目的实施引起一些非政府组织的关注，并提出质疑，认为尼泊尔的国力难以支撑该项目，该项目的实施会挤压该国在医疗、教育等民生方面的投资，会造成百姓进一步的生活困难。1994年10月24日，世行监察组收到了以尼泊尔公民名义的申诉，指出阿朗项目信息不透明，风险分析不够，还提到了土著民、环境评估和非自愿移民等方面。随之，世行执行董事会授权监察组就申诉情况进行调查，结论认为该项目的实施违反了环境评估方面的相关规定。最终，监察组的调查报告起到了作用，1995年，世行董事会决定取消对阿朗项目的贷款。中国西部减贫计划青海项目也受到世行监察组的调查，调查报告也指出世行当局的一些举措违背了相关政策和程序，最终世行不再就此项目向中国政府提供贷款。世行这种内部救济方式是国际组织适用尽当地救济规则的体现，体现出作为国际组织的世行自我调整、承担责任的救济能力。

四、国际组织责任语境下适用用尽当地救济规则的调适

（一）国际组织责任规则与国家责任规则的差异性

首先，国际组织的责任范围比国家责任小。国家是原生的国际法主体，法律人格独立，管辖权范围广泛，而国际组织的法律人格以及权力范围具有派生性，是成员国在协商同意的基础上赋予的，其职责范围是限定的，其管辖权受到职责范围的约束。诚如国际法院所指出的：“国际法确认的所有权利和义务，国家都可以作为主体，而国际组织，即使像联合国这样一个成员国众多、职权范围广泛的国际法主体，其权利和义务仍限定在《联合国宪章》当中，一般情形下，不得超出《联合国宪章》规定的宗旨和职能。”

其次，国际组织承18担责任的能力比国家小。与国家相比，国际组织在人、财、物等资源上明显不足，承担责任的方式和补偿金额等方面，其救济效果会远逊于国家。

维也纳大学霍亨维尔登教授曾指出：“作为债务人，国际组织的偿债能力较弱，大多数的国际组织都是非盈利性质的，随着职能的扩张，日常运营的经费都十分紧张，另外，鉴于国际法的规定，国际组织也不能作为国际法院法庭的被告。”综上，虽与国家同为国际法主体，但国际组织的权力是国19家赋予它们的，权力是有限的，其大小取决于成员国共同利益的多少，适用于国家责任的规则也只能有限适用于国际组织责任，国际组织责任规则在借鉴国家责任规则时要经过必要的修正。本文中论述的用尽当地救济规则同样需要进行一定的调适才能更好的在国际组织责任中得到适用。

（二）国际组织责任语境下适用用尽当地救济规则的调适

如上所述，由于国际组织责任规则与国家责任规则的差异性，用尽当地救济规则的适用在范围和内容上不能要求完全一样，当地补救办法规则应以灵活的方式适用。具体分析，有三个方面的调适：

首先，救济方式上的调适。按照《外交保护条款草案》第14条第2款的规定“‘当地救济’指受损害的个人可以在所指应对损害负责的国家，通过普通的或特别的、司法或行政的法院或机构获得的法律救济。”国际法委员会从救济权的属性角度将“法律救济”进一步划分为“司法救济”与“行政救济”两个主要类别。因此，我们不能狭义的理解当地救济的方式就是指司法。当下国际组织权能相对弱势，更多需要依靠组织内部的行政救济方式，逐步完善准司法性质的内部机构的救济方式。

其次，规则名称上的调适。实践中，国际组织承担赔偿责任时，一般要求求偿者在请求母国行使外交保护权之前，应先向该组织内部有职权的相关机构提出求偿要求，寻求赔偿救济。因此，用尽当地救济规则在国际组织责任语境下称为用尽内部救济规则会更贴切，只是用尽当地救济作为一个古老的国际习惯法规则，已经是一种约定俗成的提法，在《国际组织责任条款草案》中没有加以改动，以免引起混淆。

最后，救济标准上的调适。在国家责任中，对用尽当地救济规则的要求相当严格，须达到“及时”、“有效”的标准。而国际组织在实践中很难达到这个标准，不少学者据此用尽当地救济规则不适于国际组织责任。鉴于国际组织在担责能力上的欠缺，不应要求国际组织的救济能力达到国家的水平，实践中应该加以调整。还以联合国为例，它是非营利性的，其经费来源于成员国，一方面随着联合国活动的增加，费用支出逐步攀升，另一方面，少数成员国以种种理由拖欠会费，导致联合国的经费不足问题相当严重，制约了联合国职能的发挥，联合国于1986年和1998年分别通过了《限制总部地区内发生的行为造成的损失赔偿》及《第三方索赔：时间限制和财务限制》 等决议，来降低20联合国用于赔偿的开支，联合国在赔偿的21范围、标准和时效上都大打折扣。实践中，要求国际组织责任的救济达到“及时”、“有效”的标准实在有些勉为其难了。

五、结论

作为一个日益重要的国际法主体，国际组织在承担国际责任时适用用尽当地救济规则十分必要，也具备适用的理论条件和实践基础。用尽内部救济的过程能够促使国际组织去了解相对人的要求和立场，这样可以提供一种弥合相对人和国际组织间分歧的较和缓的方法。既可以及时有效的保护与国际组织打交道中受损害的个人，也是国际组织提高其自身履职能力的重要方法。

采用HPLC方法对添加可可碱的发酵液进行含量检测分析，结果显示为期10 d的发酵对发酵液中可可碱的含量变化无明显影响，这意味着发酵液中的可可碱可能不能被冠突散囊菌生长繁殖所直接利用，这可能与咖啡碱较稳定的化学性质有关，由图3可知，发酵结束时在发酵液中能检测到少量的咖啡碱，这说明冠突散囊菌可能能以可可碱为前提合成咖啡碱。

注释：

①联合国国际法委员会文件：A/64/10，p.116.

②詹宁斯,瓦茨,王铁崖译.奥本海国际法.第一卷.第一分册[M].中国大百科全书出版社,1998,第414页.

③联合国国际法委员会文件：A/CN.4/561/Add.1,p.16.

④Yearbook of International Commission,1977,VOL II(part two),p.30.

⑤Amerasinghe C F.Local remedies in international law[M].Cambridge UniversityPress,2004.,pp56-63.

⑥Edwin M.Borchard,Diplomatic Protection in Citizens Abroad（1915）,pp817-818.转引自邹立刚.试论国际法上的用尽当地救济规则[J].法学研究,1994(5):60-64.

⑦黄涧秋.论外交保护中的用尽当地救济规则——兼评2006年联合国《外交保护条款草案》[J].江南大学学报(人文社会科学版),2008,7(5):43-46.

⑨《联合国秘书长1996年报告》第6节.

⑩联合国国际法委员会文件：A/CN.4/640,p.4.

⑬See G.Gaya,Sixth Reporton ResponsibilityofInternational Organizations,1April2008,联合国国际法委员会文件：A/CN.4/597.

⑭联合国安理会第1244（1999）号决议，S/RES/1244(1999).

⑮联合国安理会第1272（1999）号决议，S/RES/1272(1999).